金融監(jiān)管體制改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及研究現(xiàn)狀

張哲昊

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

金融監(jiān)管體制改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及研究現(xiàn)狀

張哲昊

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

本文基于金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)下，概述英國(guó)、日本、美國(guó)金融監(jiān)管體制的變革，分析我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的研究現(xiàn)況，并指出我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制面臨的諸多挑戰(zhàn)，為我國(guó)金融監(jiān)管的供給側(cè)改革提供依據(jù)。

金融監(jiān)管；混業(yè)經(jīng)營(yíng)；金融創(chuàng)新；監(jiān)管割據(jù)

2003年銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會(huì)成立，自此我國(guó)正式開(kāi)啟“一行三會(huì)”垂直管理的分業(yè)金融監(jiān)管體制，該體制的實(shí)施對(duì)防范金融風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)我國(guó)的金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了不容小覷的作用。習(xí)近平總書(shū)記在“制定十三五規(guī)劃建議的說(shuō)明”中明確指出：“近年來(lái)，我國(guó)金融業(yè)發(fā)展明顯加快，形成了多樣化的金融機(jī)構(gòu)體系、復(fù)雜的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)體系、信息化的交易體系、更加開(kāi)放的金融市場(chǎng)，特別是綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)明顯。”而我國(guó)現(xiàn)在仍采取“一行三會(huì)”的分業(yè)金融監(jiān)管體制與金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)相矛盾，不利于金融創(chuàng)新，迫切需要進(jìn)行監(jiān)管體制的改革。

一、金融監(jiān)管體制改革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

隨著金融體制改革的深入和金融市場(chǎng)的逐步完善，金融的自由化、全球化及金融業(yè)分工的不斷推進(jìn)使得各金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)壁壘漸漸被打破，資產(chǎn)證券化的復(fù)雜性增加了金融監(jiān)管當(dāng)局在信貸擴(kuò)張和貨幣供應(yīng)量等方面進(jìn)行監(jiān)管調(diào)控的難度，從世界范圍來(lái)看，金融業(yè)的發(fā)展總體是從綜合走向分業(yè)，又逐步從分業(yè)走向綜合的過(guò)程。面對(duì)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，英國(guó)、日本、美國(guó)等紛紛進(jìn)行了金融監(jiān)管體制的改革。

1、英國(guó)金融監(jiān)管體制的變革

20世紀(jì)70年代以前，英國(guó)金融業(yè)務(wù)分工明確，形成了習(xí)慣上的分業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)行自律監(jiān)管，70年代之后，英國(guó)政府逐漸放松銀行間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，尤其在倫敦證券交易所“大爆炸”式的改革后，金融交易手段不斷創(chuàng)新，各專業(yè)銀行間的分工日益模糊，金融監(jiān)管體制明顯滯后于金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)，以致使1996年聲譽(yù)遠(yuǎn)揚(yáng)的巴林銀行倒閉。1997年提出金融體制改革方案，分離英格蘭銀行的監(jiān)管職能，其投資監(jiān)管并入“證券與投資委員會(huì)”，與原有的八家金融監(jiān)管部門(mén)合并成立了金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA），成為“世界上監(jiān)管范圍最廣的金融監(jiān)管者”，之后的《金融市場(chǎng)與服務(wù)法案》進(jìn)一步給予法律確認(rèn)，意味著英國(guó)成為統(tǒng)一金融監(jiān)管的典范。

2、日本金融監(jiān)管體制的變革

二戰(zhàn)后，日本建立了“主銀行制度”，對(duì)銀行、企業(yè)均有利，但在政府營(yíng)造的溫室中，日本銀行長(zhǎng)期依靠政府發(fā)展，產(chǎn)生惰性，缺乏規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力和意識(shí)，隨著20世紀(jì)90年代房地產(chǎn)泡沫的破裂，日本的銀行業(yè)因不良貸款數(shù)額巨大而遭受重創(chuàng)，金融問(wèn)題頻發(fā)，日本政府立即通過(guò)徹底的結(jié)構(gòu)性變革重塑金融體系，將金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來(lái)，設(shè)立單獨(dú)的機(jī)構(gòu)“金融監(jiān)督廳”，對(duì)金融業(yè)實(shí)施統(tǒng)一全面的管理，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政與金融監(jiān)管的徹底分離。

3、美國(guó)金融監(jiān)管體制的變革

美國(guó)最初也是實(shí)行嚴(yán)格的分業(yè)金融監(jiān)管體制，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)盛行的時(shí)代， 1999年11月美國(guó)也通過(guò)了《金融服務(wù)現(xiàn)代法案》（GLBA），廢除了實(shí)行已久的《格拉斯一斯蒂格爾法》，結(jié)束了銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的局面，確立新的“傘式”功能監(jiān)管體制，即聯(lián)邦儲(chǔ)備體系（FRS）是金融控股公司的基本監(jiān)管者，同時(shí)規(guī)定按業(yè)務(wù)種類確定具體監(jiān)管人。

二、我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制面臨的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)步入大數(shù)據(jù)時(shí)代，以余額寶、人人貸、眾籌網(wǎng)等為首的互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展，加速了傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的轉(zhuǎn)變，大型商業(yè)銀行普遍采取銀行控股公司或金融控股公司的形式，從而間接取得證券、基金等業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成混業(yè)經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)及協(xié)同效應(yīng)，以此應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融、外資銀行的不斷壯大而帶來(lái)的壓力，金融機(jī)構(gòu)間的界限逐漸模糊，對(duì)我國(guó)的金融監(jiān)管提出了更高的要求。

1、金融產(chǎn)品多樣化，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以處理邊界問(wèn)題

理財(cái)產(chǎn)品日益豐富且成不斷壯大趨勢(shì)，商業(yè)銀行通過(guò)理財(cái)產(chǎn)品等不斷的將表內(nèi)資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為表外資產(chǎn)，表外資產(chǎn)一旦發(fā)生問(wèn)題，很容易連及原本風(fēng)險(xiǎn)程度較低的表內(nèi)資產(chǎn)，威脅儲(chǔ)戶利益。金融集團(tuán)通過(guò)兼并、收購(gòu)等方式，涵蓋了各種類型業(yè)務(wù)的公司，取得了儲(chǔ)蓄、證券、保險(xiǎn)、基金等多個(gè)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)牌照，以中信集團(tuán)為例，2015年銀行凈利潤(rùn)達(dá)411.58億元，證券凈利潤(rùn)達(dá)198億元，信托凈利潤(rùn)達(dá)31.45億元，保險(xiǎn)凈利潤(rùn)達(dá)3.82億元。一張萬(wàn)能險(xiǎn)的保險(xiǎn)單既能提供保障，又能兼顧理財(cái)，在金融機(jī)構(gòu)致力于為消費(fèi)者打造“金融超市”，提供極大便利的同時(shí)，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)行分業(yè)金融監(jiān)管制度范圍。分業(yè)監(jiān)管是在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上建立的，某一監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以對(duì)屬于多個(gè)業(yè)務(wù)的邊界問(wèn)題進(jìn)行處理。

2、不同金融機(jī)構(gòu)的金融業(yè)務(wù)相互交叉，給監(jiān)管增加難度

2000年以來(lái)，銀保合作在我國(guó)快速發(fā)展，以分紅險(xiǎn)、投連險(xiǎn)、萬(wàn)能險(xiǎn)等為主的銀行保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展迅速。而在近幾年出現(xiàn)了一系列的有關(guān)銀行代銷保險(xiǎn)產(chǎn)品的投訴糾紛，銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)存在混淆代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與自營(yíng)業(yè)務(wù)、錄入虛假客戶信息、以銀行理財(cái)產(chǎn)品、銀行存款名義宣傳銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品、將購(gòu)買保險(xiǎn)產(chǎn)品與辦理銀行貸款進(jìn)行捆綁等不當(dāng)行為。保監(jiān)會(huì)及地方保監(jiān)局在對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)，還需對(duì)涉及經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，增大了監(jiān)管工作量，保監(jiān)會(huì)及地方保監(jiān)局對(duì)部分銀行違法經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)處理情況如表1所示。

表1 2015年銀行機(jī)構(gòu)違法代銷保險(xiǎn)業(yè)務(wù)處罰表（部分）

3、相關(guān)制度建設(shè)不夠全面，易產(chǎn)生監(jiān)管套利行為

金融監(jiān)管的具體制度都是根據(jù)各國(guó)實(shí)際利益制定的，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方金融辦、政府、其他國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)等的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一，而且實(shí)行微觀審慎的分業(yè)監(jiān)管，容易產(chǎn)生“監(jiān)管尋租”現(xiàn)象，加速監(jiān)管套利行為的出現(xiàn)。目前我國(guó)影子銀行日趨壯大，其具有混業(yè)經(jīng)營(yíng)、不透明性、高杠桿性、表外性、監(jiān)管較薄弱等特征，容易利用各方監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不一，成為監(jiān)管套利的工具。此外，金融集團(tuán)的不斷擴(kuò)大，內(nèi)部交易越來(lái)越多，但信息披露制度沒(méi)有跟緊步伐，導(dǎo)致內(nèi)部交易不易被監(jiān)管，容易發(fā)生金融問(wèn)題的“蝴蝶效應(yīng)”。分業(yè)監(jiān)管也易造成監(jiān)管的疏漏區(qū)域，未有效落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，或者造成監(jiān)管的重疊地帶，增加了監(jiān)管的成本，對(duì)監(jiān)管者與被監(jiān)管者而言均是一種資源的浪費(fèi)。

三、我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的改革方向

在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大趨勢(shì)下，英、日、美等發(fā)達(dá)國(guó)家最終都確定向金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)格局轉(zhuǎn)變，我國(guó)的監(jiān)管體制也越來(lái)越不相符于金融發(fā)展現(xiàn)狀。針對(duì)我國(guó)目前金融監(jiān)管體制的改革方向，金融學(xué)界有三種主流觀點(diǎn)。

1、合并“一行三會(huì)”，建立統(tǒng)一監(jiān)管體制

借鑒英國(guó)的統(tǒng)一金融監(jiān)管模式，直接合并銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，交由統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理監(jiān)管問(wèn)題，全國(guó)人大常委、財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿在2015年年底就曾建議待時(shí)機(jī)成熟合并“一行三會(huì)”。這種形式的監(jiān)管體制對(duì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施更為統(tǒng)一，可有效解決監(jiān)管“真空地帶”和監(jiān)管重疊的問(wèn)題，使監(jiān)管過(guò)程更透明化，不足之處就是合并現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)絕非易事，合并成本過(guò)大，操作起來(lái)比較有難度。

2、將機(jī)構(gòu)型金融監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苄捅O(jiān)管體制

效仿美國(guó)的“傘式”功能性監(jiān)管模式，即根據(jù)金融體系的基本功能和金融產(chǎn)品的性質(zhì)設(shè)計(jì)監(jiān)管，針對(duì)銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等分別監(jiān)管，同時(shí)加強(qiáng)不同監(jiān)管主體的合作。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上功能監(jiān)管擁有跨市場(chǎng)、跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)，可有效減少監(jiān)管套利行為，有助于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)監(jiān)管效率的提高。

3、建立以央行為首的宏觀審慎監(jiān)管框架，并加強(qiáng)一行三會(huì)的微觀審慎監(jiān)管

混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，我國(guó)的分業(yè)監(jiān)管主要問(wèn)題在于信息共享機(jī)制不健全，急需各監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息的溝通與整合，所以有學(xué)者提出在現(xiàn)有“一行三會(huì)”的監(jiān)管基礎(chǔ)上，由央行引領(lǐng)加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管，并發(fā)揮好銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的微觀審慎監(jiān)管。這種方式的優(yōu)勢(shì)在于既可以通過(guò)三會(huì)的分業(yè)監(jiān)管提高監(jiān)管效率，又可以有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)解決金融控股公司等跨行業(yè)監(jiān)管問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

金融機(jī)構(gòu)由分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)下，統(tǒng)一監(jiān)管是我國(guó)金融監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)，但由分業(yè)轉(zhuǎn)向統(tǒng)一監(jiān)管并非一日促成，而是循序漸進(jìn)的過(guò)程。當(dāng)下要客觀認(rèn)識(shí)存在的監(jiān)管問(wèn)題，強(qiáng)化對(duì)金融控股機(jī)構(gòu)內(nèi)部和整體的管控，完善相關(guān)法律制度的建設(shè)，把握好各金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的“度”，嚴(yán)防不當(dāng)經(jīng)營(yíng)，注重邊界問(wèn)題的監(jiān)管，在鼓勵(lì)外資銀行入駐的同時(shí)加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，進(jìn)一步防止監(jiān)管套利行為的出現(xiàn)，逐步推進(jìn)體制改革，做好金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。

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（責(zé)任編輯：劉 康）