非營利組織在農(nóng)村治理中的角色定位——基于多中心治理理論

姚丹青

非營利組織在農(nóng)村治理中的角色定位——基于多中心治理理論

姚丹青

［提要］改革開放以來，我國農(nóng)村中出現(xiàn)的非營利組織既是維護(hù)農(nóng)民個人的經(jīng)濟和社會權(quán)利的現(xiàn)實需要，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。隨著政府體制改革的不斷深化、市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)一步發(fā)展，非營利組織以其獨特的功能和優(yōu)勢，將在農(nóng)村社會治理過程中發(fā)揮不可小覷的作用。從多中心治理理論的視角，探析非營利組織在農(nóng)村治理中的角色定位，以期更好地發(fā)揮非營利組織在農(nóng)村治理中的作用。

非營利組織；農(nóng)村；社會治理；多中心治理理論

黨的十八屆三中全會明確提出了創(chuàng)新社會治理體系以及推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)與任務(wù)，并具體提出了改進(jìn)社會治理方式和激發(fā)社會組織活力的具體任務(wù)。非營利組織作為獨立于政府和市場的社會組織，在公共物品供給、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公平正義維護(hù)等方面均發(fā)揮著獨到的作用。而多中心治理理論作為公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)的一種新理論，強調(diào)治理主體的多元化。基于此，本文在多中心治理理論的視角下研究非營利組織在農(nóng)村治理中的角色定位，這對于推進(jìn)我國社會治理體系創(chuàng)新，促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

一、相關(guān)概念和理論

（一）農(nóng)村非營利組織

農(nóng)村非營利組織是非營利組織的一種特殊形式，是指在遵守國家法律法規(guī)、尊重社會公德的基礎(chǔ)上，以農(nóng)民為參與主體或服務(wù)對象，以農(nóng)村為主要場所，以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活、推動農(nóng)村社會的全面發(fā)展為主要目標(biāo)而自發(fā)形成的社會組織。

（二）農(nóng)村治理

農(nóng)村治理是公共治理理論在農(nóng)村中的應(yīng)用。雖然目前還沒有對“治理”這一概念進(jìn)行統(tǒng)一的界定，但對“農(nóng)村治理”這一概念，我們可以理解為：農(nóng)村的各管理主體通過合作協(xié)商的方式管理農(nóng)村社會，處理農(nóng)村公共事務(wù)，確定農(nóng)村發(fā)展的共同目標(biāo)，以增進(jìn)農(nóng)村的公共利益。

（三）多中心治理理論

多中心治理理論是一個復(fù)合的概念，以“多中心”為核心概念，是在多中心的概念上發(fā)展而來，其核心在于多個中心的競爭與合作。多中心理論以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過相互協(xié)商與合作的方式給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，擴展了治理的公共性。它對社會治理最大的貢獻(xiàn)在于其主要思想是相對于一元或者單中心權(quán)威秩序而言，成功打破了以政府為單一主體的治理模式，啟發(fā)并構(gòu)建了一個政府、市場、社會的三維框架。

二、農(nóng)村治理模式的困境和出路

（一）農(nóng)村治理模式的困境

農(nóng)村治理關(guān)系著社會發(fā)展和國家穩(wěn)定，是我國基層社會治理的重要組成部分。改革開放至今，我國大部分鄉(xiāng)村地區(qū)仍然實行著“鄉(xiāng)村村治”的治理模式，即在縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會，實行村民自治，它對農(nóng)村發(fā)展有著重要的影響。但在肯定這一模式的前提下，我們更要看到它在實際運行中的不足和農(nóng)村治理面臨的無奈困境。

1.治理主體單一

在農(nóng)村治理中，政府占據(jù)了權(quán)威地位，成為治理的單一中心，獨自承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)重任，在農(nóng)村治理中仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。作為農(nóng)村社區(qū)自上而下的唯一領(lǐng)導(dǎo)主體，政府組織幾乎掌握了所有資源和權(quán)力。主要表現(xiàn)在：一是公共產(chǎn)品供給的主體單一。政府作為占主導(dǎo)地位的供給主體，在自身能力有限或資金不足的情況下，無法提供能滿足農(nóng)民需求的公共產(chǎn)品；二是管理手段單一。政府在農(nóng)村治理中仍以強制性的行政方式和法律方式為主。政府對公共事務(wù)實行單一向度的壟斷性和強制性的管理，通過掌握組織與資源的控制權(quán)來達(dá)到治理的目的。而村民委員會的獨立性和法律規(guī)定的自治性根本無法正常發(fā)揮，只能淪為政府權(quán)威的附屬品。因此，農(nóng)村治理主體的過于單一極大限制了民主機制的健全和完善，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.農(nóng)村基層政治效能低下

在農(nóng)村治理過程中，村兩委會，即村黨委會和村民委員會都各有其管理事務(wù)和管轄范圍，理論上都應(yīng)該要充分發(fā)揮各自的效能和作用。但在實際運行中，村兩委會作為鄉(xiāng)村自治管理組織，和政府一樣也會面臨著政治效能低下的困境。主要體現(xiàn)在：一是基層組織渙散。農(nóng)村村民居住和生產(chǎn)活動呈分散化，村民往往以村民小組為單位進(jìn)行生活和生產(chǎn)活動，與其他村民小組之間缺乏交流和溝通，對集體事務(wù)關(guān)心程度不夠，從而導(dǎo)致整個行政村的組織程度不高；二是領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)較低。農(nóng)村基層干部多都是本地較為“德高望重”的人，大多數(shù)都是中老年人，因此其知識結(jié)構(gòu)和思維方式難以緊跟時代的步伐和政策的變化，在村民中的帶動作用也就較差。此外，由于自己也從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，導(dǎo)致無法專心于自身的領(lǐng)導(dǎo)管理工作，其發(fā)揮的政治效能自然也不高。

3.農(nóng)民缺乏對農(nóng)村社會事務(wù)的話語權(quán)

農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)活動和行使民主權(quán)利的廣度和深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在對農(nóng)村社會事務(wù)的參與方面缺少話語權(quán)。在社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期，由于村民的的農(nóng)村社區(qū)意識不強、參與的主動性差、政治地位低下、經(jīng)濟資源匱乏、整體素質(zhì)偏低，無力把握市場和村政，因此村民對政府具有強烈的依賴性，治理關(guān)系為依附和庇護(hù)關(guān)系。同時，利益表達(dá)機制也不健全。雖然村民在政治上是村級權(quán)利的委托者和授權(quán)者，但由于他們科學(xué)文化水平低、接受政治信息少、利益渠道狹窄，在村級事務(wù)中處于從屬的地位，只能被動地依靠村級精英來表達(dá)自己的政治態(tài)度和經(jīng)濟利益。因此，村民在失語的政治語境中，本能地把利益訴求與政治表達(dá)更多地寄托于村莊精英身上，依附于各種非正式組織乃至非法組織，自己不能成為基層權(quán)力的有力監(jiān)督者，導(dǎo)致基層政權(quán)出現(xiàn)無人監(jiān)管的局面。

（二）農(nóng)村治理模式的出路

面對農(nóng)村治理模式的重重困境，我們發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)村村治”的模式已經(jīng)無法適應(yīng)新時期農(nóng)村治理的新要求。在黨的十八屆三中全會提出改進(jìn)社會治理方式和激發(fā)社會組織活力的具體任務(wù)這一背景下，我們必須思考村治的道路和模式。農(nóng)村治理困境出現(xiàn)的根源是單中心治理體制，要想改變這一體制，出路在于在多中心治理理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建多中心的鄉(xiāng)村治理體系。讓政府、市場和社會之間形成協(xié)商合作機制，依靠多元治理主體的力量共同管理農(nóng)村公共事務(wù)。因此，在多中心治理模式下，如何定位非營利組織在農(nóng)村治理中的角色，對農(nóng)村公共事務(wù)的管理和發(fā)展有著重要作用。

三、非營利組織在農(nóng)村治理中的角色定位

（一）價值定位

農(nóng)村治理的根本目的就是實現(xiàn)村民公共利益的最大化。為了實現(xiàn)這一目的，就必須關(guān)注公平和效率的關(guān)系。長期以來，政府為農(nóng)村社會提供公共物品具有不平等性。例如，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和教育經(jīng)費的投入過低、城鄉(xiāng)受教育機會和社會保障機會不平等、農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度缺失等。村民本應(yīng)享有的權(quán)益得不到維護(hù)，最主要原因還是在于政府能力和財力的有限。非營利組織在一定程度上可以彌補由政府供給公共物品的不足，為農(nóng)村村民提供準(zhǔn)公共物品，更好地滿足農(nóng)村對公共物品的需求。因此既要實現(xiàn)公平又要注重效率，可以把追求社會公益當(dāng)做宗旨的非營利組織作為公共物品供給的主體。由于它具有獨立性、自愿性和民間性特征，擁有多樣、靈活和平等的組織機構(gòu)，在某些農(nóng)村公共物品的供給中具有低成本高效率的優(yōu)勢。因此，在農(nóng)村治理中，非營利組織所堅守的價值定位是兼顧效率與公平。

（二）主體地位

多中心治理理論下，農(nóng)村治理的主體是多元化的，包括政府、市場和非營利組織等其他社會主體。雖然各治理主體是在自愿平等的基礎(chǔ)上共同協(xié)商合作，但是在這多重主體之間，政府在農(nóng)村治理中的引導(dǎo)地位是不可動搖的。原因在于政府是我國國家和社會的主要治理者，它擁有國家政權(quán)，對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理是其職能所在，實現(xiàn)公共利益的最大化也是其目標(biāo)要求。在政府職能轉(zhuǎn)變改革中，盡管要求政府從社會公共事務(wù)中有所退出，但其不能交出自己的引導(dǎo)地位，否則就背離了政府的基本職責(zé)。而且也只有政府才具有統(tǒng)籌引導(dǎo)整個社會資源進(jìn)行社會治理的力量，我國非營利組織還不具備引導(dǎo)統(tǒng)籌作用。因此，只有在明確政府地位的情況下，非營利組織在農(nóng)村社會治理中才能明確自己主體地位的具體職責(zé)是作為政府的補充角色，更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢和作用，積極與政府、營利性組織和其他社會組織攜手合作，實現(xiàn)公共利益的最大化。

（三）功能定位

在當(dāng)前社會環(huán)境不斷變化的環(huán)境下，政府作為單一權(quán)力中心治理社會事務(wù)已經(jīng)無法適應(yīng)發(fā)展的需求，非營利組織作為獨立于政府與市場之外的第三部門，在農(nóng)村治理中有著重要的中介功能。一是充當(dāng)農(nóng)民需求表達(dá)的中介。作為公民社會中一種最積極、最具有社會效益的組織形式，非營利組織可以更接近農(nóng)民生活，了解農(nóng)民需求，可以通過參與政府決策表達(dá)農(nóng)民的需求。還可以利用其民間性的特征，協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)之間的矛盾和沖突，作為相互溝通和理解的中介橋梁，促進(jìn)問題的解決；二是充當(dāng)社會服務(wù)所需資金的籌集和分配的中介。在農(nóng)村治理中，非營利組織除了可以直接提供某些農(nóng)村社會服務(wù)外，還可以利用能動員民間資源的優(yōu)勢，為公民提供參與公益事業(yè)的機會，在政府顧及不到的農(nóng)村社會產(chǎn)品供給和服務(wù)上，自愿出資出力。此外，非營利組織還可以在通過接收捐款和籌集資金的方式，分配給提供農(nóng)村社會服務(wù)的機構(gòu)，這有利于彌補政府對農(nóng)村社會服務(wù)投入不足的問題；三是充當(dāng)企業(yè)和農(nóng)戶之間的中介。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)無法適應(yīng)市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民只有組織起來通過優(yōu)勢互補才能提高市場競爭力。建立農(nóng)戶之間的經(jīng)濟合作型非營利組織，可以有效地發(fā)揮懂技術(shù)、會管理、熟悉市場的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及農(nóng)村專業(yè)大戶的帶動作用，實現(xiàn)技術(shù)、信息、資源、市場共享，將千家萬戶分散的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化統(tǒng)一的大市場對接起來，從而增強農(nóng)民抵御市場風(fēng)險的能力。因此，非營利組織又是龍頭企業(yè)和農(nóng)戶之間的重要中介，既能維護(hù)農(nóng)民利益，又能降低龍頭企業(yè)與眾多分散農(nóng)戶連接交易的成本。

［1］朱余斌.社會主義新農(nóng)村建設(shè)視域下的農(nóng)村非營利組織發(fā)展問題研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2013，（3）.

［2］蘇濤.中國農(nóng)村非營利組織發(fā)展研究［D］.南京：河海大學(xué)，2007.

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［4］郭彩云.農(nóng)村民間組織與鄉(xiāng)村治理研究［D］.北京：中央民族大學(xué)，2012.

［5］蔣冬青.新時期我國非政府組織發(fā)展存在的問題及對策［J］.黨政干部學(xué)刊，2012，（10）.

［6］何興林.非營利組織在公共管理中的角色定位［D］.南京：河海大學(xué)，2007.

［7］藺雪春，季麗新.改革開放以來農(nóng)村治理模式創(chuàng)新的基本邏輯與展望［J］.當(dāng)代世界與社會主義，2010，（6）.

［責(zé)任編輯：上官濤］

姚丹青（1992—），女，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士，研究方向為公共部門人力資源管理、行政管理。（重慶北碚區(qū)400715）