法國政府和社會資本合作模式的發(fā)展及其借鑒意義

蔣涌

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法國政府和社會資本合作模式的發(fā)展及其借鑒意義

蔣涌

【摘要】政府和社會資本合作（PPP）模式把政府部門、社會資本和金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢結(jié)合起來，既減輕了財(cái)政壓力，提高了運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)又為私人投資者和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)帶來了穩(wěn)定的收益。法國的PPP項(xiàng)目起步雖然晚，但基于其在特許經(jīng)營方面的獨(dú)特傳統(tǒng)優(yōu)勢，無論在項(xiàng)目金額還是數(shù)量上都居于歐洲領(lǐng)先地位。法國政府對PPP項(xiàng)目的強(qiáng)力支持，對合同過程嚴(yán)格管控以及協(xié)同考慮項(xiàng)目的長短期優(yōu)勢，這些措施都成為了PPP模式成功的重要基礎(chǔ)。本文分析了法國PPP項(xiàng)目的發(fā)展、現(xiàn)狀和特點(diǎn)，以期對我國發(fā)展PPP項(xiàng)目提供有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

【關(guān)鍵詞】法國 政府和社會資本合作 借鑒

[Résumé]En regroupant le gouvernement, la société et les services financiers, le PPP, modèle de coopération des capitaux gouvernemental et social, permet d’alléger la pression financière du gouvernement tout en profitant d’un fonctionnement plus efficace et d’un service de meilleure qualité.Parallèlement, ce modèle rapporte un bénéfice s?r aux investisseurs et aux services financiers.Bien que le modèle PPP en France se soit lancé plus tard que dans d’autres pays européens, il les dépasse de loin grace à la tradition fran?aise en gestion et aux chiffres plus importants en terme de projets et de montants investis.Le gouvernement fran?ais soutient fortement ce projet, contr?le le processus de son application et prend en compte les avantages à la fois à court terme et à long terme, tout ceci contribue au succès du modèle fran?ais.Dans ce texte, l’auteur présentera les projets de PPP en France en mettant l’accent sur leurs historique, développement et particularités, afin d’amener quelques réflexions sur le développement des projets de PPP en Chine.

在通過特許經(jīng)營引入社會資本方面，法國政府具有傳統(tǒng)的歷史優(yōu)勢，其根源可以追溯到羅馬時(shí)代。在十六到十七世紀(jì)，運(yùn)河和橋梁開始采用特許經(jīng)營合同（concession）方式來建設(shè)。到了十九世紀(jì)，鐵路、城市地鐵和動力設(shè)施等部分采用特許經(jīng)營方式。在二十世紀(jì)后半葉，無論從數(shù)量還是規(guī)模上，這些項(xiàng)目都得到了長足的發(fā)展，并擴(kuò)展到高速公路、城市供水以及供暖等領(lǐng)域。隨著2004年合作法案（contrat de partenariat）的通過，法國政府正式引入了“政府和社會資本合作（Partenariats public-privé，以下簡稱PPP）”的投資模式來建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目。在法國Robert詞典中，對詞條Partenariat的基本定義是：“任何商業(yè)企業(yè)或機(jī)構(gòu)聯(lián)合參與共同的活動”。所以PPP模式的定義本身就決定了其實(shí)施模式多樣化的特征。從廣義上看，PPP模式就是政府與社會資本基于提供公共服務(wù)及建設(shè)公共設(shè)施的一系列法律和財(cái)務(wù)安排，這樣的安排是在保證提供公共服務(wù)的同時(shí)把需求風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私人投資部門。公共部門利用PPP合同規(guī)定了私人部門的長期工作任務(wù)，私人部門也因此可以獲得公共部門長期的收入補(bǔ)償。通過這樣的安排，法國政府部門成功地把原有的傳統(tǒng)任務(wù)轉(zhuǎn)移給了私人部門，這些任務(wù)包括公共服務(wù)（醫(yī)療、監(jiān)獄、政府大樓、通信網(wǎng)絡(luò)以及交通道路等）以及公共產(chǎn)品提供（自來水、暖氣供應(yīng)、污水和垃圾處理）等。某些公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供可以是“使用者付費(fèi)”模式，但基礎(chǔ)設(shè)施以及國防建設(shè)等公共項(xiàng)目需要不斷的政府投入，從這個意義上看，政府資金的有效利用以及社會資本的參與顯得尤為重要。PPP模式旨在利用市場機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率。其中，社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

從政治傳統(tǒng)上看，法國本應(yīng)該沿襲雅各賓派對公共部門和私人部門嚴(yán)格的兩分法，但事實(shí)上，PPP模式在法國公共領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，特別是地方政府的公共投資項(xiàng)目中PPP模式被認(rèn)為是多種形式的“公共服務(wù)外包”①Athias, Laure.“Responsabilité politique et design contractuel des Partenariats Public Privé”, Revue économique 4 (2009), p.1018.。法國地方政府的PPP項(xiàng)目不僅限于供水、垃圾處理以及生活廢物處理，還不斷延伸到法律服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等等。

一、法國政府和社會資本合作項(xiàng)目的發(fā)展與現(xiàn)狀

從2004年開始，法國正式引入PPP模式作為政府采購的一種重要方法，是對傳統(tǒng)的政府采購方式的創(chuàng)新。隨著該模式的發(fā)展成熟，合同數(shù)量不斷增加。從合同數(shù)量上看，法國近年來簽訂PPP協(xié)議的數(shù)量在歐洲都位列第一，至2015年2月，法國已經(jīng)簽訂了548項(xiàng)合同，合同金額超過了120億歐元，已經(jīng)超過了發(fā)展PPP項(xiàng)目具有更悠久歷史的英國②Aubert Benoit A., Patry Michel.“Les partenariats public-privé: une option à considérer ” , Gestion 2 (2004), p.79.。

圖1　法國PPP項(xiàng)目數(shù)量的類型學(xué)分析（2005-2015）

從總數(shù)來看，地方政府投資的項(xiàng)目占合同總數(shù)的大部分比例，近年來，中央政府的投資合同也逐步增加。地方政府傾向于采用PPP的模式用于基礎(chǔ)設(shè)施的融資，比如高等教育和中小學(xué)教育的基礎(chǔ)設(shè)施、火車站和市政大樓的建設(shè)、公共設(shè)施（道路、照明等）以及其他設(shè)施（電影院、博物館、游泳池等）。例如交通設(shè)施在合同數(shù)量只占總數(shù)的9%；但合同金額占到合同總金額的50%左右；合同平均金額高達(dá)16億歐元（稅前）。從合同數(shù)量來看，中央政府PPP項(xiàng)目占總數(shù)較少，但合同金額較大，占到全部項(xiàng)目金額的三分之二左右。中央政府PPP項(xiàng)目重點(diǎn)投資在能源和垃圾廢水處理的設(shè)施上，投資金額較大，平均的合同金額達(dá)到了2.75億歐元（稅前）。

不同行業(yè)PPP合同的金額也不盡相同，合同的平均金額是由行業(yè)特征決定的。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在數(shù)量上超過了合同總數(shù)的40%，但投資的總金額只占到10%左右。相反，城市運(yùn)動和文化設(shè)施的項(xiàng)目數(shù)只占總數(shù)的15%，而金額占總數(shù)比例超過了40%。總體來看，平均的合同金額為2500萬歐元（不含各種稅收），基礎(chǔ)設(shè)施合同的平均金額僅為650萬歐元；運(yùn)動和文化設(shè)施合同的平均金額為6800萬歐元。

圖2　法國PPP項(xiàng)目投資金額分析（2005-2015）

法國中央政府和地方政府都積極參與PPP項(xiàng)目，涉及的領(lǐng)域也十分廣泛，涉及了各個經(jīng)濟(jì)部門。法國政府專門成立了MaPPP（Mission d’appui aux partenariats public-privé），從機(jī)構(gòu)框架上保證了PPP項(xiàng)目的實(shí)施。MaPPP在法國經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部的授權(quán)下對PPP項(xiàng)目實(shí)施初步審查，充當(dāng)了“守門員”的作用，對各個項(xiàng)目在競標(biāo)之前的各種準(zhǔn)備工作進(jìn)行核查與分析，提供專業(yè)意見。同時(shí)，也為參與PPP項(xiàng)目的政府部門提供合同準(zhǔn)備、談判和管理的專業(yè)支持，在技術(shù)上特別針對分析工具、項(xiàng)目指南以及標(biāo)準(zhǔn)合同的準(zhǔn)備等方面提供全面指導(dǎo)。當(dāng)然，MaPPP也成為了法國政府宣傳和推動PPP模式發(fā)展的重要機(jī)構(gòu)。

法國PPP項(xiàng)目的融資方式呈現(xiàn)出多樣化的特征，運(yùn)用了包括傳統(tǒng)項(xiàng)目債務(wù)融資、Dailly轉(zhuǎn)讓機(jī)制、項(xiàng)目公司融資、股權(quán)融資及租賃（crédit-bail immobilier）等。法國各銀行及多家外資銀行都積極參與PPP項(xiàng)目，提供各種融資產(chǎn)品（債務(wù)產(chǎn)品、對沖工具及租賃合同）和投資建議。像Caisse des dép?ts這樣的公共投資機(jī)構(gòu)既是PPP項(xiàng)目的股權(quán)融資者也是項(xiàng)目的長期資金提供者；EIB（歐洲投資銀行）也是法國大型PPP項(xiàng)目的資金提供者。其中，由法國參議員Cession Dailly倡導(dǎo)的Dailly轉(zhuǎn)讓機(jī)制是法國PPP項(xiàng)目融資的另一成功做法。在該機(jī)制安排下，金融機(jī)構(gòu)可以通過簽訂一份特殊的文件以購買或抵押的方式將其對某些債務(wù)人（往往是基礎(chǔ)設(shè)施或公共社會服務(wù)機(jī)構(gòu)）的債權(quán)轉(zhuǎn)讓給信貸機(jī)構(gòu)。在Dailly機(jī)制下，項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移為公共部門風(fēng)險(xiǎn)，政府當(dāng)局在項(xiàng)目完成的情況下承擔(dān)了還款責(zé)任。在法國的小型PPP項(xiàng)目中，運(yùn)用較多的是公司融資方式，典型的例子就是該產(chǎn)業(yè)中的一個企業(yè)擁有項(xiàng)目公司的相當(dāng)部分的股份，通過自有資金或者對金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保為項(xiàng)目提供資金①Campagnac Elisabeth, and Deffontaines Géry.“Une analyse socio-économique critique des PPP ”, Revue d'économie industrielle 4 (2012), p.45-79.。

PPP模式的實(shí)施在法國時(shí)間雖然較短，但項(xiàng)目的成果基本達(dá)到預(yù)期水平，特別是在項(xiàng)目準(zhǔn)時(shí)完工比例以及預(yù)算資金控制水平兩個方面提高十分顯著。有關(guān)研究報(bào)告結(jié)果顯示②AOT/LOA (Autorisations d’Occupation Temporaire/Location avec Option d’Achat[temporary occupancy/rental permits with option to purchase]) and BEAH (Baux Emphytéotiques Administratifs Hospitaliers[administrative long-term hospital leases]) 分別對PPP項(xiàng)目出具了研究報(bào)告。：法國的PPP項(xiàng)目中71%的項(xiàng)目按時(shí)完工并投入使用，只有不到3%的項(xiàng)目超出成本預(yù)算③例如，在2012年8月17日的Libération雜志中， “Grand stade: partenariat public perdant”一文提到PPP模式對公共部門而言是相對昂貴的投資選擇，并舉例說Bordeaux的露天劇場的投資從合同預(yù)算的1.75億歐元到實(shí)際金額的5.51億歐元。文章對于整個項(xiàng)目的運(yùn)營租金提出了質(zhì)疑，原因有二：第一，需要找到符合整個合同階段風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的折現(xiàn)因子；二是整個過程中的成本涵蓋了維護(hù)和運(yùn)營成本。。

二、法國政府和社會資本合作模式的特點(diǎn)

1、法國政府的強(qiáng)力參與和支持

基于法國的政治經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，其PPP模式也具有顯著的國家特征，國家在項(xiàng)目合作公司中持有多數(shù)股份，只有少數(shù)像科菲特這樣的公司是完全由社會資本控制的。法國政府通過全面立法規(guī)范PPP項(xiàng)目的管理，比如對合作公司成立的條件、運(yùn)營年限、項(xiàng)目驗(yàn)收以及運(yùn)營條件等方面都有明確的規(guī)定。國家在融資方面的支持也是十分顯著的，包括承諾的優(yōu)惠政策、政府補(bǔ)貼、國家銀行信貸承諾、國際貸款及項(xiàng)目擔(dān)保等①劉婷等：《PPP項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)選擇的國際經(jīng)驗(yàn)研究》，載《建筑經(jīng)濟(jì)》，2014年第11期，11頁。。另外，政府還建立代表國家和民眾利益的公共機(jī)構(gòu)為主體來管理監(jiān)督PPP項(xiàng)目。比如在高速公路建設(shè)方面，法國設(shè)立公路交通局專責(zé)管理PPP項(xiàng)目事宜，在項(xiàng)目的長期管理和經(jīng)濟(jì)利益再分配方面起到了決定性的作用。

法國政府還通過特別的制度安排促進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展。第一，為應(yīng)對2008年的金融危機(jī)，法國政府在2009年實(shí)施了“保障計(jì)劃”。如果沒有政府的補(bǔ)貼支持，部分大型PPP項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)危機(jī)后無法維持正常運(yùn)行，法國政府特別批準(zhǔn)了100億歐元的保障資金，專門用于被專業(yè)委員會認(rèn)定能夠在2010年完工、建設(shè)情況良好的PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目價(jià)值總額為130億的四個大型項(xiàng)目符合條件，其中一項(xiàng)（Tours-Bordeaux高鐵項(xiàng)目）獲得了政府的實(shí)質(zhì)性資助，保障金額為14.6億歐元，項(xiàng)目建設(shè)最終達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。第二，法國政府發(fā)展對PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化資助計(jì)劃（Fonds Commun de Titrisation PPP），旨在鼓勵項(xiàng)目公司通過發(fā)行長期的債券為PPP項(xiàng)目融資。主要對于已經(jīng)建設(shè)完成的PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營階段后，政府通過該計(jì)劃支持項(xiàng)目公司根據(jù)自身情況通過發(fā)行債券方式對銀行貸款進(jìn)行再融資?？傮w而言，在法國PPP項(xiàng)目中，政府選擇在建設(shè)階段給予直接的資金支持，同時(shí)還對項(xiàng)目資金的額度設(shè)定了上限，而不會補(bǔ)貼任何在運(yùn)營階段出現(xiàn)的資金缺口②Saussier, Stéphane.“ Introduction.‘ Partenariats public privé et performances des services publics ’”, Revue d'économie industrielle 4 (2012), p.11-18.。

2、法國政府對合同實(shí)施的整體嚴(yán)格控制

PPP項(xiàng)目的主要特征在于它屬于一攬子的完整合同，包括了項(xiàng)目的不同時(shí)期。法國政府通過整體的合同設(shè)計(jì)使成本控制內(nèi)在化，主要指投資者可以通過項(xiàng)目設(shè)計(jì)與運(yùn)營階段的有效投資減少運(yùn)營期間的成本增加。社會資本投資者會傾向于考慮不同階段的互補(bǔ)性和協(xié)同效應(yīng)，這種考慮不僅會影響到他們的投資決策，也會影響到各個階段有效運(yùn)行的組織安排。最顯著的標(biāo)準(zhǔn)就是及時(shí)完成工程進(jìn)入運(yùn)營階段，因?yàn)樵O(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營是三位一體的，社會資本只有完整按時(shí)執(zhí)行合同才能獲利。總的來說，一攬子合同的簽訂改變了社會資本投資者的整個激勵機(jī)制，同時(shí)也意味著投資額，收益額、公共服務(wù)水平以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)間表的改變。另外，法國政府對社會資本投資者的付費(fèi)方法更加強(qiáng)化了這一激勵系統(tǒng)。社會資本投資者如果無法完成合同所規(guī)定的條款，比如項(xiàng)目超期或者未達(dá)到成本控制和質(zhì)量控制目標(biāo)，政府有權(quán)延遲付費(fèi)。

法國政府十分重視PPP項(xiàng)目的前期評估和選擇以及合同執(zhí)行過程的管控，因?yàn)樯鐣Y本投資者的收入來源與設(shè)施的使用情況密切相關(guān)。法國的PPP項(xiàng)目的可行性報(bào)告中必須含社會使用率的情況預(yù)測，因?yàn)榧词乖O(shè)施的未來使用率較低，私人部門也應(yīng)該能夠獲得承諾的租金。雖然對于PPP模式的項(xiàng)目，事前的評估可能存在局限性，但評估過程是十分必要的。

3、法國政府重視PPP項(xiàng)目短期目標(biāo)和長期目標(biāo)的協(xié)同考慮

對于PPP項(xiàng)目，法國社會中批評的言論不斷，特別是很多專家認(rèn)為合同的長期目標(biāo)缺乏保障，因此法國政府重視長短期目標(biāo)的協(xié)同設(shè)定。正因?yàn)楦鞣皆赑PP模式中簽訂的是長期合同，這種合同的非完備性體現(xiàn)在合同內(nèi)容可以根據(jù)各種無法預(yù)期的變化（技術(shù)進(jìn)步以及公共部門的需求變化等）進(jìn)行調(diào)整。非完備的合同會產(chǎn)生選擇社會資本投資者過程中事前的交易成本以及合同執(zhí)行期間事后的交易成本①Le Lannier Aude, Porcher Simon.“Gestion Publique ou Privée ? Un benchmarking des services d'eau en France ”, Revue d'économie industrielle 4 (2012), p.19-44.。

法國政府致力于解決未來在合同執(zhí)行長期過程中無法預(yù)測的問題。第一，政府要求合同各方可以采取比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤瑮l款來預(yù)測這些問題，其前提條件就是對未來情況要充分預(yù)測并相應(yīng)修改合同中的相關(guān)內(nèi)容；第二，合同各方可以對合同條款采取更為靈活的方法，并在條款中列明后期通過協(xié)商和談判解決問題。第一種方法約束了各方的事前行為，并明確了未來發(fā)生問題的可能性；而第二種方法解決了商業(yè)環(huán)境變化帶來的合同可能的變化，但并未在合同制訂時(shí)明確雙方責(zé)任，這樣失敗的項(xiàng)目數(shù)量被降到最低。

4、法國國內(nèi)成熟的承包商市場以及相關(guān)的專業(yè)服務(wù)

法國PPP項(xiàng)目成功的重要原因還在于法國國內(nèi)存在成熟的合同公司形成的承包商市場。在世界著名的十二大承包商中，法國就占了三家，即Vinci, Eiffage 和Bouygues。這三家公司擁有出色的技術(shù)和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，從他們在全世界的項(xiàng)目建設(shè)工程中獲得了針對PPP項(xiàng)目的重要經(jīng)驗(yàn)以及管理項(xiàng)目能力。這三家公司獲得了大部分法國的PPP項(xiàng)目合同與政府的項(xiàng)目補(bǔ)貼②Chua, David Kim Huat, Yue-Choong Kog, and Ping Kit Loh.“Critical Success Factors for Different Project Objectives”, Journal of Construction Engineering and Management 3 (1999), p.145.。

PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、可行性研究及設(shè)計(jì)大部分是由政府委托機(jī)構(gòu)出資挑選專業(yè)機(jī)構(gòu)完成，因?yàn)槿绻灰揽堪l(fā)起人進(jìn)行大型項(xiàng)目的可行性研究資金壓力大，風(fēng)險(xiǎn)高，為了避免資金損失，發(fā)起人通常不做深入研究而只是淺嘗而止③賴慧敏等：《法國高速公路供給的公私伙伴關(guān)系分析》，載《牡丹江教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期，153頁。。整個項(xiàng)目建設(shè)和管理過程也由眾多專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與，包括了咨詢機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所、保險(xiǎn)公司、銀行以及融資顧問等。政府對項(xiàng)目時(shí)間節(jié)點(diǎn)和質(zhì)量要求十分嚴(yán)格，對項(xiàng)目公司的違約行為處以高額懲罰。

三、法國政府和社會資本合作模式對我國的借鑒和啟示

在公共項(xiàng)目資金不足的情況下，中國的政府投資借鑒法國的“政府和社會資本合作”模式，充分利用市場機(jī)制和資源，有效地優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，可以在以下幾個方面借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)，推動公共投資更加有效、公平和可持續(xù)發(fā)展。

1.政府部門應(yīng)該積極推動實(shí)施PPP模式，充分利用社會資金資源

從整體上看，法國實(shí)施的PPP模式和傳統(tǒng)的政府采購模式相比對經(jīng)濟(jì)效率的影響是不同的。我國應(yīng)該積極采用PPP模式，通過合約的設(shè)計(jì)以及降低締約與監(jiān)督合約實(shí)施的成本，體現(xiàn)PPP模式在項(xiàng)目建設(shè)管理中的合作效率，特別是PPP模式下公共品質(zhì)量保證和監(jiān)督能夠克服公共品供給市場上的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，從而提高項(xiàng)目效率。

2.重視合作伙伴的選擇以及項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

從法國PPP項(xiàng)目的合作伙伴選擇來看，整個過程通過調(diào)整和修正各方的滿意度并涉及多目標(biāo)群的聯(lián)合滿意度，從實(shí)施來看，選擇合作伙伴的聯(lián)合滿意度是最優(yōu)的。中國政府必須保證競標(biāo)中的有效競爭，提供項(xiàng)目公司忠于特許權(quán)協(xié)議的激勵，同時(shí)還需要能夠在特許期間懲罰投資者的機(jī)會主義行為。另外，我國政府對政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)以及國有化風(fēng)險(xiǎn)等更有控制能力，應(yīng)該由政府機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問題一旦妥善解決，項(xiàng)目的效率就能提高。

3.政府必須完善法律以及相關(guān)環(huán)境建設(shè)

法國政府在歐盟整體法律框架下，制定不同的法律來規(guī)范PPP項(xiàng)目，并將這類項(xiàng)目與傳統(tǒng)的政府采購項(xiàng)目區(qū)分開來。政府采購項(xiàng)目適用的是法國1955年4月18日通過的18號法案，而后在1989年6月22日修訂了該法案Code de la voirie routière。這一法律基礎(chǔ)在歐洲法 “Works Directive”基礎(chǔ)上在1991年做出了重大修改，在范圍和有效性上提出了選擇PPP項(xiàng)目投資方的非歧視原則、公平原則以及透明性原則，這一規(guī)定為PPP的項(xiàng)目競爭招標(biāo)過程提供了法律依據(jù)。而后這一法律演化成為了the Sapin Law。2004年6月，法國針對PPP合同專項(xiàng)制定了17號議案，該議案嚴(yán)格規(guī)定了項(xiàng)目的融資、投資、項(xiàng)目管理等各方面的條款①Iossa, Elisabetta et al.“Partenariats public-privé”, Revue économique 3 (2008), p.439.。現(xiàn)階段我國已經(jīng)開始重視PPP項(xiàng)目的立法立規(guī)工作，在法律層面上政府應(yīng)該健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本約束機(jī)制和權(quán)利制衡機(jī)制，發(fā)揮建設(shè)主管部門在PPP項(xiàng)目中的監(jiān)管職能，制定定價(jià)原則和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)好投資、物價(jià)、技術(shù)監(jiān)督部門之間的關(guān)系，制定內(nèi)部質(zhì)量和安全治理政策。

4.充分利用各種融資工具以提高融資效率

法國PPP項(xiàng)目的融資安排是多樣化的，既有股權(quán)融資也有其他融資方式。我國某些公共項(xiàng)目依靠項(xiàng)目的運(yùn)營收費(fèi)無法達(dá)到合適的融資水平，必須依靠多樣化的融資手段。我國PPP項(xiàng)目發(fā)展中，中央政府和地方政府都要承擔(dān)項(xiàng)目的融資責(zé)任，并在競爭性的投標(biāo)過程中界定清晰，便于融資方案的細(xì)化。雖然法國各PPP項(xiàng)目中特許權(quán)持有人在融資問題上自由度較大，但期初制定的項(xiàng)目運(yùn)營后收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是固定的，長期運(yùn)營合同（比如五年）需要對收費(fèi)調(diào)整做出規(guī)定，并考慮到不同環(huán)境的收費(fèi)預(yù)測以及政府財(cái)務(wù)補(bǔ)貼的安排，我國在初始階段完全可以借鑒。

5.建立健全專門針對PPP模式的監(jiān)管制度

在法國政府的授權(quán)下，設(shè)立國家專門機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，專責(zé)協(xié)調(diào)技術(shù)、法律以及金融方面的各項(xiàng)事宜。政府規(guī)定的政策包括各個方面，即發(fā)展戰(zhàn)略、投資政策、融資和收費(fèi)政策、安全政策、服務(wù)質(zhì)量控制政策、勞工政策以及環(huán)保政策等等。我國的PPP項(xiàng)目尚處于初期發(fā)展階段，要建立類似法國的科學(xué)監(jiān)管體系，監(jiān)管部門權(quán)利要合理分配、建立協(xié)調(diào)機(jī)制。發(fā)揮會計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用，發(fā)揮其微觀層面識別和評價(jià)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的作用。政府監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)該設(shè)定為社會效率兼顧公平、安全與生態(tài)。通過準(zhǔn)入監(jiān)督、價(jià)格監(jiān)管以及反壟斷監(jiān)管等提高PPP項(xiàng)目的效率。采取市場化手段和激勵性監(jiān)管手段相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)低價(jià)、社會監(jiān)督成本低和行業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

另外，從法國各個PPP項(xiàng)目的實(shí)施來看，重點(diǎn)的政策導(dǎo)向還在于外部性和內(nèi)部性相結(jié)合的治理思路。政府應(yīng)該采取管制措施減少市場交易的負(fù)外部性，比如PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營對環(huán)境有影響的應(yīng)收取環(huán)保費(fèi)用，有質(zhì)量安全隱患的應(yīng)該加強(qiáng)安全投入，同時(shí)增加懲罰力度；相反，如果項(xiàng)目建設(shè)改善周邊環(huán)境、提高土地增值，消費(fèi)者獲得更多利益等，政府應(yīng)該考慮給私人公司以財(cái)務(wù)補(bǔ)貼，激勵投資者。內(nèi)部治理主要是減少項(xiàng)目公司內(nèi)部的不經(jīng)濟(jì)性，對私人交易和合約協(xié)議嚴(yán)格監(jiān)管，包括了工程建設(shè)質(zhì)量、服務(wù)提供質(zhì)量、安全狀況以及建筑節(jié)能等等。在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的同時(shí)提高PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

作者單位：廣東外語外貿(mào)大學(xué)西語學(xué)院

（責(zé)任編輯：羅國祥）