長江中游城市群生態(tài)環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制亟待建立

（作者秦尊文，湖北省社會科學(xué)院副院長、研究員、博導(dǎo)；張寧，湖北省社會科學(xué)院長江流域經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員）

2015年3月國務(wù)院批準(zhǔn)的 《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，提出長江中游城市群要建立跨區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的聯(lián)動機(jī)制，擴(kuò)大綠色生態(tài)空間，打造具有重要影響力的生態(tài)型城市群，為全國“兩型”社會和生態(tài)文明建設(shè)積累新經(jīng)驗、提供典型示范。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下三個方面入手建立生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。

一、建立生態(tài)建設(shè)利益協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)：“加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化激勵性補(bǔ)償，建立橫向和流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。”由于長江中游地區(qū)相當(dāng)大的區(qū)域為劃為國家級限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，發(fā)展速度較為緩慢，但為國家和人民提供了豐富的生態(tài)產(chǎn)品，因此中央財政應(yīng)通過縱向轉(zhuǎn)移支付加大補(bǔ)償力度，盡快將漢江中下游和鄱陽湖、洞庭湖、洪湖、梁子湖、長湖等重要濕地納入國家生態(tài)補(bǔ)償試點范圍。優(yōu)先開發(fā)區(qū)以及重點開發(fā)區(qū)應(yīng)向其進(jìn)行資金和財政方面的補(bǔ)償，例如繳納一定的生態(tài)補(bǔ)償費和生態(tài)補(bǔ)償稅。按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，在森林、濕地、流域水資源和礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式。生態(tài)補(bǔ)償涉及到財政、發(fā)改、環(huán)保、林業(yè)、水利等多個部門，應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成較為完整的體系。各部門分工明確，各司其責(zé)，提高生態(tài)補(bǔ)償效率，避免在管理上出現(xiàn)管理交叉、出現(xiàn)問題互相推諉的現(xiàn)象。建立中央財政主導(dǎo)、地方財政參與的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償基金，開展下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護(hù)地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償試點，逐步在飲用水水源地、自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)等方面實行橫向生態(tài)補(bǔ)償。通過縱向與橫向兩種轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的構(gòu)建，確保生態(tài)補(bǔ)償落實到位，共同建設(shè)美麗“中三角”。

其次，建立幕阜山“綠心”共建共享機(jī)制。長江中游城市群三個省會城市武漢、長沙、南昌基本呈等邊三角形分布，幕阜山地區(qū)坐落其間，被三市之間的環(huán)狀高速公路和高鐵、城鐵合圍，形成了一個天然的“綠色心臟”地帶。這里是土地革命時期全國六大革命根據(jù)地之一——湘鄂贛蘇區(qū)的核心，是中共領(lǐng)導(dǎo)秋收起義和建立縣級紅色政權(quán)最早的地區(qū)之一，也是中國工農(nóng)紅軍第一面軍旗升起的地方。目前，幕阜山地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展還比較落后，由于各種原因既未列入國家級生態(tài)功能區(qū)，也未列入國家集中連片特困區(qū)，亟需國家政策支持。三省發(fā)改、環(huán)保等部門應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合將幕阜山區(qū)增補(bǔ)為國家級生態(tài)功能區(qū)，加大轉(zhuǎn)移支付力度。搞好森林和山地資源保護(hù)，推動長江中游城市群建設(shè)成為景觀優(yōu)美、生態(tài)優(yōu)良、功能完善、宜居宜業(yè)、效益持久的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系；三省發(fā)改、扶貧等部門應(yīng)成立工作小組，聯(lián)手將原湘鄂贛蘇區(qū)上升到國家級扶貧開發(fā)試驗區(qū)，比照執(zhí)行贛南中央蘇區(qū)政策。與“綠心”品牌相配套，加快發(fā)展生態(tài)文化旅游，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，開發(fā)綠色產(chǎn)品，建設(shè)綠色城鎮(zhèn)，倡導(dǎo)綠色消費，努力將幕阜山地區(qū)打造成精準(zhǔn)脫貧的先行區(qū)、中部地區(qū)旅游度假勝地、內(nèi)陸地區(qū)新型能源基地、長江中下游生態(tài)安全屏障和綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地。

二、建立污染治理區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，建立長江中游地區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議制度。加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動，由三省環(huán)境保護(hù)部門牽頭組織，建立長江中游地區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議按照一年或者半年召開一次，共同協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)重大環(huán)境問題，如跨行政區(qū)域環(huán)境污染事故、區(qū)域環(huán)境污染轉(zhuǎn)移等，對涉及區(qū)域環(huán)境和資源的城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)項目布局和其他需要環(huán)境評估、協(xié)商、決策等重大事項進(jìn)行審查，或提供決策咨詢。通過重大環(huán)境問題聯(lián)席會議審查制度，提高區(qū)域內(nèi)環(huán)境預(yù)警能力，確保區(qū)域生態(tài)安全。

其次，完善跨界污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。以地級及以上城市為主，建立 “一個區(qū)域級平臺”+“三個省級平臺”的框架模式，建立水環(huán)境綜合治理、大氣污染控制、危險化學(xué)品與危險廢物管理、土壤污染等生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治平臺，建立跨區(qū)域流域環(huán)境執(zhí)法合作機(jī)制、部門聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制和信息（包括重大環(huán)境事件）通報機(jī)制，對生態(tài)環(huán)境的敏感區(qū)域、重大環(huán)境污染事件、環(huán)境保護(hù)需求和重點企業(yè)環(huán)境治理等實現(xiàn)信息共享。建立區(qū)域常規(guī)性聯(lián)合檢查機(jī)制、突發(fā)性污染事件的事故處置機(jī)制和污染防治基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享機(jī)制。加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各省水環(huán)境功能區(qū)劃協(xié)調(diào)，在國家環(huán)境保護(hù)部的領(lǐng)導(dǎo)下，共同確定省際重要河流交界的水質(zhì)控制斷面和標(biāo)準(zhǔn)，建立省際交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)交接管理機(jī)制。完善跨界環(huán)境污染糾紛處置與應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，加快洞庭湖、鄱陽湖、洪湖等湖區(qū)綜合治理。同時，建立危險廢物跨省轉(zhuǎn)移污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)信息共享，適時開展聯(lián)合監(jiān)督檢查，依法打擊跨省非法轉(zhuǎn)移危險廢物行為。

再次，完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。一是開展區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃和立法。由三省環(huán)境保護(hù)行政主管部門聯(lián)手，吸收相關(guān)部門和有關(guān)專家參加，共同編制實施長江中游區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃。推廣湖北省立法禁止秸稈露天禁燒和綜合利用的經(jīng)驗，全面實施秸稈禁燒工作，通過立法防治大氣污染。二是開展空氣質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測和預(yù)報。在重點控制區(qū)域率先啟動PM2.5監(jiān)測和數(shù)據(jù)發(fā)布，在統(tǒng)一監(jiān)測和評價方法的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的監(jiān)測信息發(fā)布平臺。推進(jìn)跨省市的空氣質(zhì)量聯(lián)合預(yù)報。三是針對灰霾的污染控制，建立合作預(yù)警機(jī)制。結(jié)合全國機(jī)動車環(huán)保檢驗合格標(biāo)志管理制度的實施，加快三省“黃標(biāo)車”和低速載貨車的淘汰工作，對機(jī)動車污染排放實施統(tǒng)一標(biāo)識管理。

三、建立節(jié)能減排協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制

首先，協(xié)調(diào)統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻。加強(qiáng)長江中游地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保政策的溝通與銜接，聯(lián)合制定區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻。要把治理大氣污染和改善生態(tài)環(huán)境作為長江中游城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要目標(biāo)，建立統(tǒng)一的區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)保政策體系，共同研究制定長江中游城市群承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)[0]，對單位產(chǎn)品能耗和排污減量等指標(biāo)提出嚴(yán)格要求，淘汰落后的產(chǎn)能企業(yè)和產(chǎn)品；修訂鼓勵與限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄，確定調(diào)整行業(yè)清單；協(xié)調(diào)與統(tǒng)一投資項目的節(jié)能評估和審查管理辦法。

其次，推進(jìn)跨區(qū)域電能交易和新能源應(yīng)用。促進(jìn)跨地區(qū)電能交易，通過市場化手段，開展“以大代小”等形式的發(fā)電權(quán)交易，將發(fā)電量向高效環(huán)保機(jī)組集中。探索建立可再生能源電力配額及交易制度和新增水電用電權(quán)跨省交易機(jī)制。推進(jìn)城市群在新能源汽車，太陽能，生物質(zhì)能開發(fā)，煤的清潔高效利用等領(lǐng)域進(jìn)行低碳技術(shù)合作研究與應(yīng)用。推廣實施合同能源管理技術(shù)，鼓勵節(jié)能公司跨省實施合同能源管理項目。推進(jìn)三省統(tǒng)籌規(guī)劃長江中游地區(qū)電動汽車能源供給布局，制定區(qū)域電動汽車城際互聯(lián)充換電設(shè)施布點規(guī)范，制定統(tǒng)一的運營管理系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，構(gòu)建統(tǒng)一的互聯(lián)運營服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)，實現(xiàn)區(qū)域電動汽車充換電服務(wù)網(wǎng)絡(luò)省際互聯(lián)。

再次，建立健全碳排放權(quán)交易機(jī)制。全國碳排放權(quán)交易試點省（市）有7個，湖北是中部地區(qū)唯一試點。截至2015年上半年，湖北碳市場總成交量、總成交額、日均成交量等市場指標(biāo)僅次于歐盟碳市場，成為全球第二、中國第一（占50%以上）。在市場參與度、投資者數(shù)量和省外引資金額均居全國第一，引資效果初步顯現(xiàn)。湖北碳排放交易中心一年來與多家銀行簽署了800億元的全國最大碳金融授信，用于支持減排技術(shù)應(yīng)用和綠色能源項目開發(fā)；首創(chuàng)全國首單碳排放權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，累計促成4.4億元碳排放權(quán)質(zhì)押貸款；促成了全國首單碳配額托管業(yè)務(wù)，累計促成企業(yè)碳資產(chǎn)托管200萬噸。2015年9月，習(xí)近平主席在訪美期間表示，中國承諾到2017年啟動全國碳排放交易體系，覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等關(guān)鍵行業(yè)。三省要抓住機(jī)遇，聯(lián)手做大碳排放權(quán)交易中心和碳金融中心。