農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律困境與對策分析

李 欣

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律困境與對策分析

李 欣

農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的核心，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是農(nóng)地金融化的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)今中央政策層面已逐步允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔保，農(nóng)地金融化的制度構(gòu)建正式被提到議事日程。然而，我國現(xiàn)行法律仍對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔保予以一定的限制。本文在論證農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律困境的基礎(chǔ)上，基于法律視角從重構(gòu)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能、修改完善相關(guān)法律、明確農(nóng)地抵押程序等方面提出了對策。

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押；法律困境；對策

“農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的核心，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的動力”[1]，而實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是農(nóng)地金融化的關(guān)鍵所在。要想實現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押又必須賦予農(nóng)民更穩(wěn)定、更完整的土地產(chǎn)權(quán)。2008 年以來，我國啟動新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以賦予農(nóng)民更加穩(wěn)定和完整的土地產(chǎn)權(quán)。最新的中央政策層面對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保的限制正逐步取消，農(nóng)地金融化的制度構(gòu)建正式被提到議事日程。然而，我國現(xiàn)行法律仍對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔保予以一定的限制，這與最新的文件精神產(chǎn)生了沖突。因此，加快農(nóng)村土地金融法律制度創(chuàng)新，積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律準入對策迫在眉睫。

一、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的必要性分析

(一)中央政策要求發(fā)展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押

2008年10月12日，黨的十七屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)；允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)以及擴大農(nóng)村有效擔保物范圍”，2013年11月9日，黨的十八屆三中全會進一步明確提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”，中共中央、國務(wù)院于2014年1月19日印發(fā) 《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(以下簡稱2014年中央一號文件)，其中明確指出 “在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。2015年10月29日，黨的十八屆五中全會通過的關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃建議中提出要大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，深化農(nóng)村金融改革，完善農(nóng)業(yè)保險制度。這些反映出中央政策層面對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保的限制正逐步取消，農(nóng)地金融化的制度構(gòu)建正式被提到議事日程。

(二)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性適合發(fā)展農(nóng)地承包權(quán)抵押

在我國，土地的承包經(jīng)營權(quán)在物權(quán)法被定為物權(quán)范疇，屬于用益物權(quán)。用益物權(quán)抵押的法律原理是用益物權(quán)人可以就其用益物權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，農(nóng)民作為用益物權(quán)人可對其農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押。黨的十八屆三中全會 《決定》明確指出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”， 這些新文件精神說明了以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)和以其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，均屬物權(quán)法承認的用益物權(quán)，并不存在所謂土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)上的二元化(以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，但以其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是債權(quán)[2]進一步強化了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性和財產(chǎn)屬性，并提出土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔保權(quán)能，完善了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。這給法律上允許農(nóng)民將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押提供了政策依據(jù)。

(三)實踐案例促進發(fā)展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押

1988年，我國農(nóng)地金融實踐于貴州湄潭率先開展，此后，農(nóng)地抵押的試點工作已經(jīng)由最初的中部六省和東北三省逐步向東部和西部擴展，波及到20多個省份。貴州湄潭是在地方政府的支持與推動下，成立了為縣域非耕地資源開發(fā)項目提供金融支持的土地金融公司(資金來源主要源于政府)，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押標的物獲得中長期貸款，為土地經(jīng)營者提供信貸資金。大部分地方是將農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)抵押給金融機構(gòu)，只是協(xié)調(diào)雙方的中間機構(gòu)有所不同，如山東壽光的村委會等。這些農(nóng)地金融實踐工作以提高農(nóng)地資源配置效率為宗旨，積極探索農(nóng)地資本化的有效路徑，創(chuàng)新性的開發(fā)出了地票交易、農(nóng)地入股、農(nóng)地證券化、農(nóng)地信托等幾種具有一定創(chuàng)新意義的農(nóng)地金融產(chǎn)品，既有成功也有失敗，為我們以后推廣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押工作積累了寶貴經(jīng)驗。

二、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律困境

(一)《農(nóng)村土地承包法》與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制

根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》第三條與三十二條，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有“抵押”這種方式，而根據(jù)該法第四十九條，則說明了“四荒地”可以采用抵押的方式進行流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》秉承 《農(nóng)村土地承包法》的立法原意，也僅規(guī)定以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，對以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押問題未置明文。最高人民法院于2005年3月出臺的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押予以否定，該司法解釋中有這樣的規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當認定無效”，在實踐中為法院審理土地承包權(quán)抵押案件提供了判決依據(jù)。

(二)《物權(quán)法》與《擔保法》關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制

根據(jù)《物權(quán)法》第一百二十八條與第一百三十三條的規(guī)定，其對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押的規(guī)定與《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定是一致的。然而，也有學者以《物權(quán)法》的第一百八十條與第一百八十四條為依據(jù)，指出“《物權(quán)法》并未禁止所有以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，只有耕地上的不能抵押，其他用途的可以抵押。集體林權(quán)制度改革時，林地的土地承包經(jīng)營權(quán)，即使以家庭承包方式取得的，也可以設(shè)定抵押?！备鶕?jù)《擔保法》第三十四條第五款與第三十七條第二款規(guī)定，擔保法對“四荒”土地(通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得)的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押是允許的，而對以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營設(shè)立抵押則是禁止的。

由此可見，現(xiàn)行法律框架對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押采取了區(qū)別對待的態(tài)度，其表現(xiàn)就是只對通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)開放抵押，而對于以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)則禁止抵押[3]。這種區(qū)別對待的方式，實際上否認了土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)屬性的完整性，限制了農(nóng)地抵押權(quán)能的發(fā)揮，阻礙了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點工作的開展，更制約了農(nóng)村土地金融化的進程。

三、基于法律視角的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押對策分析

(一)重構(gòu)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能 實現(xiàn)“三權(quán)分離”

目前農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)僅僅是一種生產(chǎn)決定權(quán)，農(nóng)民不能將承包地作為資產(chǎn)抵押獲得貸款來發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更不能運作承包地以獲取財產(chǎn)性收益和經(jīng)營性收入。這種法律上的定義不利于土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，不利于農(nóng)地金融的發(fā)展，更不利于農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮。而今解決這種問題的辦法就是重新解構(gòu)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。2014年中央一號文件明確指出用于抵押融資的是 “承包土地的經(jīng)營權(quán)”, 即應(yīng)該在確保農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，運用“權(quán)利束”的思維，將土地集體所有權(quán)分解為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)民承包的土地實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”原則，[4]實現(xiàn)所有權(quán)主體、承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體的分離，這樣既可以確保土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，也可以讓農(nóng)民真正享用土地財產(chǎn)屬性帶來的價值。

(二)修改并完善相關(guān)法律 明確農(nóng)地抵押程序

修改并完善我國《物權(quán)法》、《擔保法》、《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等現(xiàn)行立法，從法律上明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔保。建議出臺專項農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實施管理辦法，明確農(nóng)地抵押的主體范圍、有效規(guī)則、實現(xiàn)要件等。

一是要明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)主體與抵押主體。2014年一號文件提出“向金融機構(gòu)抵押融資”,按照最新的文件精神，目前可以允許經(jīng)過主管批準取得相應(yīng)自資質(zhì)的金融機構(gòu)作為抵押權(quán)主體。這里還涉及到一個問題那就是要不要成立專門的農(nóng)地金融機構(gòu),可以在“在繼續(xù)鼓勵中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和其他股份制商業(yè)銀行承辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)發(fā)起成立國家土地銀行，同時允許民間資本設(shè)立股份制土地銀行，專門辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)”[5]。關(guān)于農(nóng)地抵押主體可以包括家庭承包方式或以其他承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶、取得土地承包經(jīng)營權(quán)的承包人以及通過依法流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)模經(jīng)營業(yè)主，并要確定抵押主體的準入條件。

二是明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的有效規(guī)則。關(guān)于有效規(guī)則，筆者認為主要涉及三個方面：

第一，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押一定在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下進行。在農(nóng)地抵押過程中，村委會、合作社等組織帶頭人應(yīng)該多與農(nóng)民進行交流溝通，了解農(nóng)民的真正訴求，真正做到尊重農(nóng)民意愿。

第二，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押一定要簽訂抵押合同與貸款合同，并且要在相關(guān)部門進行抵押登記才能生效。建議公示合同范本，并且要嚴格按照合同范本來進行；雙方簽訂抵押合同后要持抵押登記申請書、申請人有效證明、貸款合同和抵押合同等材料到農(nóng)業(yè)行政管理部門申請辦理抵押登記，抵押權(quán)自登記時設(shè)立。

第三，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不能全部抵押，以其他承包方式或以轉(zhuǎn)讓等方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以全部抵押。以吉林省梨樹縣推行的試點工作情況來看，農(nóng)戶僅能將其土地承包經(jīng)營權(quán)的2/3用于抵押，這樣農(nóng)民即使不能按時還款，也仍有1/3的土地作為基本生活保障。

三要明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)要件。

第一，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬要清晰，并要依法辦理登記，取得《農(nóng)村土地經(jīng)營證》或《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》。這是實現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的前提，其后續(xù)工作都要以這項前提為基礎(chǔ)展開。

第二，要培育農(nóng)村土地價值評估機構(gòu)，選擇合適的農(nóng)地估價方法，構(gòu)建農(nóng)地估價體系。在農(nóng)地估價理論的指導下與國內(nèi)外農(nóng)地金融實踐的基礎(chǔ)上，對農(nóng)地進行分等定級形成適用中國農(nóng)地的、科學規(guī)范的農(nóng)地估價技術(shù)標準體系?！巴晟妻r(nóng)地抵押估價師資格制度和估價機構(gòu)準入制度,明確評估機構(gòu)的資質(zhì)條件,并強化監(jiān)督管理,確保估價結(jié)果的公正性和準確性?！盵6]

第三，建立農(nóng)業(yè)保險制度，防范農(nóng)業(yè)金融風險。成立農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)，建立“農(nóng)業(yè)擔?；稹?，基金來源的大部分可以由政府提供，業(yè)主也要繳納一定數(shù)量的風險保證金；要從法律法規(guī)、規(guī)劃管理、業(yè)務(wù)安排等方面進行農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)，鼓勵并支持保險公司推行農(nóng)業(yè)金融保險業(yè)務(wù)，開設(shè)農(nóng)地貸款保險品種。(作者單位：湖南省委黨校)

[1] 國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室課題組：《建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度問題研究》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011年，第1頁.

[2] 高圣平.農(nóng)地金融化的法律困境及出路[J].中國社會科學，2014，(8).

[3] 史衛(wèi)民.我國農(nóng)地金融的現(xiàn)實困境與創(chuàng)新路徑[J].三農(nóng)金融，2010，(12).

[4] 房紹坤.論土地承包經(jīng)營權(quán)的制度構(gòu)建[J].法學家，2014，(12).

[5] 羅劍朝 庸暉 龐璽成,.農(nóng)地抵押融資運行模式國際比較及其啟示[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2015，(3).

[6] 王浩.農(nóng)地估價方法適用性分析與完善對策[J].湖南社會科學，2013，(3).

李欣(1991.01-)，女，漢，河南省清豐縣，湖南省委黨校，土地資源管理碩士研究生。