地方政府競(jìng)爭(zhēng)、土地壟斷供給與城市化發(fā)展失衡

謝冬水

(湖南科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

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地方政府競(jìng)爭(zhēng)、土地壟斷供給與城市化發(fā)展失衡

謝冬水

(湖南科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

摘要：文章基于地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給的雙重視角，利用中國(guó)1999—2012年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，對(duì)人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡現(xiàn)象及其內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行了系統(tǒng)研究。理論研究發(fā)現(xiàn)，地方政府間以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增加為導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為地方政府偏重推進(jìn)空間城市化、忽視推進(jìn)人口城市化提供了內(nèi)在激勵(lì)，而土地的政府壟斷供給則為地方政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地來(lái)實(shí)施這種偏重空間城市化的行為提供了手段。這兩個(gè)因素疊加在一起，導(dǎo)致了人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡。實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)越激烈，土地供給數(shù)量越多，人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡的程度就越嚴(yán)重。這表明，地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給對(duì)城市化發(fā)展失衡確實(shí)存在顯著正向影響。推進(jìn)地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式和土地供給制度改革，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)人口城市化與空間城市化均衡發(fā)展的有效途徑。

關(guān)鍵詞：地方政府競(jìng)爭(zhēng)；土地壟斷供給；城市化；發(fā)展失衡

一、引言

在過(guò)去的20多年里，中國(guó)的城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，城市化已成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的一個(gè)重要引擎(Ding和Lichtenberg，2010)。如何繼續(xù)保持高速的城市化進(jìn)程，成為當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。但是，不容忽視的是，中國(guó)城市化推進(jìn)的重點(diǎn)和方向也存在一定程度的偏差，其中一個(gè)突出的表現(xiàn)就是人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡，人口城市化水平嚴(yán)重滯后于空間城市化水平(蔡繼明等，2013)。原因何在？其背后的作用機(jī)制是什么？本文將在考慮地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給的分析框架下，對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)理論和實(shí)證研究。近年來(lái)，中國(guó)人口城市化滯后于空間城市化的發(fā)展失衡問(wèn)題引起了學(xué)者們的高度關(guān)注，并對(duì)這種現(xiàn)象提出了眾多解釋，但都不盡如人意。如與本文最為接近的是熊柴和高宏(2013)的研究，他們利用2000-2009年的省級(jí)數(shù)據(jù)從中國(guó)式分權(quán)視角對(duì)城市化發(fā)展失衡問(wèn)題進(jìn)行了探討，發(fā)現(xiàn)中國(guó)式分權(quán)下的財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡的重要原因。不過(guò)，中國(guó)式分權(quán)框架對(duì)地方政府城市化策略的分析僅僅探討了激勵(lì)問(wèn)題，即在財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)的相互作用下，地方政府官員具有偏重空間城市化、忽視人口城市化的激勵(lì)。僅僅從激勵(lì)角度來(lái)解釋城市化發(fā)展失衡是不夠的，只有進(jìn)一步揭示出地方政府偏重推進(jìn)空間城市化、忽視推進(jìn)人口城市化的能力是如何實(shí)現(xiàn)的，故事才算完整。

事實(shí)上，在當(dāng)前的地方政府治理和激勵(lì)機(jī)制下，地方政府除了具有為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的主觀努力外，同時(shí)還壟斷著土地供給一級(jí)市場(chǎng)，掌握了土地要素的供給，在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)中，土地供給成為地方政府最重要的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。正是這種地方政府壟斷下的土地供給，為地方政府實(shí)施偏重空間城市化、忽視人口城市化的策略提供了有力手段?；诖?，本文試圖從地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給的雙重視角，為理解人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡提供一個(gè)邏輯一致的理論和實(shí)證分析框架。我們認(rèn)為，地方政府間以GDP為核心的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為地方政府官員熱衷于推進(jìn)空間城市化、忽視推進(jìn)人口城市化提供了制度激勵(lì)，土地壟斷供給則為地方政府通過(guò)土地征用和出讓來(lái)實(shí)現(xiàn)上述城市化偏向行為提供了手段。這兩個(gè)因素疊加在一起，共同導(dǎo)致了中國(guó)人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡。本文首先在一個(gè)考慮地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給的分析框架下，通過(guò)構(gòu)建地方政府城市化決策模型，探討地方政府競(jìng)爭(zhēng)、土地壟斷供給與城市化發(fā)展失衡之間的邏輯關(guān)系和作用機(jī)理，繼而利用1999-2012年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)對(duì)理論結(jié)論進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，進(jìn)一步解釋導(dǎo)致人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡的內(nèi)在機(jī)制，為促進(jìn)中國(guó)人口城市化與空間城市化均衡發(fā)展提供有益參考。

二、理論模型

(一)地方政府行為。地方政府沒(méi)有獨(dú)立稅權(quán)，但可以通過(guò)壟斷土地供給獲取大量的土地收入。一個(gè)有代表性的地方政府的收入主要由兩部分構(gòu)成：一是通過(guò)出讓土地獲取土地出讓收入；二是根據(jù)中央政府統(tǒng)一規(guī)定的稅率t對(duì)總產(chǎn)出征稅并按照固定比例σ獲得稅收。地方政府的支出包括四個(gè)部分：一是地方政府自身的消費(fèi)支出，二是提供生產(chǎn)性的公共基礎(chǔ)設(shè)施支出，三是地方政府在征地過(guò)程中對(duì)土地原使用者進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)闹С?，四是為城市戶籍人口和轉(zhuǎn)為城市市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)的支出。我們把經(jīng)濟(jì)中的主體分為三類，分別為有城市戶籍在城市工作的人、從農(nóng)村到城市工作并轉(zhuǎn)為城市市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及農(nóng)村戶籍到城市工作的農(nóng)民工。為簡(jiǎn)化分析，假定勞動(dòng)力數(shù)量等于人口數(shù)量，并且不考慮人口增長(zhǎng)。在此基礎(chǔ)上，假設(shè)地方政府轄區(qū)內(nèi)城市戶籍人口的總量固定不變?yōu)閚，從農(nóng)村到城市工作且轉(zhuǎn)為城市市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量為L(zhǎng)，保有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工數(shù)量外生給定為N。受戶籍制度的限制，一般只有城市市民才能享受政府提供的公共服務(wù)，農(nóng)民工則缺乏此種權(quán)利。假設(shè)地方政府需要為城市戶籍人口和每一個(gè)新增城市人口提供公共服務(wù)的支出成本為θ(θ>0)，θ越大，意味著地方政府為人口城市化提供公共服務(wù)的單位支出成本越大。這樣，地方政府的預(yù)算約束為：

G+I+mR+θ(n+L)=pR+tσY

(1)

其中：G表示地方政府官員自身的消費(fèi)支出，I表示地方政府的生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施支出，R為地方政府壟斷的土地供給數(shù)量，p是土地出讓價(jià)格，m是征用每單位土地的補(bǔ)償成本，Y表示轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)出水平。

基于Cai和Treisman(2005)的研究，我們假設(shè)地方政府是部分自利的，其效用來(lái)自三個(gè)部分：一是GDP增長(zhǎng)所帶來(lái)的可能的政治晉升效用；二是地方政府官員自身在職消費(fèi)的效用，這里直接用地方政府自身的消費(fèi)G表示；三是地方政府也關(guān)心轄區(qū)內(nèi)居民(城市戶籍人口和人口城市化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口)的福利，用轄區(qū)內(nèi)城市戶籍人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的總消費(fèi)C表示其福利效用函數(shù)?；谝陨峡紤]，并借鑒已有文獻(xiàn)的做法(Cai和Treisman，2005；王賢彬等，2014)，我們把地方政府的效用函數(shù)設(shè)定為：

U=Y+G+δC

(2)

其中：參數(shù)δ度量了地方政府在為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)模式下對(duì)人口城市化的相對(duì)偏好程度。這里假設(shè)0<δ<1，即在為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的體制下，地方政府將不夠重視城市戶籍人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福利，因此具有較低的δ值。

(二)消費(fèi)者行為。人口城市化進(jìn)程中城市戶籍人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收益主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是享受由地方政府提供的公共服務(wù)收益；二是在城市就業(yè)的工資收入w。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的支出主要由從農(nóng)村向城市流動(dòng)的遷移成本構(gòu)成。假定人均遷移成本為s，則總遷移成本為sL。由于本模型是靜態(tài)的，不考慮儲(chǔ)蓄行為，因此經(jīng)濟(jì)主體會(huì)將自己的收入全部用于消費(fèi)。這樣，人口城市化進(jìn)程中城市戶籍人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的總預(yù)算約束為：

C=(w+θ)n+(w+θ-s)L

(3)

(三)企業(yè)行為。假定地方政府轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的總量生產(chǎn)函數(shù)為：

Y=KαRβ[A(n+L)]γNφIμ

(4)

其中：K為資本，A為城市戶籍人口和轉(zhuǎn)為城市市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相對(duì)于農(nóng)民工的效率差異，這種差異可能源自于人力資本的差異。地方政府提供的生產(chǎn)性公共基礎(chǔ)設(shè)施I起到改善本地生產(chǎn)效率的作用，因而進(jìn)入生產(chǎn)函數(shù)(王賢彬等，2014)。α>0、β>0、γ>0、φ>0、μ>0，且α+β+γ+φ+μ<1，這說(shuō)明生產(chǎn)中還存在其他的生產(chǎn)要素投入。企業(yè)的目標(biāo)是追求其稅后利潤(rùn)最大化，其成本有三：物資資本成本rK、土地購(gòu)置成本φR和勞動(dòng)力投入成本w(n+L)及w0N，其中r為利率，φ為土地購(gòu)置價(jià)格，w0為農(nóng)民工工資，考慮到勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，假設(shè)w>w0。在現(xiàn)行土地制度下，地方政府是土地的壟斷供給者，決定土地的供給數(shù)量和供給價(jià)格，因此企業(yè)的土地購(gòu)置價(jià)格恰好等于地方政府的土地出讓價(jià)格，即φ=p。假設(shè)企業(yè)在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上出售其最終產(chǎn)品，銷售價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)化為1。這樣，企業(yè)面臨的最優(yōu)化問(wèn)題為：

MaxK,R,n+L,N(1-t)Y-φR-w(n+L)-w0N

(5)

由(5)式的一階最大化條件，可以得到土地的出讓價(jià)格為：

p=φ=β(1-t)KαRβ-1[A(n+L)]γNφIμ=β(1-t)Y/R

(6)

(四)均衡與比較靜態(tài)分析。將(1)式、(3)式、(4)式和(6)式代入(2)式并整理，可以得到地方政府的效用最大化問(wèn)題為：

(7)

(7)式的一階最大化條件為：

[1+tσ+β(1-t)]γKαRβAγ(n+L)γ-1NφIμ=θ-δ(w+θ-s)

(8)

[1+tσ+β(1-t)]βKαRβ-1[A(n+L)]γNφIμ=m

(9)

將(8)式除以(9)式，可以很容易得到人均土地供應(yīng)量(π)為：

π=R/(n+L)=[θ-δ(w+θ-s)]/m(β/y)

(10)

(10)式中人均土地供應(yīng)量可以作為空間城市化水平與人口城市化水平之間差距的一種度量，人均土地供應(yīng)量越大，說(shuō)明以土地面積增加為表現(xiàn)形式的城市空間擴(kuò)張相對(duì)于城市人口增加越快，從而人口城市化滯后于空間城市化的發(fā)展失衡也越嚴(yán)重。在此基礎(chǔ)上，由(10)式可以得到：

?π/?δ<0，?π/?θ>0，?π/?m<0

(11)

上式的經(jīng)濟(jì)含義是：地方政府對(duì)人口城市化的重視程度(δ)越低，其為人口城市化提供公共服務(wù)的支出成本(θ)越大，征地成本(m)越低，則人均土地供應(yīng)量就越大，人口城市化滯后于空間城市化的發(fā)展失衡也就越嚴(yán)重。這一發(fā)現(xiàn)顯示出中國(guó)城市化發(fā)展失衡的制度根源。一方面，在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，地方政府成為增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)型政府。推進(jìn)人口城市化不但對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短期效果不顯著，還需要地方政府承擔(dān)高昂的社會(huì)成本(即具有較大的θ值)，因此，地方政府對(duì)推進(jìn)人口城市化缺乏動(dòng)力，從而具有較小的δ值。另一方面，在土地壟斷供給的制度安排下，地方政府掌握著對(duì)土地要素的自由支配權(quán)，從而使其有能力為從城市空間擴(kuò)張中獲取更多的財(cái)富而設(shè)定較低的征地補(bǔ)償價(jià)格，因而具有較小的m值。這樣，在地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和土地壟斷供給這兩個(gè)因素的共同作用下，地方政府在城市化發(fā)展方向上便具有明顯的偏重推進(jìn)空間城市化、忽視推進(jìn)人口城市化的傾向，從而導(dǎo)致了城市化發(fā)展失衡。

三、計(jì)量模型、變量選取與數(shù)據(jù)說(shuō)明

(一)計(jì)量模型設(shè)計(jì)。為了檢驗(yàn)本文的理論命題，我們構(gòu)建如下計(jì)量模型：

yit=α0+α1Comit+α2Landit+ρXit+ui+θTrendt+εit

(12)

其中：下標(biāo)i和t分別表示省份和時(shí)間，yit為被解釋變量(Urban)，表示城市化發(fā)展失衡程度。Comit和Landit為本文的兩個(gè)核心解釋變量，分別表示地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和地方政府壟斷的土地供給數(shù)量，Xit是一組控制變量。α0是常數(shù)項(xiàng)，ρ是系數(shù)矩陣，α1和α2是實(shí)證分析所關(guān)注的待估參數(shù)，分別度量地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給對(duì)城市化發(fā)展失衡的影響。εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)，ui為不隨年份變化的地區(qū)固定效應(yīng)，Trendt為時(shí)間趨勢(shì)，以控制時(shí)間效應(yīng)。

上式是典型的面板數(shù)據(jù)模型，在回歸過(guò)程中，首先，本文將采用固定效應(yīng)模型(FE模型)和隨機(jī)效應(yīng)模型(RE模型)進(jìn)行估計(jì)，并通過(guò)Hausman檢驗(yàn)來(lái)確定哪一模型更有效。其次，使用能夠有效克服異方差與序列相關(guān)問(wèn)題的固定效應(yīng)模型(SCC模型)來(lái)修正FE模型。最后，為檢驗(yàn)穩(wěn)健性，本文還用了面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤模型(PCSE模型)進(jìn)行回歸。需要注意的是，(12)式屬于靜態(tài)面板模型，可能會(huì)因?yàn)榇嬖跍y(cè)量誤差和遺漏變量而引發(fā)內(nèi)生性問(wèn)題，從而導(dǎo)致估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生偏誤。而且(12)式?jīng)]有考慮被解釋變量(城市化發(fā)展失衡程度)可能存在的序列自相關(guān)問(wèn)題：即城市化失衡具有某種慣性，因?yàn)楫?dāng)期城市化失衡可能受到前期城市化失衡的影響。為此，本文還使用了動(dòng)態(tài)面板估計(jì)方法，構(gòu)建如下動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型：

yit=α0+βyi,t-1+α1Comit+α2Landit+ρXit+ui+θTrendt+εit

(13)

(13)式中，等式右邊增加了城市化發(fā)展失衡的一階滯后項(xiàng)(yi,t-1)。借鑒Caldeira(2012)的做法，我們采用一步穩(wěn)健系統(tǒng)GMM估計(jì)方法進(jìn)行動(dòng)態(tài)面板估計(jì)。

(二)變量選取與數(shù)據(jù)說(shuō)明

1.被解釋變量。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)(城市用地增長(zhǎng)率/城市人口增長(zhǎng)率)是衡量城市化發(fā)展失衡的重要指標(biāo)，目前國(guó)際公認(rèn)的該彈性系數(shù)的合理閾值是1.12，當(dāng)其值大于1.12時(shí)，則說(shuō)明空間城市化快于人口城市化。根據(jù)這一彈性系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，本文將城市化發(fā)展失衡程度定義為：Urban=(城市建設(shè)用地面積增長(zhǎng)速度/城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口人口增長(zhǎng)速度)/1.12。當(dāng)Urban≤1時(shí)，說(shuō)明城市空間擴(kuò)張速度小于或等于城市人口的增長(zhǎng)速度，此時(shí)沒(méi)有城市化發(fā)展失衡現(xiàn)象；當(dāng)Urban>1時(shí)，說(shuō)明人口城市化滯后于空間城市化，此時(shí)存在城市化發(fā)展失衡現(xiàn)象，且Urban值越大，說(shuō)明城市化發(fā)展失衡問(wèn)題越嚴(yán)重。城市建設(shè)用地面積增長(zhǎng)速度和城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口人口增長(zhǎng)速度均以1998年為固定基期。

2.核心解釋變量：地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給量。基于本文的研究目的，我們參照張軍等(2007)的做法，采用各地人均實(shí)際利用外商直接投資的對(duì)數(shù)值(Lnfdipc)作為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的代理變量，一個(gè)地區(qū)的人均實(shí)際利用外商直接投資數(shù)量越多，意味著該地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度越大。外商直接投資均按照當(dāng)年美元對(duì)人民幣匯率中間價(jià)均值進(jìn)行換算。關(guān)于土地壟斷供給量，我們采用國(guó)有土地出讓面積對(duì)數(shù)(Lnland)作為地方政府壟斷下土地供給量的代理變量。為了保證檢驗(yàn)結(jié)果的穩(wěn)健性，本文還采用土地出讓收入對(duì)數(shù)(Lnlandrev)進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

3.控制變量。在已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文選取了一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量作為控制變量。具體包括：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(LnGDPpc)，用各省人均GDP的對(duì)數(shù)值表示。(2)工業(yè)化水平(Indus)，用地區(qū)GDP中第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)所占比重表示。(3)財(cái)政收支壓力(Fispress)，我們將財(cái)政收支壓力表示為：(地方政府財(cái)政支出-財(cái)政收入)/財(cái)政收入，該值越大表明財(cái)政收支壓力越大。而財(cái)政收支壓力越大，地方政府就可能越需要依靠推進(jìn)空間城市化來(lái)增加財(cái)源，并且也越?jīng)]有動(dòng)力推進(jìn)需要增加財(cái)政支出的人口城市化。(4)政府支出規(guī)模(Expend)，以各省財(cái)政支出占地區(qū)GDP的比重表示。(5)公共服務(wù)供給水平(Welfare)，用各省公共服務(wù)支出占地區(qū)總財(cái)政支出的比重表示，公共服務(wù)支出包括醫(yī)療衛(wèi)生支出、教育支出和社會(huì)保障支出。(6)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度(Open)，用各省當(dāng)年按美元對(duì)人民幣平均匯率折算的進(jìn)出口總額與GDP的比值表示。(7)城鄉(xiāng)收入差距(Inequality)，以城市居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入的比值表示。(8)政策虛擬變量(Dum)，考慮到自2006年開(kāi)始，中央政府相繼出臺(tái)了一系列約束地方政府土地出讓和土地出讓金管理方面的法律法規(guī)，本文以2006年為分界點(diǎn)(2006年及其之后的年份為1，其他年份為0)作為政策虛擬變量，以控制土地調(diào)控政策對(duì)城市化發(fā)展失衡的影響。

本文選取的樣本為1999—2012年全國(guó)30個(gè)內(nèi)陸省、自治區(qū)和直轄市的數(shù)據(jù)，西藏某些年份的關(guān)鍵數(shù)據(jù)缺失，故將其剔除。土地出讓面積和土地出讓收入的數(shù)據(jù)來(lái)自2000-2013年的《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》，城市建設(shè)用地面積的數(shù)據(jù)來(lái)自2000-2013年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口人口的數(shù)據(jù)來(lái)自2000-2013年的《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年>鑒》，外商直接投資、人均GDP數(shù)據(jù)來(lái)自Wind資訊數(shù)據(jù)庫(kù)，其他數(shù)據(jù)均來(lái)自2000-2013年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。見(jiàn)表1。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

(一)靜態(tài)面板估計(jì)。

1.基本回歸結(jié)果。表2回歸結(jié)果顯示：模型1和模型2只包含地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給兩個(gè)核心解釋變量，并不控制其他變量。從估計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，所關(guān)心的作為衡量地方政府競(jìng)爭(zhēng)的變量——人均實(shí)際利用外資的系數(shù)為正，且在1%水平上高度顯著，表明地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度越高，人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡程度就越嚴(yán)重。作為衡量土地壟斷供給的變量——國(guó)有土地出讓面積的系數(shù)也在1%的水平上顯著為正，說(shuō)明地方政府壟斷下的土地供給已成為地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要手段，如果壟斷更多的國(guó)有土地出讓，地方政府將更加有激勵(lì)偏重推進(jìn)空間城市化而忽視推進(jìn)人口城市化。這初步驗(yàn)證了本文的理論結(jié)論。為了消減因遺漏重要變量而可能產(chǎn)生的內(nèi)生性問(wèn)題，我們?cè)谀Ｐ?和模型4中加入了其他控制變量。結(jié)果顯示，加入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等控制變量以后，模型的擬合程度得到了顯著提升，地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給的影響系數(shù)依然顯著為正。這進(jìn)一步驗(yàn)證了本文理論分析中所得出的結(jié)論：地方政府間競(jìng)爭(zhēng)越激烈，土地壟斷供給規(guī)模越大，人口城市化與空間城市化的發(fā)展失衡程度就越嚴(yán)重?？赡艿脑蚴牵訥DP為核心的地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激勵(lì)地方政府為獲取更多的財(cái)政收入、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的更快增長(zhǎng)，而更加偏向于推進(jìn)空間城市化；土地壟斷供給則使得地方政府可以將更多的與土地相關(guān)的資源和收益配置到城市空間擴(kuò)張之中，從而導(dǎo)致了人口城市化滯后于空間城市化的發(fā)展失衡。

表2　靜態(tài)面板回歸結(jié)果：基準(zhǔn)回歸

注：括號(hào)內(nèi)的數(shù)據(jù)為系數(shù)的t值(FE/SCC模型)或z值(RE模型)；***、**和*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平；Hausman檢驗(yàn)中報(bào)告的是P值。下表同。

需要注意的是，地方政府競(jìng)爭(zhēng)與土地壟斷供給量之間可能存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，例如陶然等(2009)認(rèn)為地方政府間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)促進(jìn)地方政府大量出讓土地。因此，這兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)對(duì)城市化發(fā)展失衡的影響機(jī)制可能是：地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)通過(guò)增加土地供給量而間接推動(dòng)城市化失衡。為了捕獲這種間接影響機(jī)制，我們?cè)谀Ｐ?和模型6中加入了地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地供給量的交互項(xiàng)。同時(shí)，為了避免地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)城市化發(fā)展失衡的直接影響效應(yīng)可能會(huì)掩蓋上述間接影響效應(yīng)，我們?cè)诩尤虢换ロ?xiàng)的回歸中省去了地方政府競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立項(xiàng)。從模型5和模型6的回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地供給量交互項(xiàng)的系數(shù)高度顯著為正，說(shuō)明地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地供給量對(duì)城市化失衡除了具有直接的推動(dòng)作用之外，還存在地方政府競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)增加土地供給量而間接推動(dòng)城市化發(fā)展失衡的影響機(jī)制。

在控制變量中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的系數(shù)都為正值，且在統(tǒng)計(jì)上十分顯著，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)城市化發(fā)展失衡具有顯著的正向作用?？赡艿脑蛟谟冢航?jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值越大，地方政府推進(jìn)以土地為核心的空間城市化所獲得的收益往往也越高，因而這些地區(qū)的政府更熱衷于推進(jìn)空間城市化。工業(yè)化水平的系數(shù)顯著為正，說(shuō)明中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程起到了加劇城市化發(fā)展失衡的作用?？赡艿脑蚴?，中國(guó)的工業(yè)化具有明顯的側(cè)重資本密集型產(chǎn)業(yè)的投資傾向，這種資本密集型投資傾向往往需要地方政府投入大量的土地資源做鋪墊，但這一工業(yè)化過(guò)程對(duì)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和定居的拉動(dòng)作用十分有限，進(jìn)而造成人口城市化長(zhǎng)期滯后于空間城市化。財(cái)政收支壓力的影響系數(shù)顯著為正，表明財(cái)政收支壓力加劇了城市化的發(fā)展失衡程度?？赡艿脑蚴秦?cái)政收支壓力越嚴(yán)峻的地區(qū)，地方政府往往越熱衷于推進(jìn)空間城市化以緩解財(cái)政壓力，并且也越缺乏動(dòng)力推進(jìn)需要承擔(dān)財(cái)政負(fù)擔(dān)的人口城市化，從而導(dǎo)致城市化發(fā)展失衡程度越嚴(yán)重。財(cái)政支出規(guī)模的系數(shù)顯著為負(fù)，表明在當(dāng)前地方政府面臨財(cái)政壓力的情況下，增加地方政府的可支配財(cái)力將有利于降低城市化發(fā)展失衡程度。公共服務(wù)供給水平的影響系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明公共服務(wù)供給水平的提高具有促進(jìn)城市化均衡發(fā)展的作用。原因在于，公共服務(wù)是影響人口城市化的一個(gè)重要因素，提高政府的公共服務(wù)支出水平可以有效促進(jìn)人口城市化，從而有助于人口城市化與空間城市化的均衡發(fā)展。經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度和城鄉(xiāng)收入差距的系數(shù)都顯著為負(fù)，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度的提高和城鄉(xiāng)收入差距將有助于吸引人口遷移，從而可以起到推動(dòng)人口城市化進(jìn)而降低城市化發(fā)展失衡的作用。政策虛擬變量的系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明中央政府出臺(tái)的一系列約束地方政府土地出讓的政策對(duì)空間城市化擴(kuò)張具有抑制作用，有助于城市化的均衡發(fā)展。

2.穩(wěn)健性檢驗(yàn)與分析。為了驗(yàn)證基準(zhǔn)回歸模型估計(jì)結(jié)果的可靠性，表3是對(duì)基準(zhǔn)模型進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)的結(jié)果。依據(jù)Hausman檢驗(yàn)的結(jié)果，隨機(jī)效應(yīng)模型均被拒絕，因此我們只報(bào)告經(jīng)SCC模型修正的固定效應(yīng)模型的估計(jì)結(jié)果。首先，考慮到地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給對(duì)城市化發(fā)展失衡的影響不一定表現(xiàn)在當(dāng)期，其影響很可能具有滯后效應(yīng)，同時(shí)為了緩解可能存在的反向因果關(guān)系，模型7和模型8采用核心解釋變量的滯后一期作為替代變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。從模型7和模型8的回歸結(jié)果中不難發(fā)現(xiàn)，滯后的地方政府競(jìng)爭(zhēng)和滯后的土地供給量及其交互項(xiàng)對(duì)城市化發(fā)展失衡的影響依然顯著為正，說(shuō)明地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給量對(duì)城市化發(fā)展失衡的影響是持續(xù)的。其次，為了進(jìn)一步克服異方差和自相關(guān)性問(wèn)題，模型9和模型10使用面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤(PCSE)估計(jì)方法進(jìn)行了回歸。結(jié)果顯示，使用面板校正標(biāo)準(zhǔn)誤對(duì)主要結(jié)果基本沒(méi)有影響，而且模型的擬合程度均得到顯著提升，這說(shuō)明本文的實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健的。最后，考慮到核心變量的選取問(wèn)題，模型11和模型12用土地出讓收入替代土地出讓面積，作為土地壟斷供給量的代理變量。從回歸結(jié)果中可以看出，地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地出讓收入的系數(shù)都顯著為正，兩者的交互項(xiàng)也依然為正但不顯著，這在一定程度上說(shuō)明本文的實(shí)證結(jié)果不取決于變量的特定形式，替換核心變量不會(huì)影響估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性。從表3其他控制變量看，其系數(shù)符號(hào)和顯著性都與表2的基準(zhǔn)模型保持一致，這進(jìn)一步說(shuō)明本文的實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健的。

表3　靜態(tài)面板回歸結(jié)果：穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(二)動(dòng)態(tài)面板估計(jì)。根據(jù)表4動(dòng)態(tài)面板模型的回歸結(jié)果，Hansen檢驗(yàn)結(jié)果不能拒絕過(guò)度識(shí)別的原假設(shè)，表明工具變量的選擇是有效的；AR(1)和AR(2)結(jié)果表明在Arellano-Bond檢驗(yàn)中，模型差分誤差項(xiàng)只存在一階自相關(guān)而不存在二階自相關(guān)，說(shuō)明系統(tǒng)GMM估計(jì)是適用的。在模型13-18的動(dòng)態(tài)面板模型各項(xiàng)回歸結(jié)果中，城市化發(fā)展失衡的滯后項(xiàng)顯著為正，且系數(shù)比較穩(wěn)定，表明城市化發(fā)展失衡具有較強(qiáng)的持續(xù)性和自我強(qiáng)化趨勢(shì)。模型13和模型14沒(méi)有控制其他變量，回歸結(jié)果顯示出與靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型相似的結(jié)果，我們關(guān)心的核心變量——衡量地方政府競(jìng)爭(zhēng)的外商直接投資和衡量土地壟斷供給的國(guó)有土地出讓面積以及兩者的交互項(xiàng)，均對(duì)城市化發(fā)展失衡具有顯著的正向影響。模型15和模型16加入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等控制變量，由結(jié)果可見(jiàn)，外商直接投資和國(guó)有土地出讓面積及其交互項(xiàng)對(duì)城市化發(fā)展失衡的影響系數(shù)依然顯著為正，這說(shuō)明地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給確實(shí)對(duì)城市化發(fā)展失衡有著正向的直接和間接促進(jìn)作用。為檢驗(yàn)穩(wěn)健性，模型17和模型18使用土地出讓收入指標(biāo)替換土地出讓面積，結(jié)果顯示，地方政府競(jìng)爭(zhēng)以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地供給量交互項(xiàng)的影響系數(shù)顯著為正，土地出讓收入的結(jié)果不顯著但符號(hào)依然為正。表4控制變量的系數(shù)符號(hào)大多與前文靜態(tài)分析的結(jié)果一致，說(shuō)明本文的動(dòng)態(tài)估計(jì)結(jié)果是穩(wěn)健有效的。

表4　動(dòng)態(tài)面板回歸結(jié)果：一步穩(wěn)健系統(tǒng)GMM估計(jì)

注：括號(hào)內(nèi)的數(shù)據(jù)為系數(shù)的z值；***、**和*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平；AR(1)、AR(2)和Hansen檢驗(yàn)給出的是相應(yīng)的P值；L1.Urban表示Urban的滯后一期。

總體而言，上述多維度的實(shí)證分析結(jié)果很好地支持了本文的理論命題：地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給是構(gòu)成中國(guó)城市化發(fā)展失衡的兩個(gè)重要的制度性因素。在地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地由地方政府獨(dú)家壟斷供給這兩個(gè)因素的共同作用下，地方政府將更加熱衷于推進(jìn)空間城市化，而在推進(jìn)人口城市化上則投入不足，從而導(dǎo)致人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡。因此，若能改變政績(jī)考核下的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式，打破土地由地方政府獨(dú)家壟斷供給的格局，將有助于促進(jìn)人口城市化與空間城市化的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、結(jié)論與政策建議

本文在地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給的雙重背景下，通過(guò)建立地方政府城市化決策模型，探討了人口城市化與空間城市化發(fā)展失衡的制度根源和形成機(jī)理。理論模型分析表明，地方政府間以GDP為核心的競(jìng)爭(zhēng)模式和土地的政府壟斷供給方式，分別為地方政府偏重推進(jìn)空間城市化、忽視推進(jìn)人口城市化提供了制度激勵(lì)和能力保障，使地方政府在城市化發(fā)展方向上更加偏向于推進(jìn)空間城市化以增加財(cái)政收入、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和改善政績(jī)，而對(duì)推進(jìn)會(huì)增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)且對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)短期效果不顯著的人口城市化則熱情不足，從而造成了城市化的發(fā)展失衡。利用1999-2012年省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究很好地支持了理論模型的結(jié)論，而且基于靜態(tài)面板估計(jì)和動(dòng)態(tài)面板估計(jì)的一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)都表明實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健的。本文的研究發(fā)現(xiàn)對(duì)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和理解我國(guó)的城市化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。城市化的核心應(yīng)該是人的城市化，而不是僅僅是追求城市空間的擴(kuò)張和城市規(guī)模的擴(kuò)大。當(dāng)前我國(guó)人口城市化與空間城市化已處于比較嚴(yán)重的發(fā)展失衡狀態(tài)，人口城市化明顯滯后于空間城市化。加快人口城市化進(jìn)程，控制空間城市化過(guò)度擴(kuò)張，應(yīng)成為我國(guó)現(xiàn)階段和今后城市化發(fā)展的重要任務(wù)。本文的研究表明，我國(guó)城市化發(fā)展失衡主要是在地方政府競(jìng)爭(zhēng)和土地壟斷供給的雙重制度作用下，由地方政府主導(dǎo)和推動(dòng)的。因此，要扭轉(zhuǎn)我國(guó)城市化發(fā)展失衡的局面，就必須推動(dòng)地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式和土地制度兩方面的配套改革?；诖?，我們提出如下政策建議：

(1)完善政績(jī)考核機(jī)制，改進(jìn)地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式。雖然以GDP為核心的地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式在整體上具有諸多積極意義，但其對(duì)城市化發(fā)展失衡的負(fù)向激勵(lì)作用同樣不容忽視。為了推進(jìn)城市化協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)不失時(shí)機(jī)地調(diào)整政績(jī)考核機(jī)制，改變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主導(dǎo)的政績(jī)觀，逐步減小GDP、財(cái)政收入和國(guó)內(nèi)外直接投資等指標(biāo)在政績(jī)考核中的權(quán)重，更多地加入對(duì)社會(huì)福利、公共服務(wù)以及地方公眾滿意度等方面的考核維度，并引入人口城市化方面的考核指標(biāo)，推動(dòng)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)模式從單一的“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”向“為公共服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變，從而在激勵(lì)機(jī)制上改變地方政府對(duì)人口城市化和空間城市化的不同反應(yīng)，使其能夠積極推動(dòng)人口城市化，并減少片面注重追求城市空間擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)。(2)改革財(cái)政體制，構(gòu)建與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展相適應(yīng)的地方稅收制度體系。從短期來(lái)看，需要降低地方政府在土地出讓收入中的分成比例，抑制地方政府利用土地供給從城市空間擴(kuò)張中獲取財(cái)政收入的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，增加土地出讓收入用于為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)和社會(huì)福利的比重。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，則需要調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系，改變目前地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的格局，賦予地方政府更多的與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)，積極探索開(kāi)征適應(yīng)城市化協(xié)調(diào)發(fā)展要求、能為地方政府提供穩(wěn)定持久稅收來(lái)源的房產(chǎn)稅和物業(yè)稅，使地方政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)從過(guò)度依賴不可持續(xù)的土地財(cái)政，轉(zhuǎn)向依靠穩(wěn)定可持續(xù)的稅收收入上來(lái)，從根本上消除地方政府熱衷于推進(jìn)空間城市化的內(nèi)在激勵(lì)，引導(dǎo)人口城市化與空間城市化走向同步協(xié)調(diào)發(fā)展之路。(3)改革土地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。一方面，逐步擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入城市土地一級(jí)市場(chǎng)，打破目前由地方政府獨(dú)家壟斷土地供給、導(dǎo)致土地價(jià)格扭曲的局面，從源頭上遏制地方政府依托推進(jìn)空間城市化獲取巨額土地收入的渠道；另一方面，進(jìn)一步放松對(duì)農(nóng)村承包地和宅基地的轉(zhuǎn)讓權(quán)管制，允許農(nóng)村承包地和宅基地具有買(mǎi)賣(mài)和抵押融資等權(quán)能，讓農(nóng)民從農(nóng)村承包地和宅基地中獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，從而提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市永久定居和轉(zhuǎn)為城市市民的能力，進(jìn)而加快人口城市化的進(jìn)程。

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(責(zé)任編輯許柏)

Local Government Competition, Monopolized Land Supply and Urbanization Development Imbalance

Xie Dongshui

(SchoolofBusiness,HunanUniversityofScienceandTechnology,Xiangtan411201,China)

Abstract：From the dual perspectives of local government competition and monopolized land supply, this paper makes a systematic study of the phenomena on of China’s development imbalance between population urbanization and spatial urbanization and its inherent mechanism by using the provincial panel data from 1999 to 2012. The theoretical model shows that local government competition oriented by economic growth and the increase in fiscal revenues provides inherent incentives for local governments’ biased emphases on the advancement of spatial urbanization and their neglect of the advancement of population urbanization and monopolized land supply by governments offers means for the implementation of local governments’ biased emphases on the advancement of spatial urbanization through land business. The two factors together lead to the development imbalance between population urbanization and spatial urbanization. The empirical test comes to the conclusion that more intense local government competition results in more land supply and more serious development imbalance between population urbanization and spatial urbanization. It shows that local government competition and monopolized land supply actually have the significantly positive effects on urbanization development imbalance. The advancement of the reform of local government competition modes and monopolized land supply system is the valid route to the development balance between population urbanization and spatial urbanization in China.

Key words:local government competition; monopolized land supply; urbanization; development imbalance

DOI：10.16538/j.cnki.jfe.2016.04.010

中圖分類號(hào)：F291.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9952(2016)04-0102-10

作者簡(jiǎn)介：謝冬水(1980-)，男，湖南耒陽(yáng)人，湖南科技大學(xué)商學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(13CJL049)；湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14YBA164)；

收稿日期：2015-11-24