新常態(tài)下浙江新型縣域治理模式構(gòu)建研究

吳　寶 ,丁子航,池仁勇

(1.浙江工業(yè)大學 中國中小企業(yè)研究院,浙江 杭州 310023； 2.浙江工業(yè)大學 經(jīng)貿(mào)管理學院,浙江 杭州 310023)

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新常態(tài)下浙江新型縣域治理模式構(gòu)建研究

吳寶1,2,丁子航1,2,池仁勇1

(1.浙江工業(yè)大學 中國中小企業(yè)研究院,浙江 杭州 310023； 2.浙江工業(yè)大學 經(jīng)貿(mào)管理學院,浙江 杭州 310023)

摘要：縣域治理是我國社會經(jīng)濟治理的基石,也是力推改革落地、保增長促轉(zhuǎn)型和防范系統(tǒng)性風險的前沿陣地。隨著我國經(jīng)濟社會各方面步入新常態(tài),原有縣域治理模式面臨嚴峻挑戰(zhàn)。研究分析了我國縣域治理的邏輯變革,提出新常態(tài)下的“后三位一體統(tǒng)合”的治理模式的架構(gòu),對浙江先行改革實踐做了案例研究,為深化縣域治理模式變革提供建議。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟；治理模式；后三位一體統(tǒng)合；浙江案例

縣市一級作為國家治理框架下最能集中體現(xiàn)國家與社會互動關(guān)系的最基本的組成單元,也是我國當前力推改革落地、保增長促轉(zhuǎn)型和防范系統(tǒng)性風險的前沿陣地[1-2]。隨著我國宏觀經(jīng)濟步入新常態(tài),縣域經(jīng)濟開始普遍面臨“較低增長、較高負債、轉(zhuǎn)型困難”的治理難題[1]。新常態(tài)下縣域治理模式也面臨了新時期的嚴峻挑戰(zhàn)：一是簡政放權(quán)背景下,政府強勢主導及積極微觀介入的治理方式亟需改弦易張。傳統(tǒng)治理模式重審批、輕監(jiān)管、多干預,強勢政府過多地浸透市場,形成沉疴已久的“事前審批多、流程環(huán)節(jié)繁、事后監(jiān)管弱、公共服務(wù)少”的治理痼疾。在新的權(quán)力清單約束下,縣域治理方式亟需新思維、新作風、新手段；二是要素制約加劇情況下,嚴重依賴要素引資與固定資產(chǎn)投資的縣域經(jīng)濟增長方式難以為繼。以往依靠粗放式的要素投入推動縣域增長模式,已使縣域經(jīng)濟陷入“資源撐不往、環(huán)境容不下、社會受不起、發(fā)展難持續(xù)”的戰(zhàn)略困境[3]；三是在縣級財政吃緊與債務(wù)風險加劇雙重壓力下,粗放式的縣域財政治理飽受垢病?？h級政府普遍面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會民生投入持續(xù)加大造成的財政壓力?？h級建設(shè)資金的預算、籌集與使用環(huán)節(jié)又普遍缺少規(guī)范,部分地區(qū)面臨切實的債務(wù)風險,縣域財政模式亟需走出粗放式人治管理的窠臼。對浙江德清、海寧、嘉善、富陽、平湖、開化等縣(市)進行深入調(diào)研發(fā)現(xiàn),發(fā)展適合新常態(tài)的縣域治理新模式已成當務(wù)之急。

如何從理論上重新建構(gòu)步入新常態(tài)之后的縣域治理新模式成為當前迫切需要解決的研究問題。本文重點剖析了浙江富陽、海寧、嘉善、平湖等縣(市)先行改革案例,對新型縣域治理模式的理論構(gòu)建做了嘗試,并提出了相關(guān)深化改革的對策建議。

一、我國縣域治理變革的理論研究

(一)國內(nèi)外縣域治理的文獻回顧

縣域經(jīng)濟歷來是國民經(jīng)濟的基石[4],縣域間的競爭也是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動力[1]。我國的縣域治理與西方國家縣域治理在體制機制上存在較大的區(qū)別。例如,英國行政體系分為聯(lián)邦、地區(qū)、郡、市鎮(zhèn)四個層次,郡一級權(quán)力完全來自中央議會的法令,經(jīng)中央政府授權(quán)代為履行的某些職責,并在郡一級設(shè)立民選議會,負責管理郡域內(nèi)的地方事務(wù)。美國則是聯(lián)邦制國家,各州在地方管理體制的建設(shè)方面享有很大的自主權(quán),縣級事務(wù)由縣政府全權(quán)管理。日本實行三級行政管理體制,縣與郡、道、府并列為中央政府下屬的第二行政層級,縣一級承擔著扶植產(chǎn)業(yè)、發(fā)展教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生保健、治安消防等諸多行政事務(wù),并對市鎮(zhèn)村等基層自治體進行指導和監(jiān)督[5]。我國的縣域治理涉及到“三農(nóng)”問題、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、增長引擎、基層治理等多方面,是各類社會矛盾高度集中的綜合體[6]。

當前文獻對我國縣域治理模式的理論闡述較多(見表1)。周平將縣域政府能力分解為規(guī)劃發(fā)展、制度創(chuàng)新、資源配置、市場規(guī)制、公共品提供、組織協(xié)調(diào)和社會控制等方面的能力,并使用定性的方法,將縣級政府以上各方面的能力分成強、中、弱三個層次用來評估[7]。Oi J.C.提出了“地方法團主義”來解釋我國縣域治理[8],Walder也提出了政府即廠商的觀點[9],周飛舟進一步研究了包干制發(fā)展模式[10]。另外,還有學者對縣域績效管理、縣域公共利益、縣域公民社會、縣域善治等方面進行了研究[11-14]。折曉葉在“地方法團主義”理論基礎(chǔ)上進一步發(fā)展出了“三位一體統(tǒng)合”理論假說[6],對近些年縣域治理的實踐進行了理論闡述。改革開放以來,我國縣域治理面臨的外部環(huán)境發(fā)生了劇烈變化,縣域治理的實踐探索也變革迅速,上述文獻觀點往往是在特定的歷史時期針對中國特有情景提出的,具有一定的歷史局限性。當前,我國經(jīng)濟社會處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期,縣域經(jīng)濟和社會建設(shè)均面臨了新形勢,很難沿用上述理論對改革實踐做出回應。

表1　縣域治理的文獻觀點回顧

(二)從“地方法團主義”到“后三位一體統(tǒng)合”的縣域治理邏輯變革

對我國改革開放后的縣域治理模式的理論解釋中最具影響力的莫過于“地方法團主義”相關(guān)理論假說。這一理論假說最初由Oi J.C.(1995)提出,用以解釋中國早期以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的縣域工業(yè)的崛起,其核心觀點認為我國縣域治理結(jié)構(gòu)中地方政府與地方社區(qū)及企業(yè)結(jié)成為法團組織,形成利益共同體[8]。Walder從“政府即廠商”的視角進一步闡述了“地方法團主義”的理論觀點[9],并對我國早期的縣域治理進行了較為充分的解釋。周飛舟在其研究中采用“地方政府法團主義”的觀點解釋了包干制下的發(fā)展模式[10]。“地方法團主義”在一定程度上解釋了改革開放后相當長一段時間內(nèi)我國縣域治理模式的核心本質(zhì),具有一定的理論解釋合理性。

然而,在新的歷史條件下,我國縣域治理模式不斷發(fā)生變革,使原為有“地方法團主義”的治理特色發(fā)生變遷?！暗胤秸▓F主義”治理模式疏于公共物品和公共服務(wù)供給,容易形成有別于公共利益的既得利益集團,形成政治疏離感,難以保持地方政府滲透和動員社會的能力[6]。因此,縣域治理模式逐步脫離原先的“地方政府法團主義”模式,轉(zhuǎn)而采用“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合機制來實施縣域經(jīng)濟與社會的綜合治理(見表2)。

表2　“地方法團主義”與“三位一體統(tǒng)合機制”縣域治理模式比較

在“三位一體統(tǒng)合”治理模式中,地方政府不再直接舉辦經(jīng)濟實體,而是借助于行政權(quán)力和土地等要素資源,推進政策招商和要素引資,勾連和動員與地方經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的機構(gòu)和組織[6]?！叭灰惑w統(tǒng)合”治理模式在縣域經(jīng)濟治理上集中體現(xiàn)為政策招商和要素引資；在縣域財政治理上又表現(xiàn)為以土地財政為支撐的地方融資平臺和地方債務(wù)增長；在行政和政治運行上又體現(xiàn)為地方政府通過審批制度和監(jiān)管制度對企業(yè)微觀行為的掌控和實行一把手“能人政治”和一系列“特事特辦”的例外程序。

如果說“地方法團主義”的理論闡釋就是針對我國改革開放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速的歷史情景而提出的,而“三位一體統(tǒng)合”和項目平臺制則是針對金融危機之前要素招商引資的經(jīng)濟推動路徑而提出的。

隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài),“三位一體統(tǒng)合”治理模式的經(jīng)濟、社會與政治基礎(chǔ)正在發(fā)生變革,從而推動我國縣域治理模式進一步演進。首先,以土地要素為代表的各類生產(chǎn)要素制約嚴重,使政策招商和要素引資推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的模式在新常態(tài)下難以維持。其次,新常態(tài)下縣域社會發(fā)展的戰(zhàn)略重點發(fā)生轉(zhuǎn)移,公共物品和公共服務(wù)的品質(zhì)化需求快速增長,單純的經(jīng)濟增長已難以滿足城市化進程中的宜居要求。再次,公共權(quán)力意識的提升,使新常態(tài)下的基層政府施政模式必須容納更為多元化的政治和利益訪求。

結(jié)合對浙江多個縣(市)先行改革試點的調(diào)研,本文認為新常態(tài)下“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合縣域治理模式應當進一步變革,適應當前深化體制改革的需求,進入“后三位一體統(tǒng)合”治理模式(圖1)。

圖1　縣域治理模式的邏輯變革

十八屆三中全會以來的深化體制改革也正是重構(gòu)縣域治理模式的契機,新常態(tài)對縣域治理模式的變革提出了新的要求：(1)需要大幅度減政放權(quán),減少行政力量對企業(yè)微觀經(jīng)營的干擾,釋放縣域經(jīng)濟增長活力；(2)重構(gòu)基層政府權(quán)力運行架構(gòu),擴大“三位一體統(tǒng)合”治理模式的公共參與,提高縣域治理和重大決策的規(guī)范性和科學性；(3)擺脫土地財政束縛,采用更為穩(wěn)健、科學的縣域財政體制,提供更高品質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)。

基于前述討論,本文從新常態(tài)下行政、政治、公司三大縣域治理主體要素之間的互動關(guān)系視角構(gòu)建新型縣域治理模式的分析架構(gòu),具體地從合法性維護、政府—市場邊界、財政績效利益等角度針對新常態(tài)對縣域治理的模式訴求提出如圖2所示的概念模型。

圖2　構(gòu)建新型縣域治理模式的分析架構(gòu)

二、浙江縣域治理改革的案例分析

(一)浙江治理新模式的主要特征

浙江縣域深化改革試點始于2013年11月,嘉興、富陽、海寧、舟山、柯橋、德清、平湖等縣(市)就行政審批制度、權(quán)力清單、綜合行政執(zhí)法、城鄉(xiāng)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、小微金融等重點改革方向展開探索實踐。通過對上述縣(市)的綜合調(diào)研之后,對浙江在新形勢下探索縣域治理新模式的改革試點情況進行了總結(jié)。歸納起來,浙江先行試點的縣(市)治理改革實踐主要體現(xiàn)在以下三個方面(圖3)：

圖3　浙江先行試點的縣(市)治理改革實踐

1.簡政放權(quán)釋放自主空間,以法治思維厘定縣域治理的施政權(quán)力架構(gòu)。一是省市縣三級聯(lián)動,落實簡政放權(quán),為縣域治理釋放權(quán)力空間。浙江實施清權(quán)、減權(quán)、制權(quán),試點市縣兩級扁平化管理,有效擴大了縣域治理自主權(quán)。二是科學制定行政權(quán)力清單,形成可檢查、可追溯、可監(jiān)督的縣域權(quán)力運行體系。富陽制定權(quán)力清單、職責清單、負面清單和權(quán)力運行流程圖,權(quán)責細節(jié)公示上網(wǎng),有效界定了基層政府的具體施政行為[16]。三是確立權(quán)力邊界,使基層政府施政有為有界,將施政行為納入法律、立法機構(gòu)與公眾監(jiān)督框架。富陽權(quán)力運行依據(jù)公開、流程公開、結(jié)果公開,有效監(jiān)督機制得以激活。

2.落實負面清單完善規(guī)則監(jiān)管,以改革思維重塑縣域經(jīng)濟增長動力。一是推進審批制度改革,落實負面清單管理,從要素引資轉(zhuǎn)向環(huán)境育資,釋放民間投資活力。海寧引入“零審批”、“先證后照”,嘉善、柯橋、舟山試行負面清單管理,大幅改善引資、育資環(huán)境。二是啟動要素市場化改革,推動存量要素流轉(zhuǎn),激活經(jīng)濟轉(zhuǎn)型動力。海寧構(gòu)建畝產(chǎn)效益評價體系,運用要素差別化定價與供應倒逼轉(zhuǎn)型升級,平湖創(chuàng)新工業(yè)項目準入標準動態(tài)調(diào)整機制,用5%的淘汰比例促成全縣域動態(tài)升級的鯰魚效應。三是推動基層政府定位轉(zhuǎn)型,重構(gòu)經(jīng)濟治理架構(gòu)。富陽、海寧、嘉善等地實踐表明,關(guān)鍵是推動縣級政府向服務(wù)型和監(jiān)管型政府的定位轉(zhuǎn)型,將規(guī)則重構(gòu)、落實監(jiān)管和政府服務(wù)作為治理縣域經(jīng)濟的主抓手[17-18]。

3.健全科學規(guī)范的縣域財政模式,以底線思維防范系統(tǒng)性金融風險。一是健全縣級財政預算管理和地方債務(wù)管理,規(guī)范地方融資行為,強化主政官員的責任考核。平湖市提出“四強化四嚴格”加強政府性債務(wù)管理,為縣域財政治理改革探索經(jīng)驗。平湖市強化預算管理,嚴格舉債用途。將地方政府債務(wù)收支納入預算管理,實現(xiàn)向事前、事中監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變,防控債務(wù)風險。二是動態(tài)調(diào)整地方財政留成比例及轉(zhuǎn)移支付力度,研究增設(shè)縣域性地方稅種,緩解縣級財政對土地出讓金的依賴。三是加速市政債試點,支持有償還保障的縣(市)以市場化方式籌集資金,鼓勵富余民間資本參與市政建設(shè)和地方項目。四是推廣“早介入、快處置、防蔓延、保穩(wěn)定”的風險事件處置模式,警惕金融風險和社會風險的混合傳染,防范債務(wù)風險群體化與社會化。五是打破剛性兌付與隱性擔保,合理應對各方訴求,防止將危機矛頭引向基層政府,加劇群體性抗爭的風險[19]。

(二)浙江新模式構(gòu)建面臨的突出障礙

在新常態(tài)下,社會正處于急劇變化的轉(zhuǎn)型階段,而社會管理又是一個非常龐大的系統(tǒng)工程,基層社會管理、推進縣域善治的浙江實踐還面臨著一系列超越基層的宏觀挑戰(zhàn)以及附隨于基層自身的微觀問題。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),浙江在縣域治理新模式下還面臨以下問題。

市場監(jiān)管理念和能力均存在不足。突出表現(xiàn)為監(jiān)管理念偏差,誤將管制當監(jiān)管,甚至錯把監(jiān)管當創(chuàng)收。監(jiān)管法規(guī)政出多門,分段監(jiān)管、多頭監(jiān)管與監(jiān)管空白同時并存。監(jiān)管體系混亂,導致市場主體無所適從,在一定程度上也削弱了監(jiān)管主體的市場權(quán)威。監(jiān)管手段落后,過多依賴審批、年檢,以罰代管現(xiàn)象嚴重。技術(shù)監(jiān)管力量的缺乏更為突出,無法有效應對新興商業(yè)模式和新興商業(yè)業(yè)態(tài)的崛起。救火式監(jiān)管多,預防性監(jiān)管少,運動式監(jiān)管效率低下?；鶎颖O(jiān)管力量缺乏,專業(yè)監(jiān)管能力偏弱。不少縣域周邊地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的甚至存在各類市場監(jiān)管盲區(qū)和真空區(qū)。

社會組織功能培育不足?？h域社會組織培育不足,行政依附色彩濃厚,市場運作能力弱,難以承接管理職能和服務(wù)功能。對社會組織監(jiān)管薄弱,行業(yè)自律自治有待加強。對社會組織的監(jiān)管體系不完備,主管部分與社會組織之間存在過多的業(yè)務(wù)紐帶,無法有力地規(guī)制社會組織的行為。

基層社會治理能力不足。基層組織接受攤派任務(wù)過重,責、權(quán)、力嚴重失衡,基層社會治理功能弱化?；鶎庸财繁Ｕ喜蛔?社會事業(yè)發(fā)展滯后,難以回應人民正常利益訴求,無法在源頭上舒緩社會矛盾。基層決策機制不健全,公眾參與度低危及社會信任,維穩(wěn)體制以堵代疏,導致群體性事件頻發(fā),加劇社會風險。

三、新型縣域治理模式構(gòu)建的對策建議

隨著我國經(jīng)濟與社會發(fā)展進入新常態(tài),傳統(tǒng)縣域治理模式面臨著更為嚴峻的挑戰(zhàn),其治理邏輯也經(jīng)歷了從“地方法團主義”治理模式到“三位一體統(tǒng)合”治理模式再到“后三位一體統(tǒng)合”治理模式的轉(zhuǎn)變。新常態(tài)下,以土地要素為代表的各類生產(chǎn)要素制約嚴重使政策招商和要素引資推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的模式難以維持,縣域社會發(fā)展的戰(zhàn)略重點日益偏向滿足城市化進程中的宜居要求和公共服務(wù)需求,公共權(quán)力意識的提升也使基層政府施政模式必須容納更為多元化的政治和利益訪求。因此,新常態(tài)下“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合縣域治理模式應當進一步變革,適應當前深化體制改革的需求,進入“后三位一體統(tǒng)合”治理模式。浙江案例研究表明,新治理模式的探索可以在簡政放權(quán)、公共參與、縣域財政體制等方面入手,形成“后三位一體統(tǒng)合”治理模式,從要素引資轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境育資,從政治勾連切換為政府監(jiān)管,從項目平臺轉(zhuǎn)向為公眾關(guān)切。當前,縣域治理模式的重構(gòu)在各地還處于探索階段。基于對浙江案例研究,提出以下對策。

(一)創(chuàng)新市場監(jiān)管理念,提升基層監(jiān)管能力

創(chuàng)新監(jiān)管理念,推動治理轉(zhuǎn)型和服務(wù)轉(zhuǎn)型,提高監(jiān)管透明度和公眾參與度。科學界定縣域治理的監(jiān)管邊界,加強機構(gòu)、人員、權(quán)限、信息一體化整合,構(gòu)建立體聯(lián)合監(jiān)管新模式。創(chuàng)新監(jiān)管手段,注重新技術(shù)應用,提升常態(tài)化監(jiān)管質(zhì)量,強化預防性監(jiān)管。充實基層監(jiān)管力量,加強培訓教育,提高專業(yè)執(zhí)法水準。加快專業(yè)監(jiān)管服務(wù)市場培育,探索特殊種類監(jiān)管服務(wù)的政府采購。

(二)完善社會組織管理,強化社會中介功能

落實社會組織直接登記改革,加快協(xié)會商會去行政化,推行“一行多會”,加快發(fā)展專業(yè)中介服務(wù),提高市場競爭程度。大力推廣政府采購社會組織服務(wù)的新模式,從根本上改變利益激勵機制,強化對社會組織的服務(wù)考核。實施對社會組織的分類管理,強化對承接政府職能的社會組織的運行監(jiān)管,支持社會組織市場化發(fā)展,強化行業(yè)自律規(guī)則效力,提升中介協(xié)會自治水平。

(三)加快基層組織減負,聚焦民生社會服務(wù)

強化縣、鎮(zhèn)、村三級公共社會事業(yè)建設(shè),加快城鄉(xiāng)一體化,重點保障民生基本需求,維護群眾正常權(quán)益。大幅削減基層組織責任負擔,集中精力做好基層治理和公共服務(wù),發(fā)揮“社會安全閥”功能。倡導建立“多元參與、合作共治、向下負責”的基層治理機制,鼓勵社會組織和市場力量參與基層網(wǎng)格建設(shè),構(gòu)建風險預警網(wǎng)和社會保障網(wǎng)。

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(責任編輯：薛蓉)

Research on the construction of new county governance model in Zhejiang under the new normal

WU Bao1,2,DING Zihang1,2,CHI Renyong1

(1.China Institute for Small and Medium Enterprises,Zhejiang University of Technology,Hangzhou 310023,China；2.College of Economics and Management,Zhejiang University of Technology,Hangzhou 310023,China)

Abstract：County governance is not only the cornerstone of our social and economic governance, but also the frontier of pushing forward reform, promoting growth and transformation, and preventing systemic risk. As China’s economic and social development has entered a new normal, the original county governance model is facing severe challenges. This paper analyzes the logic transformation of county governance in our country, and puts forward the new mode of “Post Trinity Integration” governance, and carrys out a case study on the reform practice in Zhejiang.

Keywords：county economy; governance model; Post Trinity Integration; Zhejiang Case

中圖分類號：F207

文獻標志碼：A

文章編號：1006-4303(2016)01-0045-06

作者簡介：吳寶(1979—),男,浙江東陽人,副教授,博士，從事區(qū)域經(jīng)濟與社會治理研究；丁子航(1990—),男,山東煙臺人,碩士研究生,從事技術(shù)經(jīng)濟與中小企業(yè)發(fā)展研究；池仁勇(1959—),男,浙江溫州人,教授,博導,博士，從事技術(shù)經(jīng)濟與中小企業(yè)研究。

基金項目：國家社科基金青年項目(14CSH071);國家自然科學基金項目(71173194)

收稿日期：2015-11-30