“十三五”輪作休耕背后的戰(zhàn)略考量

邵海鵬

“十二五”收官之年的2015年糧食生產(chǎn)高位護(hù)盤，實(shí)現(xiàn)“十二連增”。但也就是在當(dāng)年召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，決策層強(qiáng)調(diào)，要著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要高度重視去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板。

調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，被業(yè)內(nèi)視為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“牛鼻子”。

“十三五”規(guī)劃建議稿也首次提出，探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。2016年的中央一號(hào)文件提到，通過(guò)輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，對(duì)地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展綜合治理。

這是糧食高產(chǎn)量、高價(jià)格、高庫(kù)存“三高”并存下的抉擇，也是為了讓耕地“休養(yǎng)生息”和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。全國(guó)兩會(huì)前夕，根據(jù)農(nóng)業(yè)部公布的《2016年種植業(yè)工作要點(diǎn)》，休耕試點(diǎn)限定在上述區(qū)域。鼓勵(lì)輪作、謹(jǐn)慎休耕，但是禁止棄耕、嚴(yán)禁廢耕。

亮起“紅燈”的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境

“十二連增”的成績(jī)值得肯定，但是受耕地、淡水等資源環(huán)境約束，連續(xù)增產(chǎn)的難度越來(lái)越大，糧食產(chǎn)量進(jìn)一步增長(zhǎng)的空間受限。而且，長(zhǎng)期以來(lái)，為了追求連續(xù)增產(chǎn)，在粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式下，農(nóng)業(yè)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，生態(tài)存在嚴(yán)重透支的問(wèn)題。

中央財(cái)辦副主任、中央農(nóng)辦副主任韓俊去年1月曾表示，“有些地方地沒(méi)法種，水也不能澆，資源環(huán)境舊的欠債沒(méi)有還，新的欠債還在繼續(xù)發(fā)生。”農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在《求是》雜志上撰文稱，連續(xù)增產(chǎn)所付出的代價(jià)是，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已經(jīng)亮起“紅燈”。農(nóng)業(yè)面源污染、耕地質(zhì)量下降、地下水超采等問(wèn)題越來(lái)越突出。

以化肥為例，中國(guó)的總產(chǎn)量和消費(fèi)量均占世界1/3以上。但是，消耗了全球35%的化肥，生產(chǎn)了全球21%的糧食，這是我國(guó)糧食多年連增背后的尷尬現(xiàn)實(shí)。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)農(nóng)作物畝均化肥用量是美國(guó)的2.6倍，歐盟的2.5倍。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)環(huán)資學(xué)院教授張福鎖稱，當(dāng)前我國(guó)耕地退化的三大主要表現(xiàn)是土壤侵蝕、酸化和鹽堿化。其中，土壤酸化的主要推手之一就是化肥的過(guò)量使用。他解釋說(shuō)，自然界土壤PH值下降一個(gè)單位需要上萬(wàn)年，但我國(guó)耕地PH值下降0.5個(gè)單位卻只用了30年，土壤酸化速度之快令人咋舌。而土壤酸化將導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下滑，造成病蟲(chóng)害易發(fā)，甚至重金屬超標(biāo)，造成食品安全問(wèn)題。

除了化肥以外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水利灌溉、地膜、農(nóng)藥等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要素投入的增速也比糧食產(chǎn)量的增速快得多。這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)超過(guò)工業(yè)成為最大的污染源。

價(jià)格倒掛導(dǎo)致過(guò)度進(jìn)口

尤為重要的是，中國(guó)糧食目前面臨供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾。

在2月底召開(kāi)的“2016中國(guó)三農(nóng)發(fā)展大會(huì)”上，農(nóng)業(yè)部貿(mào)易促進(jìn)中心主任倪洪興說(shuō)，近年來(lái)發(fā)生的大宗農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存積壓和“賣糧難”，與以往不同，是在國(guó)內(nèi)產(chǎn)需存在缺口、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總量沒(méi)有超過(guò)需求總量的背景下發(fā)生的。他認(rèn)為，造成這一問(wèn)題最重要的原因是進(jìn)口過(guò)度，即超過(guò)正常產(chǎn)需缺口之上的“非必需進(jìn)口”大量增加。

倪洪興提到，2015年過(guò)度進(jìn)口問(wèn)題繼續(xù)加劇?？紤]可釋放庫(kù)存，2015年我國(guó)糧食供需基本不存在缺口，但全年進(jìn)口1.24億噸，占全年糧食總產(chǎn)量的19.3%，并且呈現(xiàn)非常明顯的大豆主導(dǎo)型進(jìn)口格局。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000～2015年，玉米總產(chǎn)量提高111.9%，對(duì)全國(guó)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)74.5%。這是由于受最低收購(gòu)價(jià)政策扭曲，玉米比較效益更為明顯，因此擠占了大豆等其他作物的種植面積。但結(jié)果卻是，玉米及玉米替代品均大量進(jìn)口。

這是一個(gè)非常奇怪的現(xiàn)象：被替代的大豆種植面積減少，產(chǎn)量隨之不斷降低，成為中國(guó)需求增長(zhǎng)最快、供求缺口最大的一個(gè)品種，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的進(jìn)口依賴度已超過(guò)80%。而政策一直鼓勵(lì)種植、720萬(wàn)噸進(jìn)口關(guān)稅配額從未用完的玉米，在進(jìn)口不斷增加的同時(shí)，國(guó)內(nèi)托市收購(gòu)的庫(kù)存也屢屢創(chuàng)歷史新高。

大豆大量進(jìn)口的原因，在于價(jià)格優(yōu)勢(shì)。受加入世貿(mào)組織后市場(chǎng)開(kāi)放影響，我國(guó)大豆生產(chǎn)徘徊下滑，由最高1800萬(wàn)噸減少到目前的1200萬(wàn)噸。而2015年，中國(guó)進(jìn)口的大豆為8169萬(wàn)噸，占全世界大豆出口量的七成。按照我國(guó)目前8畝地可生產(chǎn)1噸大豆計(jì)算，如果2015年進(jìn)口量全部國(guó)產(chǎn)的話，將需要6.5億畝耕地。

而國(guó)土資源部公布的第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2009年年底，中國(guó)耕地總量為20.31億畝。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年全國(guó)玉米播種面積只有5.72億畝。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)校長(zhǎng)柯炳生稱，即使把玉米都改種大豆，也種不出來(lái)這一天量，進(jìn)口大豆是必不可少的選擇。

玉米的大量進(jìn)口也同樣由于國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)格的倒掛——國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格明顯高于國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口到岸完稅以后的價(jià)格。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文在年初接受專訪時(shí)就此問(wèn)題表示，增產(chǎn)的未必是需要的，減產(chǎn)的恰恰是需求必須滿足的。這是當(dāng)前糧食供求當(dāng)中的突出矛盾。倪洪興也認(rèn)為，綜合考慮品種調(diào)劑需要和具體產(chǎn)品存在的硬缺口以及糧食產(chǎn)品間的替代性，估計(jì)進(jìn)口中有一半以上為非必需進(jìn)口。

此外，在高庫(kù)存水平下，2015年食糖進(jìn)口485萬(wàn)噸，增長(zhǎng)39.0%，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量的46%；棉花棉紗合計(jì)進(jìn)口411萬(wàn)噸，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量的70%多。

“非必需進(jìn)口”的不斷增加，倪洪興解釋稱，直接原因是內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大，根本原因是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足。此外，原因還包括保護(hù)、調(diào)控手段后天缺乏，國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)下行。

他說(shuō)，我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入了成本快速上漲時(shí)期，生產(chǎn)成本必然與瑞士、日、韓的水平日趨接近，與美加澳等主要出口國(guó)的差距不斷拉大。

同樣值得特別關(guān)注的是，當(dāng)前前所未有的糧食高庫(kù)存，使安全儲(chǔ)糧形勢(shì)異常嚴(yán)峻、壓力巨大。由此帶來(lái)財(cái)政“壓力山大”，以至于財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在去年清華大學(xué)的演講中直指玉米產(chǎn)業(yè)鏈問(wèn)題，表示要將糧食價(jià)格改革提到新高度。

耕地輪作休耕試點(diǎn)

在今年的全國(guó)糧食流通工作會(huì)議上，國(guó)家糧食局局長(zhǎng)任正曉作報(bào)告稱，從供求總量看，近年來(lái)國(guó)內(nèi)外糧食生產(chǎn)連獲豐收，消費(fèi)疲軟不振，供求整體寬松。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織預(yù)測(cè)，2016年全球谷物產(chǎn)量、庫(kù)存量將繼續(xù)保持較高水平；而國(guó)內(nèi)出現(xiàn)“十二連增”，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定在較高水平。

報(bào)告認(rèn)為，綜合分析，“十三五”前期國(guó)內(nèi)外糧食供求形勢(shì)仍將延續(xù)總體寬松的格局。從品種結(jié)構(gòu)看，我國(guó)小麥供求基本平衡，玉米和稻谷階段性過(guò)剩特征明顯，特別是一些低端品種銷路不暢，大豆產(chǎn)需缺口繼續(xù)擴(kuò)大。

“十三五”期間，利用現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧食供給寬裕的時(shí)機(jī)，中國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。

基于玉米出現(xiàn)階段性供大于求的事實(shí)，國(guó)家重點(diǎn)在“鐮刀彎”地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整、耕地輪作休耕制度試點(diǎn)、積極推進(jìn)馬鈴薯產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等工作上力爭(zhēng)突破，力爭(zhēng)今年調(diào)減1000萬(wàn)畝以上的玉米面積。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)葉興慶曾表示，多年來(lái)的連增是以透支農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為代價(jià)的，采取調(diào)減、輪作、休耕、退耕還林還草還濕、替代種植等多種方式，雖然會(huì)在一定程度上影響到糧食的一些產(chǎn)量，但采取這些舉措是為了逐漸讓農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)能退出，做到藏糧于地、藏糧于技，最終也是為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。