政府俘獲行為過程分析及對(duì)抗策略

沙穎潔

摘 要：現(xiàn)階段，政府俘獲行為仍然是影響政府行政改革深化的嚴(yán)峻問題。政府與利益集團(tuán)通過競爭、合謀以及博弈這一俘獲過程減少了社會(huì)財(cái)富總量，妨礙了政府公共服務(wù)能力的提升，扭曲了市場環(huán)境，犧牲了公共福利。對(duì)抗政府俘獲行為的有效策略是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)社會(huì)利益集團(tuán)發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)。

關(guān)鍵詞：政府俘獲；利益集團(tuán)；行為分析

俘獲理論真正意義上起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒，他于1971年在其《經(jīng)濟(jì)管制論》一文中首次提出政府俘獲的概念。他認(rèn)為俘獲是政府被利益集團(tuán)完全控制下的一種狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上，佩爾茲曼和貝克爾進(jìn)一步發(fā)展了該理論，他們認(rèn)為由于產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的俘獲能力具有不確定性。赫爾曼和考夫曼在2000年提出了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中政府俘獲的概念，他們認(rèn)為“政府俘獲是一種腐敗形式，指的是企業(yè)通過向政府官員提供私人報(bào)酬來影響法律、規(guī)則和規(guī)章制度的選擇和制定?！边@一定義將俘獲者限定為企業(yè)。

一、關(guān)于政府俘獲行為的研究

政府俘獲行為會(huì)影響企業(yè)的創(chuàng)新性。赫爾曼和考夫曼在他們的“BEEP”調(diào)查中指出，在其他條件受控的情況下，俘獲企業(yè)的增長速度較之其他非俘獲企業(yè)要快三倍。由于政府俘獲帶來的巨大效益，會(huì)對(duì)其他市場參與主體產(chǎn)生巨大的示范效應(yīng)，使得更多潛在俘獲者將“俘獲政府”作為確立核心競爭力的“戰(zhàn)略手段”。盧正剛、趙定濤（2005）認(rèn)為政府俘獲“會(huì)造成錯(cuò)誤的市場導(dǎo)向，扼殺企業(yè)家的創(chuàng)新精神。”[1]吳劍平（2014）認(rèn)為政府俘獲行為會(huì)使“俘獲企業(yè)淘汰創(chuàng)新型企業(yè)，產(chǎn)生道德逆向選擇?！盵2]

關(guān)于政府俘獲行為對(duì)策研究。杜傳忠（2007）認(rèn)為“要從根本上解決規(guī)制俘獲問題，首先要破除長期沿襲下來的行政性管制方式，建立與市場經(jīng)濟(jì)相符合的新型政府監(jiān)管體制。”[3]劉燕（2012）認(rèn)為“沒有簡單方法也無通行模式來規(guī)制轉(zhuǎn)軌國家的俘獲問題。私欲、體制和機(jī)會(huì)是政府俘獲產(chǎn)生的基本條件，而治理私欲顯然無法實(shí)現(xiàn)，因而考慮改革體制與消除機(jī)會(huì)是可行之道。”[4]盧正剛、李巖（2010）認(rèn)為解決政府俘獲行為應(yīng)“通過公開透明和開放立法來弱化立法類技術(shù)官僚的壟斷權(quán)。”[5]

二、政府俘獲行為的過程分析

政府俘獲行為分為三個(gè)階段，分別是競爭、合謀、博弈。第一階段的競爭是利益集團(tuán)之間為爭奪和政府權(quán)力機(jī)構(gòu)合謀機(jī)會(huì)。合謀階段是競爭成功后利益集團(tuán)和政府之間謀取超額利潤的過程。博弈階段是利益集團(tuán)與政府之間關(guān)于利益分配的博弈。

（一）競爭階段

第一階段，競爭階段。在該階段，利益集團(tuán)之間會(huì)進(jìn)行激烈的競爭，以謀求機(jī)會(huì)和政府進(jìn)行合謀。假設(shè)利益集團(tuán)獲得政府公共權(quán)力需要支付的成本為C，C包括利益集團(tuán)向政府支付的成本X，利益集團(tuán)之間相互競爭的成本Y，俘獲失敗損失的成本Z。假設(shè)有n個(gè)利益集團(tuán)競爭，他們向政府支付的成本分別為X1，X2……Xn。政府會(huì)選擇X=max{X1，X2……Xn}的利益集團(tuán)進(jìn)行合謀。

（二）合謀階段

第二階段，合謀階段。在該階段，利益集團(tuán)本質(zhì)上俘獲的是政府權(quán)力機(jī)構(gòu)擁有的公共權(quán)力，并且利益集團(tuán)對(duì)公共權(quán)力的俘獲是通過與政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的合謀完成的。政府將一部分公共權(quán)力讓渡給利益集團(tuán)，利益集團(tuán)獲得“俘獲利潤”，同時(shí)必須向政府回報(bào)一定的收益。雙方進(jìn)行的是資源的交換，這就是雙方的合謀。假定利益集團(tuán)通過政府俘獲行為獲得的收益為R1，俘獲行為的成本為C1，只有當(dāng)R1>C1時(shí)，利益集團(tuán)才會(huì)產(chǎn)生與政府合謀的動(dòng)機(jī)。同理，政府通過俘獲行為獲得的收益為R2，成本為C2，只有當(dāng)R2>C2時(shí)，政府才會(huì)選擇與該利益集團(tuán)進(jìn)行合謀。在現(xiàn)實(shí)中，由于利益集團(tuán)往往無法準(zhǔn)確判斷俘獲行為潛在的最終收益有多少，所以利益集團(tuán)會(huì)選擇逐漸投入俘獲成本，逐次獲得俘獲利潤。對(duì)于政府而言，在俘獲行為的開始很難判斷利益集團(tuán)需要的公共權(quán)力的多少，無法準(zhǔn)確衡量和利益集團(tuán)進(jìn)行合謀所需要付出的代價(jià)，所以政府也會(huì)選擇逐次獲取收益，降低俘獲行為的風(fēng)險(xiǎn)。一旦利益集團(tuán)與政府合謀開始，他們就會(huì)不斷的侵蝕公共權(quán)力，攫取俘獲收益，直到實(shí)現(xiàn)收益最大化，合謀行為才會(huì)停止。利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)收益最大化的均衡條件是邊際俘獲收益MR1等于邊際俘獲成本MC1， 即MR1=MC1。一旦滿足該等式，利益集團(tuán)與政府的合謀階段結(jié)束，雙方進(jìn)入收益分配的博弈階段。在合謀階段，利益集團(tuán)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)獲得俘獲利潤，他們通過各種手段希望能夠獲得政府手中的公共權(quán)力，所以占據(jù)主導(dǎo)地位，而政府只需要選擇進(jìn)行合謀或者拒絕合謀。當(dāng)利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)收益最大化時(shí)，無論政府是否有繼續(xù)合謀的意愿，合謀都將停止。

（三）博弈階段

第三階段，博弈階段。當(dāng)利益集團(tuán)和政府的合謀階段結(jié)束，雙方就會(huì)進(jìn)入利益分配的博弈階段。假設(shè)利益集團(tuán)和政府雙方都是理性人，都希望以最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)換取最大的經(jīng)濟(jì)利益。所以，雙方都會(huì)力爭在利益分配中占據(jù)主動(dòng)地位，獲取較高的收益。雙方的博弈屬于二人同時(shí)博弈。雙方都有兩個(gè)可供選擇的策略，即合作和不合作。合作指在利益分配中占被動(dòng)地位，不合作指在利益分配中占主動(dòng)地位。

雙方的博弈矩陣如下表1所示。矩陣的左邊表示政府的策略，即合作或不合作，上邊表示利益集團(tuán)的策略，也是合作和不合作，矩陣中四個(gè)單元格里的字母組合分別表示博弈的四個(gè)結(jié)果即支付，其中每一個(gè)字母組合的第一個(gè)字母是政府得到的支付（簡稱政府的支付），第二個(gè)字母是利益集團(tuán)得到的支付（簡稱利益集團(tuán)的支付）。例如當(dāng)政府選擇合作、利益集團(tuán)也選擇合作時(shí)，結(jié)果是得到矩陣左上角單元格里的組合（a11，b11）。

根據(jù)上述分析，可得出在政府的支付矩陣中a11a22，在利益集團(tuán)的支付矩陣中b11b22。根據(jù)條件策略下劃線法可得出均衡策略組合（a21，b21）（a12，b12）。分別是政府選擇不合作時(shí)，利益集團(tuán)選擇合作。利益集團(tuán)選擇不合作時(shí)，政府選擇合作。當(dāng)雙方合謀為短期合謀時(shí)，往往在利益分配中進(jìn)行單次博弈。此時(shí)雙方會(huì)形成（a12，b12）的均衡。單次博弈中若利益集團(tuán)選擇不合作，即在利益分配中占據(jù)主動(dòng)地位，獲取更多的俘獲利潤，政府能夠選擇合作或者不合作。如果政府也選擇不合作，此時(shí)利益集團(tuán)會(huì)對(duì)政府的不合作行為進(jìn)行瘋狂的報(bào)復(fù)，由于雙方是短期合謀，單次博弈，所以利益集團(tuán)不必考慮政府之后是否會(huì)反擊，會(huì)用各種手段給政府的利益造成損失，利益集團(tuán)的報(bào)復(fù)行為對(duì)政府的打擊是致命的，如向上級(jí)部門檢舉俘獲機(jī)構(gòu)的政府官員，這種打擊往往會(huì)結(jié)束官員的政治生命，對(duì)官員而言是可怕的。所以，單次博弈時(shí)政府會(huì)選擇合作，起碼可以獲取一部分俘獲利潤。當(dāng)雙方合謀為長期合謀時(shí)，往往在利益分配時(shí)進(jìn)行多次博弈，此時(shí)雙方會(huì)形成（a21，b21）的均衡。多次博弈中，政府和利益集團(tuán)的博弈是長期的，此時(shí)，由于利益集團(tuán)必須和政府進(jìn)行多次合謀，所以政府會(huì)選擇不合作，在利益分配中占據(jù)主動(dòng)地位。若利益集團(tuán)也選擇不合作，那么政府會(huì)對(duì)利益集團(tuán)進(jìn)行多次報(bào)復(fù)，這種報(bào)復(fù)對(duì)利益集團(tuán)會(huì)帶來巨大的損失。所以，利益集團(tuán)在長期合謀時(shí)會(huì)理性的選擇合作。之所以在單次博弈和多次博弈雙方的均衡點(diǎn)發(fā)生了變化，原因是雙方的博弈地位發(fā)生了改變。在單次博弈中，利益集團(tuán)的報(bào)復(fù)手段強(qiáng)于政府的報(bào)復(fù)手段，在博弈中地位較高，均衡結(jié)果對(duì)利益集團(tuán)有利。在多次博弈中，雖然政府的報(bào)復(fù)行為單次依然較弱，但是隨著博弈次數(shù)的增加，政府報(bào)復(fù)行為的強(qiáng)度逐漸增強(qiáng)，直到大于利益集團(tuán)的報(bào)復(fù)強(qiáng)度。在這種情況下，政府占據(jù)了博弈中的主動(dòng)地位，均衡結(jié)果對(duì)政府有利。

三、政府俘獲行為的危害

（一）政府俘獲行為減少社會(huì)財(cái)富總量。

政府未被俘獲時(shí)，政府會(huì)制定公平的政策和法規(guī)，將社會(huì)中信息的不確定性、不準(zhǔn)確性降到最低，能夠最大限度的降低交易成本，使有限的資源投入到創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富中去。政府被俘獲之后，政府所制定的政策法規(guī)不再以公共利益最大化為目標(biāo)，而是以某些特定利益集團(tuán)利益最大化為目標(biāo)，社會(huì)中信息的確定性和準(zhǔn)確性降低，為了防止這種不確定性和不準(zhǔn)確性給自身造成危害，非俘獲企業(yè)會(huì)增加和政府打交道的成本，而這些被用于和政府打交道的資源本可以用于創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，政府俘獲所消耗的資源擠出了創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的資源。

（二）扭曲市場環(huán)境，阻礙創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展

市場經(jīng)濟(jì)中，價(jià)格和利潤是調(diào)節(jié)市場資源配置的信號(hào)。市場經(jīng)濟(jì)的參與者根據(jù)這種信號(hào)做出自己的決策。市場的獎(jiǎng)懲根據(jù)同樣是價(jià)格和利潤。競爭能力強(qiáng)的參與者獲得市場利潤的獎(jiǎng)勵(lì)，競爭能力弱的參與者將被市場淘汰出局。通過這樣的獎(jiǎng)懲制度，將資源更多的分配給有競爭能力的企業(yè)。在正常情況下，這種資源配置方式會(huì)引導(dǎo)參與者進(jìn)入或者退出市場。價(jià)格和利潤是激勵(lì)市場參與者行為的關(guān)鍵因素。但是政府被俘獲之后，價(jià)格和利潤的激勵(lì)效用不能發(fā)揮作用。當(dāng)政府被特定企業(yè)俘獲后，制定偏向該企業(yè)的政策，使該企業(yè)獲得大量非競爭利潤，市場機(jī)制無法判斷這些利潤是不是正當(dāng)競爭產(chǎn)生的，這會(huì)對(duì)市場資源配置產(chǎn)生引導(dǎo)作用。市場將會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)這些俘獲政府的企業(yè)，這些企業(yè)將會(huì)獲得更多的市場資源。這種市場獎(jiǎng)懲機(jī)制會(huì)讓更多的企業(yè)將資源投入到政府俘獲中，這些資源本可以用于社會(huì)生產(chǎn)，創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富。同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)俘獲企業(yè)的獎(jiǎng)懲機(jī)制會(huì)使更多的企業(yè)家將聰明才智投入到如何俘獲政府中，扼殺了企業(yè)家的創(chuàng)新精神，對(duì)整個(gè)企業(yè)的發(fā)展十分不利。政府俘獲行為人為的在市場交易中增加了政府這個(gè)“中介”，阻礙正常市場的激勵(lì)作用，導(dǎo)致了市場的逆向選擇，將競爭能力強(qiáng)、創(chuàng)新能力強(qiáng)的企業(yè)淘汰出局，而這些企業(yè)恰恰是創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的關(guān)鍵，這無疑會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生極大的危害。

四、政府俘獲行為的對(duì)抗策略

（一）發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這一表述對(duì)市場和政府的關(guān)系進(jìn)行了重新定位。在政府干預(yù)過多的市場經(jīng)濟(jì)中，政府的權(quán)力能夠很大程度上影響市場機(jī)制發(fā)揮作用。政府被俘獲后，在市場經(jīng)濟(jì)中有強(qiáng)大干預(yù)能力的政府權(quán)力就會(huì)影響市場供求、價(jià)格、競爭之間的相互作用關(guān)系，讓俘獲者獲得更多的利潤，在資源配置中占據(jù)有利地位。在市場起資源配置決定性作用的市場經(jīng)濟(jì)中，政府權(quán)力對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)被削弱，市場競爭發(fā)生在生產(chǎn)以及流通的各個(gè)環(huán)節(jié)。這種競爭機(jī)制降低了政府俘獲發(fā)生的可能性，引導(dǎo)企業(yè)將資源投入到提升競爭力、革新技術(shù)、完善管理制度中，形成優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，促進(jìn)資源配置不斷優(yōu)化，生產(chǎn)力水平不斷提高。市場在資源配置中起決定性作用，決不能忽略而是更好地發(fā)揮政府的作用。市場有其不可避免的缺陷，這需要政府來解決。如公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、環(huán)境的保護(hù)等不以盈利為目的但卻是社會(huì)正常發(fā)展必須的項(xiàng)目都需要政府的權(quán)力來解決。政府不再對(duì)市場進(jìn)行過度地干預(yù)，而是將政府職能更多地轉(zhuǎn)變到市場不能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，市場和政府各自發(fā)揮長處，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。

（二）促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體發(fā)展

現(xiàn)階段，我國利益集團(tuán)發(fā)展極度不均衡，存在一些實(shí)力超強(qiáng)的利益集團(tuán)，如央企、大型國企等。同時(shí)也存在一些實(shí)力很弱的小型團(tuán)體，這些小團(tuán)體很難對(duì)政府俘獲行為進(jìn)行有效監(jiān)督和懲罰，難以形成全社會(huì)的監(jiān)督約束機(jī)制，政府也很難注意到這些小型團(tuán)體的利益訴求，再加上超級(jí)利益集團(tuán)會(huì)為了自身利益俘獲政府，導(dǎo)致政府在制定相關(guān)法律法規(guī)及政策時(shí)很容易偏向超級(jí)利益集團(tuán)，產(chǎn)生政府俘獲行為。為了政府在制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)能夠做到公平公正，必須要削弱超級(jí)利益集團(tuán)對(duì)政府的影響力。在現(xiàn)階段，由于超級(jí)利益集團(tuán)多為央企、大型國企，政府如果一味限制其發(fā)展會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成不利影響，所以必須采用制衡的策略，維護(hù)社會(huì)整體利益，培育各種利益集團(tuán)，對(duì)抗已經(jīng)存在的超級(jí)利益集團(tuán)，形成各利益集團(tuán)不斷進(jìn)行博弈的局面，降低政府被某一特定集團(tuán)俘獲的幾率。利益集團(tuán)團(tuán)體數(shù)目不斷增加、實(shí)力差距不斷縮小也會(huì)增加某一特定集團(tuán)的俘獲成本，降低政府俘獲行為發(fā)生的可能性。

（三）推進(jìn)簡政放權(quán)，降低政府俘獲發(fā)生的可能性

李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出：“深入推行行政體制改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命?！盵6]簡政放權(quán)能夠激發(fā)市場主體自身活力，是實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用的重要保障。在這種健康的市場環(huán)境下，每一個(gè)競爭者都有平等的機(jī)會(huì)和準(zhǔn)入門檻，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)減少，政府職能逐步轉(zhuǎn)變到市場監(jiān)管和公共服務(wù)中。政府俘獲行為已經(jīng)不能夠?yàn)楦偁幷邘泶罅坷麧?，考慮到俘獲行為的成本，競爭者不再具有俘獲政府的動(dòng)機(jī)。同時(shí)推進(jìn)行政審批制度改革，取消和下放行政審批權(quán)也能夠有效遏制政府俘獲行為。我國的行政審批制度建立在“萬能政府”的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)上，政府是管理政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的唯一主體。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府對(duì)行政審批干預(yù)過多，行政審批監(jiān)管過少，這就滋生了政府俘獲行為，同時(shí)由于政府自身能力的局限性，也制約了政府其他方面職能的有效運(yùn)行。李克強(qiáng)總理在 2014 年 7 月 16 日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確要求，非行政許可審批要全部取消并不得違規(guī)轉(zhuǎn)入內(nèi)部審批。截止到2014年底，國務(wù)院已經(jīng)取消下放9批共 798 項(xiàng)。[7]這種給政府做減法，給市場活力做加法的行為，能有效克服政府俘獲行為這一頑疾。（作者單位：陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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