金融“雙引擎”中政府作用與行為邊界

陳經偉

“雙引擎”是在2015年《政府工作報告》中提出的深化經濟體制改革政府工作的目標與內容，也是黨的十八屆三中全會強調的“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”具體實現(xiàn)體現(xiàn)。啟動金融“雙引擎”就是啟動包含著“有效政府”和“有效金融市場”兩方面的具體內容，它要求政府在金融領域中“有所為而有所不為”，同時要求市場主體在金融法律法規(guī)范圍內有效地發(fā)揮其市場配置功能和最大限度地發(fā)揮其積極性。黨的十八屆五中全會進一步提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來完善各方面體制機制，以及通過進一步轉變政府職能等措施，為發(fā)展提供持續(xù)動力。這也意味著，作為經濟體制改革重要組成部分的金融改革，其前提是通過法治化手段明確新常態(tài)下政府在金融體系中具體作用及其行為邊界。

政府在金融體系中的作用邏輯

在金融領域著名的米什金“八大金融謎團”描述了在世界范圍內有一個共有現(xiàn)象，那就是金融體系是經濟中受到政府最嚴格管理的部門之一。它一方面說明了沒有政府介入的金融市場在現(xiàn)實狀態(tài)中是不存在的，且在市場各細分領域或者行業(yè)當中，政府對金融市場的作用及其明顯和基礎的，同時說明了在有效政府和有效金融市場之間具有一定的特殊性和復雜形態(tài)。

在西方發(fā)達市場國家里，在經歷了一個漫長的歷史演變過程后，政府對金融業(yè)一般不采取直接“提供”或“生產”的做法來介入該行業(yè)，而是采取提供基層性的純公共產品——正式金融規(guī)則（即法律）的形式對金融業(yè)進行規(guī)制，所涉及的內容在深度和廣度上都是其它行業(yè)所不及的。這一做法與西方發(fā)達國家的社會基礎、文化觀念和歷史有關。

轉型時期的中國金融處于零起點，政府在金融市場所中所發(fā)揮的作用和使用的方法與手段與發(fā)達市場國家有一定差異性，即金融業(yè)發(fā)展中的絕大部分機構都是改革初期由政府（中央或地方）或政府部門“生產”出來的，其主要表現(xiàn)在：政府在分權的過程首先要“創(chuàng)造”一個金融市場，且在金融制度變遷過程中通過強制性行政手段，替代一部分尚不發(fā)育的或殘缺不全、運行失效的市場機制，同時，通過直接或間接地參與金融企業(yè)的治理結構、決策經營運作等手段，組織金融市場和實現(xiàn)資源的合理配置和有效運用。

從文化理念上講，中國的“集體主義”和“大局為重”治國理念以及中國的經濟學強調的是“經邦濟世”和“經世濟民”等思想，使得自古以來中國經濟改革與發(fā)展就離不開政府的積極作用。這也意味著，如福山先生新著《政治秩序和政治衰落》所言，“一個秩序良好的社會需要三個構成要素：強政府、法治和民主問責；且三者缺一不可”，構建一個良治社會下政府應有的作用及其行為邊界以及企業(yè)和居民等和諧共享的金融體制新機制，才能夠使得我國各項金融改革措施具有可操作性。

當然，政府與金融市場關系在轉型時期的中國是一個演變和與時俱進的過程，如果我們沒有由表及里地探索和厘清不同改革階段的差異性，只是在強政府和弱市場以及政府少一點還是市場多一點等層面簡單談論，將很難指引我們下一步的金融改革與實踐工作，以及實現(xiàn)有效政府和有效金融市場雙重目標。

政府已有作用與行為邊界變遷要求

始于20世紀80年代初的中國金融改革過程中的政府發(fā)揮積極作用和以政府主導（替代）為特征的金融制度變遷，可以說是中國經濟金融發(fā)展奇跡的“密鑰”，所取得的成效是有目共睹的。

一是中國金融市場的“創(chuàng)造性”生成。自中國人民銀行從財政部分離，到中農工建四大專業(yè)銀行從中國人民銀行分離，到保險公司、信托投資公司、城市信用社、農村信用社、財務公司、租賃公司等各類準銀行金融機構設立；從證券業(yè)由銀行業(yè)和信托業(yè)逐步分離，到中國“分業(yè)經營”和“分業(yè)監(jiān)管”金融體系的最終基本形成，其過程中主要依靠政府力量且通過行政性分權與金融分權方式推動。

二是政府推動金融法治建設。1993年12月國務院的《關于金融體制改革的決定》發(fā)布開啟了中國金融法治之路，《決定》包含：人民銀行職能轉換，政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務相分離，以及銀行業(yè)、信托業(yè)和證券業(yè)分業(yè)經營和分業(yè)管理等內容。在該《決定》精神指引下，中國先后制定了包括：《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融相關法律22部，同時建立了包括金融法規(guī)、金融規(guī)章和規(guī)范性文件三個層次的政府金融規(guī)制金融規(guī)則體系。

三是各項金融改革措施穩(wěn)步推進。不論是2003年初實施的中國銀行業(yè)“抓兩頭、帶中間”商業(yè)化戰(zhàn)略改革、政策性金融機構的“分賬管理”和“機構分立”方案、證券市場“股權分置”和保險業(yè)等各項改革，還是優(yōu)化農村金融服務、改善小微企業(yè)金融服務、外匯匯率并軌和推進資本項目可兌換、加強外匯儲備管理、匯率和利率市場化等各項改革，其制定和具體措施過程都離不開政府（含地方政府）主導或者引導作用。

四是國內金融風險處置和國際金融危機積極應對。從20世紀90年代的“中農信”、“海南發(fā)展銀行”和“廣東國際信托”行政性關閉以及“中銀信托”收購，到四大金融管理公司的成立、剝離不良資產和四大國有商業(yè)銀行改革的推進，到近年的溫州等區(qū)域性金融風險處理，政府在其中擔當重要角色。1998年的東南亞金融危機和2008年美國“次貸危機”引發(fā)的世界范圍內金融風波，中國政府所采取的積極應對措施也是載入歷史手冊的。

歸納三十多年來政府在推動中國金融改革方面的作用，我們可以用兩點結果直接說明：第一，多年來整體金融運行基本穩(wěn)定且支撐中國經濟高速增長，使得中國崛起的同時成為世界一個歷史性事件；第二，中國成為世界上當之無愧的一個金融大國和擁有非常重要的資源的同時，有“中國金融資產亞洲第二”和“中國家庭財富總額全球排名第三”之稱，即中國在2015年底擁有將約3.3萬億美元的外匯儲備的同時，近年來的全社會總儲蓄率達52%和家庭儲蓄率在20%左右。

但是，隨著中國經濟體制改革和轉變政府職能等制度變遷與“認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領新常態(tài)”的需要，以及為解決諸如金融體系資源配置效率依然低下和打破金融業(yè)“高速低效”路徑的依賴等金融體系改革發(fā)展至今仍然存在著一些根本性問題，使中國豐富的金融資源服務于實體經濟和經濟發(fā)展目標，重新認識經濟新常態(tài)下政府在這一段時期內的基礎作用，并通過法治化手段界定政府在金融體系中的行為邊界，它將成為下一步中國金融改革不可缺少的內容之一。

政府作用邊界的不足之處

目前，在貨幣發(fā)行、貨幣政策、金融穩(wěn)定、外匯管理和金融分業(yè)監(jiān)管等方面需要政府介入，這也是世界范圍內市場經濟國家常見的國家金融管理職能和宏觀經濟調節(jié)手段，政府作用及其行為邊界大框架是比較清晰的，且國家法規(guī)體系已經對于哪個政府部門負責哪部分內容進行了界定，其作用是明確政府行為的同時規(guī)范參與金融活動的各方行為以及保障正式金融規(guī)則和金融活動秩序的“有效性”。

但中國畢竟處于轉型過程中，金融領域面臨和遇到的很多問題和發(fā)達國家不一樣，法治建設又是一個長期的過程。轉型時期的另一特點是，從政府內部組成結構來看，除了“一行三會”代表政府介入市場并行使金融監(jiān)管職能以外，國家發(fā)改委、財政部、商務部、各級地方政府等還具有一定的金融監(jiān)管或者介入權利，面對一些新經濟而產生的新金融內容和完善金融市場體系建設以及國家金融戰(zhàn)略等現(xiàn)實問題，這種制度安排往往又體現(xiàn)為“空白”或者不清晰的，比較明顯的有以下幾點。

誰來推動并落實政府金融規(guī)制改革？與發(fā)達國家不同的是，轉型過程中的中國金融正式規(guī)則體系的推動與形成路徑往往由政府內部不同金融監(jiān)管部門主導，金融監(jiān)管工作中所出現(xiàn)的問題往往不是在“法”的層面，而是體現(xiàn)在各種貼近實際操作的各種“規(guī)”的效率性和協(xié)調性方面（如股票市場熔斷規(guī)制推出幾天就被迫停止）。進一步來說，中國目前已制定金融相關法律22部和法律授權范圍內的政府金融規(guī)制（含各地方政府）約四千項，其中的政府金融規(guī)制包括：金融法規(guī)（國務院令、暫行條例、通知、規(guī)定、辦法等）、金融規(guī)章（令、公告、管理辦法、管理規(guī)定、暫行辦法等）和規(guī)范性文件（指導意見、指導通知、補充通知等）三個層次。正因為這個復雜規(guī)則體系的形成，很多是在政府的行政性分權與金融分權過程中，按照“一行三會”行政管理“慣性”和各種部門工作需要決定的，無法滿足新形勢下經濟社會需求和規(guī)則內部構成的摩擦與沖突與不協(xié)調成為可能。

誰來負責完善金融基礎“軟”設施建設？金融基礎“軟”設施不同于“看得見和摸得著”的道路、橋梁和港口等“硬”基礎設施，也非各金融機構辦公用房和設備設施，它屬于經濟社會中的公共品范疇，主要包括：法律基礎實施、征信體系、金融信息和公司治理基礎設施以及流動性基礎設施等內容，它決定著中國金融業(yè)“效率性”和發(fā)展“可能性”等維度，而且，金融基礎“軟”設施的效率是金融系統(tǒng)服務實體經濟效率的上限，金融基礎“軟”設施安全是中國金融安全的最根本保障。也就是說，目前阻礙中國金融進一步發(fā)展瓶頸的一項重要內容是金融基礎“軟”設施建設水平問題，那么，新常態(tài)下由哪些政府部門來“提供”或“生產”這一公共品是需要進一步細化和界定的。

誰來彌補金融市場體系中的不足？中國金融業(yè)畢竟是“舶來品”，金融市場體系完善需要一個循序漸進的過程，其中一些金融市場機制及其組織機構形成，在沒有配套的法規(guī)和稅收政策支持下，單單依靠純粹的市場行為是難于有效實施的，政府作用表現(xiàn)是通過各種有效手段或相應的機制設計對中國金融市場體系構成當中不足的部分進行必要的補充。另外，中國金融發(fā)展過程中發(fā)生的特有互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)，在“一行三會”各管一攤和地方政府負責審批與發(fā)展沖動矛盾作用下，區(qū)域風險金融頻發(fā)，我們不得不對“誰生的小孩誰負責養(yǎng)”政府金融工作機制進行反思，對中央各金融監(jiān)管部門之間以及中央金融監(jiān)管和地方政府之間的行為邊界進一步細化，是經濟新常態(tài)下政府工作內容之一。

誰來完善縣域金融體系建設和農村金融市場體系供給側改革？與歐美國家“先進農村、落后城市”狀態(tài)不同，與中國“二元經濟”相互配套是縣域金融模式。多年來是中國金融體系當中最為薄弱的環(huán)節(jié)，縣域和農村金融機構效率低下等問題一直困擾著業(yè)界和決策層，單單依靠目前的商業(yè)銀行模式（主要表現(xiàn)為商業(yè)銀行與村鎮(zhèn)銀行在縣城和農商行、農信社和郵政儲蓄銀行分支機構扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層）很難解決。農村經濟和金融的“內生弱質性”是各國政府介入的基本邏輯，但政府介入以何種方式介入，以及構建與中國縣域經濟社會發(fā)展相匹配的多元化縣域金融模式，和探討“縣域金融”改革改革路線圖（縣域農商行、村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社（會）和小額貸款公司）的“四位一體”和“四個層次”的農村金融供給體系的構建進行設計，是新常態(tài)下政府金融工作重點邊界內容之一。

誰具體負責國家金融戰(zhàn)略與國家金融安全？2015年1月《國家安全戰(zhàn)略綱要》的實施，標志著國家金融安全是國家安全的時代要義和核心內容之一，然而，國家金融戰(zhàn)略是一項龐大的系統(tǒng)工程，它一方面需要落實相應的實施主體和路線圖設計，另一方面要助推和支持金融技術、金融互聯(lián)網(wǎng)服務設備和金融風險防控軟件系統(tǒng)以及金融安全設備等的“國產化”建設，不然只是停留在概念和“口號”層面。比較可行的做法是，由中央政府直接領導和建立相對固定專業(yè)團隊負責實施，同時調動中國特色新型智庫以及不同專業(yè)領域的社會智慧和力量來共同參與，制定一套確實可行和邏輯嚴謹?shù)摹皩ν狻焙汀皩取蔽磥韲医鹑趹?zhàn)略實施方案。

新常態(tài)下政府的應對之道

在邏輯上，在政府與金融市場關系當中，只要我們理解政府在金融體系發(fā)展中的正向作用機制以及解決轉型時期金融體系結構中的若干“短板”內容，并按照十八大四中全會的“依法治國”理念對政府行為邊界用法規(guī)給予界定和約束，讓金融領域微觀主體最大限度地調動其積極性，使中國豐富的金融資源成為提升實體經濟資源配置效率的引導性力量，也就是實現(xiàn)了市場機制的決定性作用了。

政府作用機制觀念轉變。政府各金融監(jiān)管部門及其行為邊界主要是從“監(jiān)督”和“管理”到“制定更好金融規(guī)則”和“有效監(jiān)督”職能轉變，明確誰是政府金融規(guī)制的協(xié)調主體（是否需要專門政府立規(guī)機構？或者由新成立的國辦金融事務局擔當？）以及政府金融規(guī)則制定過程中的流程化設計（立規(guī)與執(zhí)行機制相互分離、社會參與及定期評估機制）等內容，形成一個良性循環(huán)和制度化的立法和立規(guī)模式：實踐先行與積累——學界思辨與找出本質——形成理論和實踐正反饋效用——政府及金融監(jiān)管部門根據(jù)實踐需要和研究者理論建議提出相應的立法和立規(guī)的理念與訴求——構建相應的正式金融規(guī)則（法律框架或政府金融規(guī)制）——指導實踐和規(guī)范市場發(fā)展。

充分發(fā)揮中國特色新型智庫在中國金融改革中的作用。中國金融經過多年改革，已經形成了它特有的政府金融規(guī)制體系與市場結構，下一步的金融改革往往是“牽一發(fā)動全身”和“系統(tǒng)工程”的重大改革，面對如此復雜的國內外環(huán)境，需要政府建設中國特色新型金融智庫并調動社會更多的力量，對各項金融改革措施、實施方案和政府金融規(guī)制進行充分論證并開展相應的前瞻性、針對性、儲備性政策研究，通過制度化安排不同政府部門工作職責和協(xié)調部署以及明確改革方案制定的集思廣益和決策程序過程，避免逼于輿論而內部或者“拍腦袋”形成。

彌補社會信用體系與征信業(yè)發(fā)展的“短板”。信用是金融業(yè)生存的根基，銀行信用、企業(yè)信用和個人信用三者相互約束和激勵且共同作用金融業(yè)持續(xù)發(fā)展。然而，轉型時期中國金融發(fā)展的路徑往往依賴于國家信用和政府“背書”這一機制，忽略了經濟市場中企業(yè)信用與個人信用這兩項自我強化機制的建設，其結果體現(xiàn)是，社會信用體系制度建設滯后和企業(yè)與個人的信號顯示（“信用報告”）作用不明顯等，也就成為中國融資成本“居高不下”重要原因之一。企業(yè)信用和個人信用的建立需要時間沉淀，企業(yè)和個人的各種“片斷”信用需要具有公信力的專業(yè)機構進行加工并給出評價報告，企業(yè)和個人在金融交易過程中才能夠真正使用（金融機構認可）。中國征信業(yè)最初由人民銀行主導，之后由國家發(fā)改委全面推動社會信用體系建設，目前基本完成了全國統(tǒng)一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺等基本定位，下一步的針對社會信用體系建設的其他政府部門和地方政府的協(xié)調和介入模式，需要法治和制度化措施給予明確和界定。

彌補政策性金融體系的“短板”。政策性金融以國家信用為基礎，為了實現(xiàn)國家利益、國家戰(zhàn)略、產業(yè)政策等特定的政策目標而采取的金融手段。目前，隨著“一帶一路”、“4.0工業(yè)化”、“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”、“生態(tài)文明建設”、“棚戶區(qū)改造” 、“城鎮(zhèn)化”和“普惠金融”等戰(zhàn)略性的實施，這也意味現(xiàn)在的政府目標與改革初期已經發(fā)生了較大變化，以改革初期條件所建立的國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)銀行為主體的政策性金融體系已經不能夠適應新時期的需要，加強政策性金融體系頂層設計和加大政策性金融改革力度，明確不同政府部門在其中的職能和行為邊界，已經成為一項刻不容緩的使命。

彌補合作金融體系的“短板”。合作金融是伴隨合作經濟的發(fā)展而發(fā)展起來的一種信用活動形式，各國實踐說明，合作金融由于在解決信息不對稱、操作小額貸款和信用貸款方面具有獨特的優(yōu)勢，它在金融市場中往往同商業(yè)性金融、政策性金融構成三足鼎立的結構。中國在改革開放初期曾經建立以農村合作基金會、農村信用社和城市信用社為主體的合作金融體系，但以“關停并轉”為告終，目前各地方政府正積極探索農村資金互助組織發(fā)展模式，下一步政府任何對合作金融體系的進行重構，推進合作金融與普惠金融協(xié)調發(fā)展關系，需要政府給予頂層設計和政府參與行為與模式進行界定。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所）