按大部制整合中國社會保障管理體制的思考

袁國敏， 林治芬

(南京財經大學 公共管理學院， 江蘇 南京 210023)

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按大部制整合中國社會保障管理體制的思考

袁國敏， 林治芬

(南京財經大學 公共管理學院， 江蘇 南京 210023)

摘要：中國12個部門之多的社會保障管理體制嚴重影響著社會保障事業(yè)的統(tǒng)一決策和管理。借鑒國外經驗和有關政府管理與分工的理論，提出將各部門分散管理的社會保障職能統(tǒng)一歸并于一個完整的社會保障大部制下，并建構起立法、行政、基金收支、監(jiān)督四位一體的社會保障管理體制系統(tǒng)，以適應中國服務型政府建設的目標要求，實現社會保障事業(yè)的統(tǒng)一規(guī)范管理。

關鍵詞：社會保障； 管理體制； 大部制； 國際經驗； 職能整合

一、引言

近年來，中國社會保障經過全面推進，取得了輝煌成就。但由于部門分割，職能交叉重疊，分工不明確，社會保障行政管理體制不順，服務能力不足問題凸顯。從1998年的勞動和社會保障部到2008年的人力資源和社會保障部(以下簡稱“人社部門”)，中國的社會保障管理體制并未停下探索的腳步。伴隨著社會保障從固定就業(yè)人群向靈活就業(yè)人群再到非就業(yè)人群、從城市向農村的擴展，現行社會保障管理體制的矛盾日漸突出，制約著社會保障事業(yè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，影響著社會保障公共管理和決策。理順社會保障管理體制，創(chuàng)新管理機制，提升政府公共服務能力，是今后一個時期社會保障發(fā)展面臨的重要工作。[1]順應發(fā)展要求，探討社會保障管理體制的改革具有重要的現實意義。

對于社會保障管理體制，較早的研究集中在社會保障的財務管理、統(tǒng)計管理等方面[2—3]，近年來擴展到社會保障管理的部門和職能分工等方面[4]。隨著中共十七大提出探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，十八大提出穩(wěn)步推進大部制改革，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要積極穩(wěn)妥實施大部制，對大部制的研究逐漸增多。[5—7]對于社會保障管理體制如何按照大部制進行改革，現有的研究都是基于目前的管理體制，提出建立集中和分散相結合的社會保障管理體制。[8—10]不打破現有體制的藩籬，僅僅進行修修補補的職能調整，無法保證社會保障管理的效能和效率。文章在借鑒現有研究和國外經驗的基礎上，探索按大部制來整合中國的社會保障管理體制。

二、中國現行的社會保障管理體制的弊端

中國現行社會保障相關管理部門多達12個：(1) 人社部門，主要管理人力資源、公共就業(yè)、勞動工資分配和社會保障政策等。與原來勞動和社會保障部相比，人社部門的管理范圍有兩點變化：一是勞動就業(yè)收入分配的管理范圍由企業(yè)擴大到包括機關事業(yè)單位在內的全體人力資源；二是社會保險管理在實踐中更多地指向了社會保障。(2)民政部門，主要負責社會行政事務管理與服務，基層民主政治建設，社會救助、優(yōu)撫安置與社會福利，服務軍隊和國防建設等方面的工作。(3)衛(wèi)生部門，負責醫(yī)療、衛(wèi)生、藥品、食品安全和醫(yī)療器械等項目的管理，且新型農村合作醫(yī)療(以下簡稱“新農合”)和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等社會保障項目由其管理。(4)住房和城鄉(xiāng)建設部門(以下簡稱“住建部”)，負責住房建設、城鄉(xiāng)基礎設施建設、房地產市場和建筑市場監(jiān)管，以及住房保障和住房公積金管理。(5)財政部門，除去向社會保障相關部門撥付社會保障事業(yè)款以外，還直接支付若干社會保障項目支出，如行政事業(yè)單位離退休費用、企業(yè)改革補助、社會保險基金補助、企業(yè)改革補助、就業(yè)促進、住房保障補助和補充全國社會保障基金等。(6)稅務部門和(7)社會保險經辦機構，共同負責社會保險費征收(目前中國18個省份實行稅務征收，13個省份實行社會保險經辦機構征收)；同時社會保險經辦機構還負責各項社會保險待遇支付。(8)全國社會保障基金理事會，負責養(yǎng)老保險戰(zhàn)略儲備基金營運管理。(9)紅十字會，負責社會慈善和社會捐贈。(10)審計署，負責社會保障資金審計。(11)保監(jiān)會，負責管理企業(yè)年金等補充社會保險。(12)建設銀行，負責住房公積金存儲管理，有關國有商業(yè)銀行負責社會保險基金專戶存儲。

中國現行社會保障管理體制是在計劃經濟向市場經濟體制轉軌過程中逐漸形成的，具有過渡性、自成性、分散性等特點，這種體制與中國當前社會保障改革和事業(yè)管理間的矛盾日漸突出。

(一)部門間分工模糊、交叉重復，政策相互掣肘

(1)人社部門和民政部門之間。從名稱上看，人社部門應該包括全部的社會保障事務(社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫安置、社會福利)，依此，民政部管理的社會救助、社會優(yōu)撫安置和社會福利事務似應歸人社部門，而事實上人社部門只是管理社會保險，且更多地是管理城鎮(zhèn)就業(yè)人員的社會保險。(2)人社部門和衛(wèi)生部門之間。新農合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險屬于社會保險，但卻不在人社部門管理的社會保險體系中，而由衛(wèi)生部門管理。(3)民政部門和衛(wèi)生部門之間關于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等管理劃分不清，以及類似的教育救助由教育部門管理，均沒有歸入民政部門的社會救助體系。另外，住建部門負責建設保障房，而難以管理低收入群體的保障房分配。(4)財政部門與審計署之間。財政部門向社會保障管理部門撥款是按部門列示，而審計署對社會保障資金的審計是按社會保障項目進行。如財政對社會保險基金的補助支出項目，審計署按照五項社會保險列示，而財政部門僅指對人社部門的社會保險基金補助，至于由衛(wèi)生部門管理的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新農合的補助，雖然也是財政對醫(yī)療保險基金的補助，但因其撥款給了衛(wèi)生部門，財政部門便將其列在了衛(wèi)生支出大類，由此財政部門和審計署的財政對社會保險基金補助項目的數據無法對應。(5)關于社會保險費的征收，部門間矛盾更為突出，稅務部門和經辦機構兩大征收主體關于社會保險費征收管理多年來爭執(zhí)不下?？傊?，高度分散且權責模糊的社會保障管理部門體制，使中國社會保障公共決策常常被部門利益糾葛所綁架，嚴重制約了社會保障事業(yè)的發(fā)展。

(二)部門分工與社會保障制度體系不對應

社會保障各構成部分彼此間界限不清，功能錯位，影響社會保障整體管理。社會保險以繳費為基本原則，然則未就業(yè)、無繳費能力的居民也進入社會保險(如老年津貼變身養(yǎng)老金)，從而混淆了社會保險與社會救助和社會福利的界限；“五?！惫B(yǎng)屬于社會救助還是社會福利一直有爭議；社會優(yōu)撫對象的醫(yī)療救助撥款沒有列入民政部門的優(yōu)撫支出，而是列入衛(wèi)生部門的醫(yī)療救助支出。

(三)管理接口與縫隙多，埋藏安全隱患

中國現實中一直是人社部門面向城鎮(zhèn)、職工和就業(yè)人群，民政部門面向農村和居民非就業(yè)人群。在現行體制下，城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險等在人社部門、民政部門和衛(wèi)生部門之間分工模糊，引發(fā)重復參保、重復補助問題，僅2012年10月的3則報道便可見其一斑。湖北省武漢市審計局披露全市有18萬人重復參加或領取社會保障待遇，導致財政多投入1 300余萬元①；廣東省湛江市2 000多名社會人員變身職工參保多領養(yǎng)老金2 000多萬元②；湖南省長沙市一勞務派遣公司與社保機構串通令職工以靈活就業(yè)人員身份參保以少繳社會保險費③。另據審計署2012年34號公告：2011年全國共有110.18萬企業(yè)職工基本醫(yī)療保險參保人員重復參加了城鎮(zhèn)企業(yè)、新農?；虺擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險，造成財政多補貼5 133.52萬元；2.45萬人重復領取養(yǎng)老金3 569.46萬元；由于部門分管，相關數據不能共享，有關機構向7.2萬死亡人員發(fā)放養(yǎng)老金、低保金等17 500萬元之多。④

(四)制約信息匯總，影響公共決策

現實中有關社會保障統(tǒng)計信息的披露也是雜亂無章，如人社部門按實際統(tǒng)計社會保險，財政部門按預算內范圍統(tǒng)計社會保險；財政部門按撥款部門列示社會保險基金補助，審計部門按社會保障項目列示；財政部門在城鄉(xiāng)分類下列示社會保障，而審計部門是在社會保障項目下分列其城鄉(xiāng)；繳費人數至今沒有公開統(tǒng)計信息，是源于稅務部門和社保經辦機構分別并行征收社會保險費。上述種種體制矛盾，嚴重制約著社會保障統(tǒng)計信息的合成和匯總，進而影響社會保障公共決策。中國令人目眩的養(yǎng)老金缺口預測與傳言與此密切相關。

(五)社會保障行政經費統(tǒng)計失實

人社和民政部門在管理社會保障相關業(yè)務的同時，都還管理非社會保障的業(yè)務。但財政部門在統(tǒng)計社會保障行政經費時，將對人社和民政兩個部門的行政經費撥款全額計入，顯然其中有部分并不屬于社會保障的行政經費而被計入其中。同時，衛(wèi)生與住建等部門所從事的相關社會保障業(yè)務，雖然也占用一部分社會保障行政經費，但卻沒有統(tǒng)計在內。因此，財政的社會保障行政經費統(tǒng)計與實際情況相差較遠，這樣就難以分析社會保障行政管理成本，從而影響社會保障管理效率和社會保障制度可持續(xù)發(fā)展。

三、社會保障管理體制的大國借鑒

中國是世界頂級人口大國，人口少的國家對中國未必有借鑒意義，因此，筆者選取5個代表國家進行有關的社會保障管理體制分析。

美國社會保障管理體制所體現的分工最為明晰，不僅政府與市場的分工明確，而且中央與地方各級政府間責任分明，政府部門間分工也很清晰：稅務機關負責社會保障稅的征收，并按不同稅種將其稅全額劃轉進國庫專戶；社會保障署負責政策制定、發(fā)放社會保障號碼，每個雇員和退休人員的社會保障申請、記錄、檔案保管和查詢，養(yǎng)老金計算和調整，預測分析基金收支趨勢和提出對策措施等；衛(wèi)生保健金融管理局負責管理領取退休和傷殘保險金人員的醫(yī)療保障事務；財政部門負責社會保障資金存儲和管理，組織發(fā)行政府社會保障特種債券，并籌集資金隨時兌現債券。[11]147

德國社會保障管理秉承自治管理理念，主要由參保者代表大會選出董事會負責業(yè)務管理，政府主要負責立法監(jiān)督。政府設立的社會保障管理部門負責政策制定和業(yè)務協(xié)調，主要有衛(wèi)生部負責醫(yī)療和護理保險，勞動社會事務部負責養(yǎng)老和事故保險，勞動就業(yè)部負責失業(yè)保險和向醫(yī)療保險公司支付代辦費。社會保險經辦機構分為公共保險公司和私人保險公司，社會保險金由雇主代雇員投保，統(tǒng)一由醫(yī)療保險公司征收，再由醫(yī)療保險公司按險種分別劃轉給各保險經辦機構。[11]90

英國社會保障管理以政府直接管理為特點，國家成立了社會保障部，內設中央總部和6個局：(1)津貼管理局負責各種津貼發(fā)放；(2)保險金繳納管理局負責國民保險費的繳費記錄、評估和督促檢查，但國民保險費的征收是由國內收入局統(tǒng)一征收并上交財政部；(3)兒童福利管理局負責兒童福利發(fā)放和管理；(4)信息和技術服務局負責通信和信息系統(tǒng)服務以及處理各種信息資料；(5)住房安置救濟局為無家可歸者安置住房和發(fā)放福利救助金；(6)戰(zhàn)爭撫恤管理局負責戰(zhàn)爭撫恤金發(fā)放管理。但應指出的是英國政府對社會保障的直接管理逐步向企業(yè)化管理靠近。[11]19

法國政府一般不直接參與社會保障基金管理，而是通過合同委托社會保險機構管理。法國的社會保障管理部門和機構主要有兩個，一是全國社會保險與家庭補助征收聯(lián)合會(簡稱征收聯(lián)合會)，二是中央社會保險基金管理局。征收聯(lián)合會負責全國的社會保險繳費征收，所征集的社會保險繳費全部上繳給中央社會保險基金管理局，再由該局分撥給醫(yī)療保險全國基金會、養(yǎng)老保險全國基金會和家庭補助全國基金會。法國社會保險實行現收現付制，沒有結余，因此，不存在基金結余管理的部門和機構。[11]200

日本社會保障管理突出其立法、行政、執(zhí)行、基金管理職能分設的特點。(1)行政管理機構分為中央和地方兩級，其中中央有厚生省負責年金和醫(yī)療保險，勞動省負責失業(yè)和工傷保險；地方在各都道府縣設立國民年金課和保險課。(2)執(zhí)行機構也分為中央和地方，其中中央設立社會保險業(yè)務中心，全國僅一家，負責匯總地方事務所的信息；地方設立社會保險事務所，負責社會保險參保、注冊、記錄和收支手續(xù)。(3)基金管理機構，日本有1 300多家保險公司，負責社會保險費收取和支出。(4)監(jiān)督機構，日本專門成立了社會保險基金聯(lián)合會，這在全世界獨一無二。[11]168日本關于社會保障管理體制的設計理念看似先進，但其實際效果并不理想，日本目前仍在探討其效率低等弊端的改進對策。

從上述5國社會保障管理體制可以得出以下啟示：(1)各國社會保障管理體制都不相同，將社會保障由單獨一個部門管理的有，分散與其他部門結合管理的也有，并無統(tǒng)一固定模式，也很難發(fā)現有兩個國家存有完全相同的體制設計，社會保障管理體制的設置最終還是取決于自己國家的國情，適宜的才是最好的。(2)社會保障資金的收與支大多分由不同的部門負責，系真正的收支兩條線。(3)有關社會保障的立法、行政、基金管理、監(jiān)督職能分設的理念并未形成共識，但與其國家立法行政體制密切相關。(4)社會保障管理體制并非一成不變，多隨社會政治經濟的發(fā)展而階段性變化。

四、中國社會保障管理大部制的設計

設計社會保障管理體制要有國際視野，更要立足本國國情，與政府職能定位和部門權責劃分相結合，與社會保障制度體系相照應，在中國當前尤須關注體制矛盾焦點，減少部門間掣肘，提升統(tǒng)合管理水平。參考新加坡中央公積金管理制度的成功經驗和德國社會保障制度的權責一致原則[12—13]，根據國情，提出中國現階段社會保障管理大部制的設計，如圖1所示。 圖1中斜體字表示的4部門職能保留在原部門，正體字表示的職能歸入社會保障大部制。從中可知：新組建的社會保障部涵蓋了全部的社會保障業(yè)務，既包括現行民政部的全部管理范圍，也包括目前由人社部管理的社會保險、衛(wèi)生部管理的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、住建部管理的住房保障和住房公積金，這些職能合并在一起組成大一統(tǒng)的社會保障管理大部制。

同時依據社會保障的立法、行政、基金管理、監(jiān)督職能分設的理念，建構起職責劃分明確，相互協(xié)調、相互制約、相互監(jiān)督的社會保障管理體制系統(tǒng)，如圖2所示。具體說即是社會保障的立法在人民代表大會，以有效改變政府部門出臺行政規(guī)定代替法律的現狀；行政在政府；基金收支在經辦機構；內部自控和審計監(jiān)督與社會監(jiān)督相結合；社會保險費統(tǒng)一由稅務部門征收，資金入國庫專戶，由財政部門單獨核算并轉撥社會保障基金支付和運作機構，即由社會保險經辦機構支付各項社會保險待遇，由社會津貼發(fā)放機構負責有關社會救助、優(yōu)撫安置和社會福利等各項待遇支付，由社會保險基金運營管理機構負責其基金運營。社會保險經辦機構和社會津貼發(fā)放機構按照事業(yè)單位體制管理，社會保險基金運營管理機構由參保單位和個人代表組成委員會，實行社會自治管理。

五、社會保障管理大部制的理論依據和優(yōu)越性

上述設計的理論依據：(1)源于社會保障本身特點。目前，中國的社會保障制度呈現“碎片化”特征，亟須進行“頂層設計”；社會保障涉眾面廣量大，利益關切度高，影響深遠，在當今人類社會中越來越重要，如果對之管理過于分散，其管理難度大為增加。(2)對于政府職能的劃分，通常是同一領域的管理劃歸一個部門，以更加有利于部門管理和事業(yè)發(fā)展，這是被國際經驗證實了的發(fā)展規(guī)律。(3)中國人口眾多且處于城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，地域廣闊且差異巨大，社會保障制度種類多、復雜程度高，并且已經基本完成從固定就業(yè)向靈活就業(yè)，從城鎮(zhèn)向農村，從就業(yè)人群向居民的制度覆蓋階段，基于中國現實，現行分散管理的管理體制已經難以適應社會保障事業(yè)管理和可持續(xù)發(fā)展的需要。當然，實現中國社會保障大一統(tǒng)管理體制，也可能有其他考慮，如依照現行人社部門的稱謂，將民政部門負責的社會救助、社會優(yōu)撫安置和社會福利一并劃入人社部門管理，也可實現社會保障的大一統(tǒng)管理，但這樣的人社部門職能過于寬泛繁雜，難于管理，而民政部門則幾乎被抽空。另外，對于中國這樣一個就業(yè)壓力巨大、收入分配改革任務艱巨的轉軌、發(fā)展中人口大國，人力資源管理和就業(yè)促進服務更具突出意義，組建相應的專業(yè)管理部門更切合中國實際。

上述設計的優(yōu)越性：(1)大一統(tǒng)的社會保障大部制，有利于整合社會保障制度、減少部門間交叉、彌合其管理縫隙、實現社會保障全面規(guī)劃管理、提高社會保障決策效率、提升事業(yè)整體管理水平。(2)以社會保障卡為基礎轉變人口戶籍地管理向常住地管理，促進城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展，為中國創(chuàng)新社會經濟管理奠定新的基礎。(3)便于社會保障統(tǒng)計信息快捷準確生成，滿足公共決策需要。(4)便于結束社會保險稅費長期爭論，真正實現社會保障資金收支兩條線管理，使社會保障資金收支分開并相互制約，減少體制內作弊風險。(5)從根本上解決財政與社會保障部門關于社會保障資金管理的體制矛盾，確保社會保障資金安全有效率，節(jié)約管理成本，促進社會保障事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

社會保障大部制解決了當前中國有關社會保障管理過程中部門間的相互羈絆與掣肘，符合中國政府管理體制改革的大方向，但其設計也還有需要進一步探討的問題。一是原有人社部門的人力資源管理(公務員管理)、就業(yè)和勞動工資管理職能是否隨社會保險一并劃入社會保障大部制？從整個政府部門改革全局考慮，人力資源管理可以同組織部門合并，或者將人力資源、就業(yè)和勞動工資一起并入發(fā)展和改革委員會。二是新組建的社會保障大部制名稱的討論，雖然文章討論的是社會保障管理體制改革，但擬建的社會保障大部制管理職能中包括了一些不屬于社會保障的事項，如殯葬和婚姻登記等社會服務職能和行政區(qū)劃等管理職能，因此，有關社會保障大部制的名稱還可以考慮社會服務與管理部或者社會事務部。

注釋：

① 參見：2012年9月26日的《武漢晨報》第5版，網址為http:∥news.cjn.cn/sywh/201209/t2062007.htm。

② 參見：人民網2012年10月8日的內容，網址為http:∥yuqing.people.com.cn/n/2012/1008/c244089-19188490.html。

③ 參見：2012年10月8日的《民主與法治時報》第A04版，網址為http:∥www.mzyfz.com/html/1405/2012-10-10/content-531754.html。

④ 參見：http:∥www.gov.cn/zwgk/2012-08/02/content_2196871.htm。

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On Integration of Social Security Management System under Framework of Super-ministry in China

YUANGuomin，LINZhifen

(School of Public Administration, Nanjing University of Finance & Economics, Nanjing Jiangsu 210023, China)

Abstract：There are as many as 12 departments in China social security management system, which has a serious impact on a unified decision-making and management of social security undertaking. Learning from the experiences of foreign countries and according to the theory of government management and division of labor, this paper proposes to merge and unify the functions of various departments of decentralized management of social security into a complete social security super-ministry system, and construct a four-in-one system of social security management which contains legislation, administration, fund revenues and expenditures, and supervision to meet the objectives and requirements of the service-oriented government building, to achieve standardized management of social security undertakings.

Key words：social security; management system; super-ministry system; international experience; functions integration

中圖分類號：D630.1

文獻標志碼：A

文章編號：1008-2204(2016)02-0008-05

作者簡介：袁國敏(1963—)，男，遼寧普蘭店人，教授，博士，研究方向為勞動就業(yè)與社會保障、經濟統(tǒng)計.

基金項目：國家自然科學基金資助項目 (71373118)；教育部人文社會科學研究項目(12YJA840015)

收稿日期：2015-12-04

DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0564