論土地經(jīng)濟的雙軌制與改革

何雨

摘要：本文通過對我國土地制度建設(shè)的回顧，首先從整體上說明了我國土地制度的發(fā)展過程與現(xiàn)存制度，其次通過與美國土地供應(yīng)制度相比較得出不同之處，最后針對我國土地供應(yīng)雙軌制的不足之處得出發(fā)展改革建議。

關(guān)鍵詞：土地劃撥 雙軌制 改革

一、引言

一套完整的土地制度，能夠保持社會的穩(wěn)定，促進經(jīng)濟的發(fā)展。我國自1911 年辛亥革命至今也已經(jīng)建立了一套較為完整的土地制度，但到今天為止，在土地供應(yīng)機制方面，仍然存在著土地市場供應(yīng)與劃撥并行的制度。本文通過對其的分析，初步得出其不足之處并對后期土地供應(yīng)改革提出了一定的建議。

二、我國土地制度概述

（一）發(fā)展歷程

中國共產(chǎn)黨從建黨之初就把土地問題作為中國革命的中心問題，大革命失敗后曾在各農(nóng)村革命根據(jù)地開展消滅封建地主所有制的土地革命運動；土地革命時期提出農(nóng)民土地所有制的主張；抗日戰(zhàn)爭時期以土地制度鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線；解放戰(zhàn)爭時期實行沒收地主土地，廢除封建剝削的土地制度。

新中國成立以后，在1949—1952，用三年的時間廢除了地主土地私有制，建立了農(nóng)民土地所有制；1953—1977 年，土地制度的重點在于確立農(nóng)村集體土地所有制和建立國家建設(shè)征用土地制度；1978—今天，國家改革重點在于形成和完善中國的現(xiàn)代土地管理制度，近年來又提出了嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度。

綜合以上所述，經(jīng)過多年發(fā)展，我國已經(jīng)建立一套較為完整的土地法律體系，適合我國社會主義基本制度與基本國情，但隨著我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展，這一體系也顯露出不足，需要我們立足于中國現(xiàn)階段發(fā)展實際，在實踐中不斷完善、創(chuàng)新其體系。

（二）主要特點

1、獨特的土地權(quán)利制度

社會主義制度是我國的根本制度，在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，作為國家經(jīng)濟制度的重要組成部分，我國形成了“以社會主義公有制為主體、兩種所有制并存、所有權(quán)與使用權(quán)相分離”的土地權(quán)利制度，其中社會主義公有制決定了任何組織或個人不得以任何方式非法侵占、非法轉(zhuǎn)讓土地。兩種所有制即土地國有制和土地集體所有制并存。

2、耕地保護

我國是一個人口大國，由于人口增長、耕地面積不足等基本情況的存在，使得我國在工業(yè)化發(fā)展階段始終將耕地保護和糧食安全問題放在重要位置。至今我國頒布了一系列法令法規(guī)，提出合理開發(fā)利用土地、保護珍惜耕地等主張，落實基本農(nóng)田保護政策、耕地保護責任制度，并在2008 年提出了2020 年以前全國耕地總量不得低于18億畝的紅線目標。

3、較為先進的土地管理體系

我國建立的土地管理體系以土地用途管制為核心，通過編制總體規(guī)劃、規(guī)定其具體實施方略、限制農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地以及明確可轉(zhuǎn)的批準權(quán)限。這一體系在一定程度上彌補了原體系的缺陷和不足，能夠較合理的利用土地資源，保護耕地。但與此同時也存在著一定的缺陷。

三、土地供應(yīng)雙軌制的形成

計劃經(jīng)濟時期，土地無償劃撥是土地供應(yīng)的唯一方式，即各單位或者個人用地均需國家無償劃撥。1990 年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權(quán)?！边@是第一次以立法的方式對“劃撥土地使用權(quán)”進行規(guī)定。1994 年法律正式確認劃撥土地行政立法的合法性，頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。”這一法律較為完整地反映了劃撥土地使用權(quán)的特征。這表明土地劃撥已經(jīng)正式進入我國土地供應(yīng)制度體系。

1988 年，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，絕對土地劃撥的弊端日益顯露，開始逐步改革完善這一制度，并于同年通過憲法修正案確立了“土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”；上世紀90 年代，修訂版《土地管理法》規(guī)定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外?！边@一規(guī)定意味著我國將國有土地有償使用制度作為土地使用的基本制度，但在有些情況下，國有土地劃撥也作為土地使用權(quán)獲得的一種方式予以肯定；2002 年起，國土資源部開始明確商業(yè)用地等實行招標、拍賣、掛牌制度，但政府機關(guān)、科研機構(gòu)、教育機構(gòu)、事業(yè)單位以及一些工業(yè)用地仍然通過劃撥、協(xié)商等方式取得土地使用權(quán)。

然而即使土地供應(yīng)在原有基礎(chǔ)上得到了較大的改善，但由于我國原劃撥土地仍然由原產(chǎn)權(quán)單位繼續(xù)使用，這一問題還未得到完全的解決，而且由于我國土地供應(yīng)制度的不完善性及部分不合理性，使得我國現(xiàn)有土地供應(yīng)制度分為兩種方式：一是政府無償劃撥國有土地給使用單位，二是通過市場化手段有償出讓國有土地，目前主要是通過招標、拍賣、掛牌三種方式，即土地供應(yīng)雙軌制。

四、土地改革

由以上分析，我國土地供應(yīng)制度發(fā)展到市場經(jīng)濟一定程度下的雙軌供應(yīng)制度，依然未能實現(xiàn)土地的完全市場化供應(yīng)。

（一）雙軌制不足

我國《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十四條規(guī)定：下列建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必需的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：

·國家機關(guān)用地和軍事用地；

·城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；

·國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；

·法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

三四點規(guī)定中，存在制度的不合理性。第三點中，國家對一些壟斷企業(yè)進行重點扶植，無償劃撥土地，導致土地資源分配存在區(qū)別對待，加劇了企業(yè)間競爭的不平等，不利于市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展和完善。而第四點規(guī)定較模糊，實施起來靈活性較大，使得胡亂劃撥土地成為可能，導致土地利用的效率低下，浪費嚴重。由此，國有土地劃撥政策在我國相關(guān)制度不完善的大背景下，不僅破壞了市場的正常規(guī)律，而且使得地方土地規(guī)劃粗放，資源浪費嚴重。

從經(jīng)濟學的角度來說，土地應(yīng)該是引致性的。但現(xiàn)在由于土地供應(yīng)非市場制度的一部分原因，使得土地實質(zhì)上成為了我國經(jīng)濟發(fā)展的拉動者。人地資源少，土地稀缺的基本國情被拋在一邊?？恐恋氐膶捁?yīng)政策，我國避開了土地稀缺導致土地高價從而影響經(jīng)濟增長的局面，從而使得經(jīng)濟不斷發(fā)展。

（二）改革

1、首先使土地回歸常態(tài)，從發(fā)動機回歸為引致型

改變現(xiàn)在地方政府的賣地模式，使政府退回到服務(wù)者。在當前依靠土地的寬供應(yīng)政策來拉動中國經(jīng)濟的發(fā)展沒有可持續(xù)性，如果繼續(xù)延續(xù)這一模式，現(xiàn)代土地制度不可能建立起來，經(jīng)濟社會便難以繼續(xù)向前發(fā)展。

2、其次應(yīng)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明晰法律章程制度

我國現(xiàn)有土地供應(yīng)雙軌制缺乏效率的根本原因在于相關(guān)法律制度的不完善性：對以前已劃撥土地現(xiàn)有流轉(zhuǎn)制度立法的缺失使得執(zhí)行體系難以統(tǒng)一規(guī)范；對轉(zhuǎn)讓主體規(guī)定不明晰、限制過嚴格；對轉(zhuǎn)讓價格未能合理標定，這些都不利于城市土地的有效利用，在一定程度上都阻礙了國家土地的合理化發(fā)展。

3、最后應(yīng)加強機構(gòu)制度建設(shè)，增強政府執(zhí)行透明度

如果只是單純終結(jié)土地供應(yīng)雙軌制，而不推行有效的土地有償出讓監(jiān)督管理約束體系，勢必要引起房價高漲、囤地欲望激增。如國有資源部最新說法：未來除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地均實行有償使用。這樣一來，如何建立有效的激勵機制，使得政府更多地將收入用于民生建設(shè)，同時如何有效地防止經(jīng)營性公益單位將其將營業(yè)成本轉(zhuǎn)移到消費者頭上，這些都是需要在改革之后考慮的問題。并非土地供應(yīng)雙軌制改為市場單軌制之后就可一勞永逸，后期長久的監(jiān)督管理體系也是發(fā)展的重點。

參考文獻：

[1]本報記者杜曉，本報實習生李媛.取消土地供應(yīng)雙軌制能否遏制國土腐敗[N].法制日報，2011-09-23004

[2]規(guī)劃土地使用權(quán)管理暫行辦法[Z]、城市房地產(chǎn)管理法[Z]、土地管理法[Z]

[3]聚焦國有土地供應(yīng)雙軌制[J].晚霞，2011，20：19

[4]劉守英.直面中國土地問題.[M].北京：中國發(fā)展出版社.2014：3-14