協商民主：我國新型城鎮(zhèn)治理能力現代化研究

羅敏

摘 要： 新型城鎮(zhèn)治理能力現代化是“物”的城鎮(zhèn)化與“人”的城鎮(zhèn)化提出的必然要求，是農村向城市轉型的產物，體現了從傳統的注重“物”的城鎮(zhèn)化逐步走向關注“人”的城鎮(zhèn)化理念的轉變，是新型城鎮(zhèn)治理模式創(chuàng)新的承載對象。全面深化改革進程中，新型城鎮(zhèn)治理應在以“人”的城鎮(zhèn)化為主體的模式下高效運行，以多元協同共治作為理想模式，并加強“命運共同體”式的文化塑造。以此應對新型城鎮(zhèn)化過程中出現的資源配置失衡、戶籍歧視制度、土地財政依賴癥、環(huán)境污染嚴重、公共安全受到威脅等問題，通過行政權力與社會力量雙重路徑，以制度化、平等化、法治化、參與化、科學化的新型城鎮(zhèn)治理模式，促進城鎮(zhèn)民主自治，實現新型城鎮(zhèn)治理能力現代化。

關鍵詞： 治理；城鎮(zhèn)化；協商民主；治理能力現代化

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A 文章編號：1671623X（2016）02006109

新型城鎮(zhèn)化主要是指以科學發(fā)展觀為綱領，以新型產業(yè)以及信息化為推動力，追求人口、經濟、社會、資源、環(huán)境等協調發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。[1]全面深化改革的大背景下，新型城鎮(zhèn)化又是以“人”的城鎮(zhèn)化為核心目標，民主共治、城鄉(xiāng)聯動、產城互動，資源消耗低、環(huán)境污染少、經濟效益高，人與自然和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)一體化，是發(fā)達城市和地區(qū)、欠發(fā)達城鎮(zhèn)和地區(qū)、農村社區(qū)和諧發(fā)展、相互協調、民主共治的城鎮(zhèn)一體化。其主要關切的是不以犧牲農村利益和農村發(fā)展、農村土地和農村環(huán)境為代價，著眼“三農”問題、放眼“一線”城市、涵蓋城鄉(xiāng)結合，逐步實現城鄉(xiāng)公共服務均等化以及城鄉(xiāng)基礎設施一體化，促進城鄉(xiāng)社會經濟共同繁榮，實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?？傊c傳統的注重“物”的城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化更加關注“人”的城鎮(zhèn)化，而“人”的城鎮(zhèn)化關鍵要在協商民主的過程中來實現。

一、協商民主理論概述

（一）協商民主的內涵

協商民主（Deliberative Democracy）產生于20世紀后期，它是一種全新的研究領域，因此受到西方學者的普遍關注。例如，美國著名的哲學家、倫理學家約翰·羅爾斯，德國思想領袖哲學家、社會學家于根·哈貝馬斯以及被譽為“當今世界最重要的思想家之一”的英國著名社會學家安東尼·吉登斯等人都是協商民主的主要倡導者和積極推動者。一般認為，自約瑟夫·畢塞特（Joseph M Bessette）1980年首先在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中使用“協商民主”（Deliberative Democracy）這一概念以來，經過幾十年的傳承與發(fā)展，協商民主理論已經成為當代西方學術界一種新的民主理論范式。[2]伴隨著全球化的發(fā)展，這種新的理論范式才逐漸被引入我國，為我國學者研究協商民主提供理論基礎，并開始同我國政治實踐相結合。

協商民主包括思索考量、交流溝通、協商對話和民主審議等基本含義，以及公民普遍參與、自由辯論等，以期達到對某些公共問題處理的一致結果。它是一種共同性的政治協商而非一種相互敵對性的政治協商，并且注重在多元化的社會現實背景下，通過組織社會廣大公民的積極參與，就國家立法和行政決策達成共識，其關注的重點是協商與共識。

協商民主強調偏好的轉換，而不是偏好的聚合。[3]它的參與基本主體是政黨或者政府、公民社會組織團體、智囊團或者利益集體、社會公民。它注重的是一種多元平等協商主體之間的交流、溝通、互動的過程，鼓勵社會公民積極主動參與政治協商，讓全體社會成員擔負起應有的責任與義務。

（二）協商民主的形式

1.民意調查形式

民意調查形式又稱為輿論調查，是通過問卷調查、個別訪談、電話約談等方式，來了解社會群體輿論傾向的一種社會調查；在調查的基礎上運用科學的計算與統計方法，即“大數據”的分析與運用，如實地反映一定范圍內的民眾對某個或某些社會問題的態(tài)度傾向。就其內容而言，它屬于輿論調查范圍。這種協商民主的方法有助于將異化分歧轉變?yōu)橥沧R，在政治、經濟以及社會管理等諸多領域發(fā)揮著重要作用。同時，它對于我國新型城鎮(zhèn)化過程中的政府決策、干部選拔、社情民意的反映、社會輿論的引導都具有積極作用，并且可以有效地解決城鎮(zhèn)化進程中的諸多社會問題。

2.聽證會形式

聽證會起源于英國、美國等發(fā)達國家和地區(qū)，是一種把司法相關的概念引入到行政和立法程序的制度。聽證會為公民參與政治協商過程營造了一個公共空間，它鼓勵受立法影響的利益相關者參與立法過程，表達自身的利益偏好。[4]它是一種模擬司法審判的形式，卻又不同于司法審判，它是由觀點相異的雙方相互對自己的立場作論述或辯論，其結果往往對某些政策最后的處理有影響和拘束力。因而，聽證會可以很好地把握和解決我國新型城鎮(zhèn)化過程中出現的眾多問題，如公共資源分配、土地糾紛、環(huán)境污染、社會治安問題等。這種協商民主的形式可以有效地服務于我國新型城鎮(zhèn)化過程中相關法律法規(guī)的法治化、科學化、民主化，是現階段國家政府為推進我國新型城鎮(zhèn)化而制定政策的一種重要協商民主形式。

3.專題討論小組形式

這種協商民主方式適用小范圍的、局部的、專業(yè)性較強的或者因小群體的利益訴求而急需解決的協商議題。相對來說，這種協商民主形式相當于以“精英民主”達到“多元民主”，參加專題討論的成員必須事先進行大量的走訪、調查研究工作，然后提出具有戰(zhàn)略意義的意見或建議。這種針對性較強、“各個擊破式”的專題討論小組形式的協商民主更加使人信服，在我國新型城鎮(zhèn)化推進過程中，對解決住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題有著重要的作用。專題討論小組的民主協商方式在堅持原則、顧全大局的前提下，鼓勵參與者各抒己見、群策群力，充分體現相互包容、求同存異、平等論事的協商民主要旨，為國家或地方的有關方針政策的出臺奠定了良好的群眾基礎。

（三）協商民主的價值

協商民主不是政府為已有的決策提供理由而召集舉行的所謂“論證”會議，而是各利益團體就某些公共事務充分表達各自利益和觀點，通過集體討論、交流溝通、民主協商最終產生公共政策。[5]因此，協商民主對于一個國家的政治、經濟、文化、社會、民生等諸多領域的發(fā)展有著實用價值。一是它能夠促進不同社會背景、不同文化信仰的各族群眾的相互融合、相互理解，有利于我國多元化社會建設的實現，對政治、文化、社會的整合有著非常重要的作用。二是它能夠緩解社會矛盾，解決社會沖突，推進我國新型城鎮(zhèn)治理能力現代化的發(fā)展，為構建和諧社會奠定政治基礎。三是它擴展了公民參與政治的空間，有利于更好地實現人民當家做主的權利，使人民利益訴求的渠道更為暢通，有利于改進自由主義和批判主義的不足，也有助于加強社會不同層面的政治共同體的政治磋商與實踐。

對于一個國家來說，民主“不是一個有無的問題，而是一個程度問題”[6]。自由主義和批判主義是協商民主思想的基礎理論來源，協商民主思想擁有自由主義和批判主義的某些共性，但又超越了自由主義和批判主義，它將民主程序和規(guī)范內涵相結合。這種民主程序在談判、自然融洽的商談和公正性商談之間，創(chuàng)建一種內部關聯性，并且奠定了這樣一種預測：在這種條件下可以達到合理性的、公正的結果。[7]協商民主為促進科學民主決策，推進我國新型城鎮(zhèn)治理體系與治理能力的現代化提供了政治保障，增強了中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信。

二、我國新型城鎮(zhèn)治理困境的現狀及原因

（一）當前我國新型城鎮(zhèn)治理困境的現狀分析

1.資源配置失衡

受城鄉(xiāng)二元結構發(fā)展模式的制約，我國的公共資源在配置上采取了以城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，將優(yōu)質資源大量投向城市，卻忽視了農村公共資源的建設與發(fā)展，導致了農村公共基礎設施建設滯后，城鄉(xiāng)公共資源配置嚴重失衡。[8]全面深化改革的社會轉型期，現代化建設進程中工業(yè)現代化、農業(yè)現代化、新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，由于我國人口基數大、資源相對不足的基本國情，給現階段新型城鎮(zhèn)治理造成了諸多困境。一是基礎設施配置失衡。城市的基礎設施建設比較完善，而農村的基礎設施建設卻不到位。城鄉(xiāng)交通基礎設施、通信設備、基礎設施投資差別大，城市居民開始網上購物，而農村居民還在“步履蹣跚”；城市已經步入4G時代，農村居民還停留在2G的喜悅中。二是公共衛(wèi)生資源配置失衡。藥品、食品以及公共環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)管，對重大疾病的預防和醫(yī)治，農村的免疫接種都是近幾年才開始，城鄉(xiāng)衛(wèi)生技術人員及床位數配備嚴重失衡，農村醫(yī)療技術薄弱，居民就醫(yī)困難，導致城鄉(xiāng)居民之間的健康水平差距較大。三是基礎教育資源配置失衡。城市的教學環(huán)境、教學設備、師資水平都比農村優(yōu)越，導致城鄉(xiāng)居民之間接受教育的機會不平等。四是社會保障資源配置失衡。社會保障制度是每個公民應當享有的基本權利，是實現“人”的城鎮(zhèn)化的重要標準，然而城鄉(xiāng)社會保障項目不均等、保障水平不平衡，導致城鄉(xiāng)尚未實現均等化發(fā)展。

2.戶籍制度導致的歧視問題

產生“戶籍限制”的經濟層面的原因，主要是由于各地區(qū)、各城市之間發(fā)展不平衡，導致同工卻不同酬，部分事業(yè)單位不對非本地戶籍員工提供應有的社會保障以及其他社會福利，甚至某些行業(yè)和工作崗位限制聘用非本地戶籍居民。戶籍制度的限制導致城鎮(zhèn)化過程中農民工子女無法在城市獲得公平受教育的資格，公民平等就業(yè)的權利受到侵犯，對外地人員構成歧視；同時，也限制了優(yōu)秀人才的流動，嚴重阻礙了城鄉(xiāng)一體化進程。因此，人口城鎮(zhèn)化并沒有實現“人”的城鎮(zhèn)化。大規(guī)模的人口遷移，意味著他們要在城市里生活和就業(yè)，可是他們當中的大部分人卻沒有真正成為城市的“主人翁”，而僅僅是充當城市的“建設者”，他們享受不到均等化的社會待遇和社會保障。這樣的城鎮(zhèn)化表現為城鎮(zhèn)化的“流產”，他們并沒有完全融入城市群體，享受與城里人同等的福利待遇，只是在城市的邊緣徘徊，被認為是城市建設中的匆匆“過客”，戶籍問題把他們擋在了享受城市化成果之外。

3.土地財政依賴癥

從計劃經濟到市場經濟，土地作為一切生產和一切存在的源泉，一直是一種很重要的自然資源和生產資料，但其使用制度發(fā)生了重大變革，逐步由計劃經濟時期的無償劃撥使用過渡到市場化的有償供給。新型城鎮(zhèn)化過程中，許多地方城市政府出于經濟增長和財政收入的雙重考量和追求，不同程度地出現了“賣地沖動”，其財政收入過度依賴于土地財政，甚至是將土地出讓收入作為地方債務償還的主要渠道，患上“土地財政依賴癥”。地方政府靠“賣地”來維持當地政府的財政支出，運用行政權力把集體所有或其他用途的土地整合后，進行招拍掛，價格就會翻幾番，這也是城市房價上漲的重要原因之一。城市政府大興土地財政，大搞房地產開發(fā)，城市土地價格昂貴、緊張，而農村土地過多“閑置”甚至荒廢，城鎮(zhèn)化建設中的新城卻變成“空城”。

4.環(huán)境污染嚴重

城鎮(zhèn)化過程給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來經濟效益的同時，也帶來了諸多環(huán)境問題。許多城鎮(zhèn)的水質污染和大氣污染情況嚴重，霧霾繞城、垃圾圍城、汽車堵城的現象相對普遍，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢較嚴峻。一是城鎮(zhèn)周邊及農村周圍的農業(yè)污染嚴重，農藥和農用化肥對農產品造成污染，生活污水、生活垃圾、農膜產生的“白色污染”及其他固體污染物大量增多，焚燒秸稈對大氣造成污染。二是城鎮(zhèn)工業(yè)污染不斷加劇，工業(yè)廢氣、廢水、廢渣“粗放式”排放，導致城市大氣污染不斷加劇，霧霾不時出現。目前我國部分河流、湖泊富營養(yǎng)化嚴重，阻礙了養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，給城市供水帶來不便。三是城鎮(zhèn)重工業(yè)企業(yè)廠房建設規(guī)劃不合理，占用并毀壞了部分農田及耕地，給農業(yè)生產以及農村村民帶來了不少損害。

5.公共安全受到威脅

伴隨著經濟快速增長的城鎮(zhèn)化，城市人口的流動也愈加頻繁，城市集聚過度擁擠，由于人口數量也快速膨脹，造成城市居民生活質量不斷下降。在許多城市，因交通擁堵、地下水污染、廢氣排放，以及空氣質量差而引發(fā)公共安全問題。[9]一是人口頻繁流動，就會出現農村“留守兒童”和“空巢老人”增多，城市流浪人員增多，違法犯罪的可能性增加，加劇了對城市公共安全的威脅。二是增加社會的不穩(wěn)定因素，城市內部的勞動者認為外來務工人員搶飯碗而對其產生不滿情緒；而少數外來務工人員本身就是可能影響社會安定的隱患，若其找不到工作就可能會流落街頭或者聚眾鬧事，甚至參與暴力恐怖、涉黑犯罪、黃賭毒等違法犯罪活動，給城市社會管理帶來許多安全隱患。

（二）現階段我國新型城鎮(zhèn)治理困境的原因分析

現階段我國新型城鎮(zhèn)化治理治理體系和治理能力現代化面臨著各種問題，應該正確地面對這些問題，積極探索和研究這些問題產生的深層原因，以便在新型城鎮(zhèn)化治理過程中對癥下藥，為改變城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的局面而努力。綜上，現階段我國新型城鎮(zhèn)化治理困境形成的原因有五點。

1.公共物品供給不充足

一是城鄉(xiāng)二元結構的經濟體制下，農村財政投入不足，勢必造成城市各項基礎設施、基本教育設施、醫(yī)療設備等優(yōu)于農村，農村人口不得不千方百計擠進城市，成為城鎮(zhèn)化的“助推劑”，導致城市公共物品供給不足。二是自上而下的政府供給機制不合理，地方政府在農村公共物品供給過程中有很大的自由裁量權，因受諸多非理性因素的干擾，導致城鄉(xiāng)公共物品供給不平衡。三是農村民主與合作水平不高，趨于理性“經濟人”自利性的動機，當公共物品供給在沒有觸動個體直接利益的時候，農民經常“袖手旁觀”、合作程度低，這也是公共物品提供不足的原因之一。四是資金使用監(jiān)督機制不完善，融資渠道有限，這是導致農村公共物品供給不足的關鍵因素之一。

2.紅利分享制度不平衡

戶籍制度改革舉步維艱的重要原因是由于城市的福利政策很豐富，并且大多數是與居民的戶籍密切相關，城市戶籍人口不愿意進城的農民工同步獲得社會福利、平等就業(yè)、平等受教育的機會。城鎮(zhèn)化不僅是“建設”，也是“提質”，更是“改革”。[10]推進城鎮(zhèn)化過程中，一方面，城市戶籍人群排擠農村戶籍群體“農轉非”，不愿意農村戶籍人員分享城市的公共物品、公共服務等優(yōu)質的社會福利。另一方面，城市又希望鼓勵農村人員進城，為建設城市的繁榮助力。正是由于這種矛盾的心理使得城鎮(zhèn)化進程的步伐減慢。解決這種問題的關鍵是保障農民進城后的公共服務均等化的利益分享和資源分配。

3.土地使用政策不健全

為解決城鎮(zhèn)化過程中的征地、用地的“瓶頸”，政府將城市土地規(guī)劃、分配市場化，大力推行“土地財政”的新政，依靠“賣地”來獲得財政支撐。農民工在城鄉(xiāng)二元土地制度下難以獲得市民化的發(fā)展資本。當前，在我國城市規(guī)劃建設用地的新型供給模式下，政府直接參與征地、賣地，導致土地價格高漲，房地產價格的上漲；地方政府財政收入過度依賴土地，政府行為被土地“綁架”。與此同時，利益的博弈使得大量征地與被征地主體之間的利益權衡變得越來越棘手，由征地補償或者住房安置問題而產生的矛盾糾紛不斷，甚至導致群體性事件發(fā)生。此外，地方政府過度開發(fā)造城不科學。地方政府的“賣地”所得大部分收入投向城市的發(fā)展與建設，通過過度地開發(fā)造城來刺激建筑業(yè)和房地產業(yè)發(fā)展，以增加地方稅費收入。這樣的“造城”模式會帶來兩個問題。一是城市其他產業(yè)對地方財政的支撐較弱，城市主體功能不完善，“人”的城鎮(zhèn)化程度遠遠落后于土地城鎮(zhèn)化進程。二是由于農村土地使用權市場沒有開放，土地承包經營權流轉市場尚未成形，進城務工農民難以通過市場化途徑實現土地財產收益權的合理價值，從而無法獲得市民化的發(fā)展資本。[11]一邊是過度開發(fā)“造城”，一邊是城市房屋空置成為“空城”，這樣不科學的盲目“造城”導致“亞城鎮(zhèn)化”的出現。

4.經濟利益獲取不合理

環(huán)境的污染一定程度上是地方政府受經濟利益的驅使而造成的。地方政府為追求經濟效益，大范圍的招商引資以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價來爭取GDP的光鮮，會造成環(huán)境污染的新建、擴建、改建項目，得不到嚴格控制。面對上級相關部門的檢查，地方保護主義凸顯，最終導致企業(yè)廠房越來越多，而城市的環(huán)境質量每況愈下。城鎮(zhèn)化進程中，城市生活和企業(yè)生產向自然界排放的各種污染物超過了自然環(huán)境的自凈能力，企業(yè)為追求經濟效益最大化，偷排偷放現象依舊嚴重，導致生態(tài)環(huán)境的平衡被打破，嚴重危害人類健康，阻礙我國新型城鎮(zhèn)化的進程以及生態(tài)文明建設。城市總體規(guī)劃有關的各種功能區(qū)和工業(yè)合理布局規(guī)劃不合理，廠區(qū)與居民區(qū)混雜彼此穿插，使城市居民經常處在工業(yè)污染物的影響之下。這種利益格局，最終導致城鎮(zhèn)的“偽城鎮(zhèn)化”。

5.城鎮(zhèn)治理制度不規(guī)范

近年來，部分城市出現的交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、事故災害頻發(fā)等問題，對各級政府城市治理能力也形成壓力和挑戰(zhàn)。一是人口過度集中在城市，導致城市公共服務產品供給不足，勢必造成城市管理的壓力，如住房緊張、交通擁堵，進而影響城鎮(zhèn)化的進程。二是城市流動人口管理不規(guī)范，沒有實行“一對一”核實身份，網絡聯網登記的制度不健全，造成城市對流動人口管理不到位。三是農民工市民化進程步伐緩慢，加重了城鎮(zhèn)管理的負擔，給城市管理帶來困難。四是少部分人為追求一己私利鋌而走險、違法犯罪，嚴重擾亂了城鎮(zhèn)治理秩序，威脅公共安全?？傊?，一方面，城鎮(zhèn)管理忽略了公共安全預防、監(jiān)控、評估的重要性，城鎮(zhèn)公共安全管理體系尚不成熟，信息化平臺搭建滯后；另一方面，社會參與不足，公民參與城鎮(zhèn)管理主動性不強、法治觀念淡薄、維權意識缺失。

三、我國新型城鎮(zhèn)治理能力現代化的協商民主路徑

“人”的城鎮(zhèn)化本質要求是在城鎮(zhèn)化過程中重視維護和提升城鄉(xiāng)居民的利益，在農村居民土地流轉、離開土地進入城鎮(zhèn)后、在城市生存與發(fā)展過程中使其利益和需求得到滿足。[12]新型城鎮(zhèn)化建設堅持以“人”的城鎮(zhèn)化為核心，以協商民主為重要手段，以“城市群”為主體形態(tài)，以綜合承載能力為重要支撐，全面提升城鎮(zhèn)化質量和水平。因此，充分發(fā)揮制度化、平等化、法治化、參與化、科學化的協商民主路徑的作用，對推進我國新型城鎮(zhèn)治理能力現代化具有里程碑式的重要意義。

（一）制度化路徑：從偶然性協商到制度化協商

協商民主作為我國新型城鎮(zhèn)治理能力現代化的一種有效途徑，其預期目標是使我國新型城鎮(zhèn)化治理能力實現真正的現代化。目前，我國新型城鎮(zhèn)化治理過程中的協商民主還沒有形成系統化、規(guī)范化、科學化的制度體系，協商民主的存在具有偶然性。因此，找到一條制度化的協商民主路徑顯得尤為重要。

1.建立城鎮(zhèn)居民“代表大會制度”，作為協商平臺的新型城鎮(zhèn)治理機構

在協商民主的框架下，以“政府主導、社會協同、公民參與”為原則，協商討論城鎮(zhèn)化建設過程中的公共物品供給方式以及分配方式，例如國家財政補貼醫(yī)藥資源、整改鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生站、整合鄉(xiāng)村教學教育資源，從制度化的協商民主角度加強我國新型城鎮(zhèn)化治理能力的現代化，確保資源配置的合理有效。協商機構必須明確職責，在城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進中解決好利益群體之間、宗教之間、民族之間的矛盾，做好公共資源分配均等化工作，切實保障最廣大群眾的利益。

2.充分發(fā)揮協商民主制度的優(yōu)越性

首先，建立并完善城鎮(zhèn)矛盾糾紛協調組織，這樣就有利于了解群眾反映最強烈的問題，將問題收集，然后召開相關人員的聽證會，確保問題的解決。其次，建立健全協商決策程序，協商民主尊重程序，并且將程序視為獲得決策合法性的規(guī)范化要求。[13]最后，建立協商民主監(jiān)督機制。有效分配公共資源，如公共基礎設施、教育、醫(yī)療設備等，并采取公共資源分配向基層傾斜、向貧困地區(qū)傾斜的針對性制度化手段，充分發(fā)揮民主多元化的監(jiān)督方式，如信訪舉報、媒體曝光、民主評議等，以推進我國新型城鎮(zhèn)治理制度化的進程。

3.改革城鄉(xiāng)政策輸入、輸出、反饋機制，建立“一事一議”制度

公共政策的制定過程是一個激烈的政治博弈過程，為避免利益集團搞“山頭主義”，講“裙帶關系”，要明確公共政策輸入、輸出的法定程序。要摒棄不合理的資源分配方式，鼓勵全民參與城鄉(xiāng)一體化建設，全面調動社會公民協商民主的積極性，有效地監(jiān)督“一事一議”制度的順利進行。

（二）平等化路徑：從差別式協商到平等化協商

新型城鎮(zhèn)化過程中，難免會出現不公平、不平等的所謂的“民主對話”，而差別式協商存在著任人唯親、搞“特殊”、講“圈子”的官場弊病，這就要求我國在新型城鎮(zhèn)治理的過程中，應該從差別式協商轉移到平等化協商路徑。

1.重塑城鎮(zhèn)行政文化，培養(yǎng)協商民主精神

在政治文化方面，讓更多的人獲得參與決策和議事的機會，為不同社會階層的人提供發(fā)展的機會和平臺，讓所有的人分享城市發(fā)展進步的成果。[14]在社會文化方面，正確處理好政府、企業(yè)、公民之間的關系，保護好公民的合法權益，保證城市外來務工人員子弟平等受教育的權利，提供平等的受教育平臺以及就業(yè)崗位，加快外來務工人員融入城市生活的進程，尊重公民的意愿和選擇，塑造良好的政府行政文化氛圍，做到平等、公正地為民服務。

2.強化社會公民基礎性教育，培育社會群體的協商民主意識

一是加強農村民主意識的宣傳及培育，傳播民主政治意識和現代化政治觀念，借助新型媒體技術如微信朋友圈、微博、手機APP等網絡平臺，加強主流政治民主精神和協商民主意識的宣傳。二是充分肯定并重視公民社會的發(fā)展，如村民自治組織、經濟合作社、農業(yè)技術指導協會等，這些組織作為拓寬公民政治參與的有效渠道，不僅有利于公民利益有效、合法、理性的表達，而且培養(yǎng)了公民參政議政、維護自己合法權益的能力。

3.打破城鄉(xiāng)戶籍制度的藩籬，平等化對待城鄉(xiāng)公民

取消城市戶籍、農村戶籍的差別式戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統一的公民戶籍制度，推進以社會福利共享為向導的城鄉(xiāng)戶籍制度改革，將受限制的戶籍制度改為戶籍登記制度。加快推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化相互協調，讓均等化的公共服務遍及城鎮(zhèn)化建設的每個角落，切實推進“人”的城鎮(zhèn)化，加快教育城鎮(zhèn)化、醫(yī)療城鎮(zhèn)化、異地城鎮(zhèn)化的推進步伐。

（三）法治化路徑：從行政性協商到法治化協商

城鎮(zhèn)化應避免政府“有形之手”強硬推動“農民進城”和“農民上樓”，應重視保障農民的土地利益，尊重城鎮(zhèn)化過程中人的主體性選擇。[12]當前，在民主意識更堅定、法治意識更牢固的現代新型城鎮(zhèn)化路徑下，單靠行政性的協商路徑已經不適合時代的潮流。

1.以法治協商為保障，以“人”的城鎮(zhèn)化為目標，加快農民工等城市邊緣人群的城市融入

一是防止土地政策“膨脹化”。以法治化協商民主路徑妥善處理好城市土地糾紛難題，建立健全城市安置房、廉租房申請的辦理程序，始終要求將“法治”概念引入到解決土地紛爭的問題中。二是減少城市行政層級。加快政府職能轉變進程以及省直管縣的行政體制改革，優(yōu)化城市行政區(qū)域管轄范圍，創(chuàng)新城市群以及城鄉(xiāng)結合部的治理模式，調整城鄉(xiāng)權責分配。三是以農民工為突破口。一方面，要推進農民工市民化，確保農民工在城市享受均等的公共服務。另一方面，要鼓勵農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展農村“一鄉(xiāng)一品一特色”工程建設，加強農村集體土地開發(fā)利用，鼓勵農民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)如創(chuàng)建鄉(xiāng)村特色旅游項目，打造生態(tài)農村優(yōu)美環(huán)境。

2.進一步調整國民收入分配結構，加大對農村的“法治化”建設投入力度

一是加快“村村通”工程建設，鼓勵農民在農村自主創(chuàng)業(yè)，這可以有效地調節(jié)城鄉(xiāng)土地二元結構（城鄉(xiāng)土地二元結構即城市土地趨之若鶩，但昂貴稀缺，而農村土地無人問津，甚至荒廢）。因此，合理規(guī)劃城市建設用地以及農村自留地事關重要，必須加強農村土地流轉的法治化，防止農村土地過剩而產生的浪費。二是實現城鄉(xiāng)公共基礎設施均等化目標，積極穩(wěn)步地推進城市經濟的發(fā)展尤其是第三產業(yè)的發(fā)展，為進城務工人員、城市失業(yè)人群創(chuàng)造更多就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會，進而提高國民收入，縮小貧富差距。同時，要持續(xù)加強社會保障性住房的建設，為農民工等社會貧困群體在城市安家提供基本住宿條件。

3.轉變城鎮(zhèn)化推進路徑，始終將法治理念作為推進城鎮(zhèn)化的準繩

城鎮(zhèn)化不僅要有“人口的城鎮(zhèn)化”，更應是特色產業(yè)、社會、農村、土地、人口五位一體的城鎮(zhèn)化。要依法推進商業(yè)性房地產的開發(fā)工作，城鎮(zhèn)化不是“房地產化”的代名詞，而是新型城市群發(fā)展的需要。與此同時，轉變地方財政收入格局，由靠地方政府單一的“圈地”運動轉向多元的企業(yè)項目融資，打破地方財政收入單一靠出讓土地獲得的瓶頸，進而全面推進我國新型城鎮(zhèn)治理能力的現代化。

（四）參與化路徑：從行政性協商到參與化協商

新型城鎮(zhèn)化之“新”，就是要區(qū)別于原有的“造城運動”“拆遷運動”，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價來換取經濟利益，而是真正將工作的重點轉移到進城人口權益的市民化上來，這種“轉移”不僅要有“廣度”，更加要有“深度”。因此，行政性協商不適合“人”的城鎮(zhèn)化，參與化協商路徑才是最佳選擇。

1.走綠色發(fā)展節(jié)約型城鎮(zhèn)化道路，確保生態(tài)環(huán)境的“自然優(yōu)美”

一是加強行業(yè)自律，規(guī)范市場秩序，鼓勵企業(yè)發(fā)展健康節(jié)能性環(huán)保產業(yè)，加快技術創(chuàng)新，降低產業(yè)發(fā)展對水資源、礦產能源等生態(tài)資源的消耗或破壞。二是探索循環(huán)可持續(xù)發(fā)展經濟模式，以資源、能源消耗低，環(huán)境污染少，經濟效益高為導向，走出一條自主創(chuàng)新的企業(yè)發(fā)展道路。三是要求重工業(yè)入區(qū)、入園，合理規(guī)劃重工業(yè)分配，促進產業(yè)集群。這樣可以集中處理企業(yè)帶來的污染，又可以加強各企業(yè)間的互動以及經驗分享。

2.消除“暴力執(zhí)法”，提倡參與式協商路徑

一是城市流動商販的問題，執(zhí)法部門應該摒棄“暴力執(zhí)法”，參與問題的解決，如建立集中的小商小販區(qū)，收取部分管理費。這樣既便于城市的管理，又能達到保護城市衛(wèi)生環(huán)境的目標。二是農民工問題，提高農民工社會福利水平和社會保障水平的覆蓋面，削弱農民工落戶城市的阻礙，讓農民進城“進得來、留得下、有尊嚴”，讓他們融入城市生活并且成為城市的一份子，這樣才能實現真正的城鎮(zhèn)化。農民工不僅是城市的“建造者”，也應當是城市福利的“享有者”，只有讓農民工安居樂業(yè)，城鎮(zhèn)化發(fā)展才能有“深度”。

3.增加資金來源，吸引市場、社會私人組織、第三部門組織參與城鎮(zhèn)化建設

要加快把進城務工人員納入城市財政保障范圍的步伐，促使城市基本公共服務均等化，加速農民工融入城市的進程。要逐步實現教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務由戶籍人口向常住人口全面覆蓋，預防城鎮(zhèn)化推進造成“鐘擺式”和“候鳥式”遷徙。

（五）科學化路徑：從公式化協商到科學化協商

在全面深化改革的新形勢下，新型城鎮(zhèn)化需要加快土地及戶籍制度改革，提高企業(yè)用地利用率，推進城鄉(xiāng)戶籍制度的一致性。即不區(qū)分城市戶籍與農村戶籍，統一劃歸為居民戶籍，促使房價合理地回歸，保障地區(qū)社會安全，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸問題，走出一條科學化的協商路徑，增強城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)居民對社會管理的平安感和城鎮(zhèn)建設的幸福感。

1. 進一步加強土地財政的治理

激活城市閑置、低效利用的土地，科學規(guī)范企業(yè)建設用地年限，推動企業(yè)建設用地審批制度改革，以科學化的協商制度，進一步加強土地財政的治理。一是完善現有財政體制。鼓勵地方政府自主提供地方性公共物品，促進地方政府公平公正地有效競爭，推進新政策“試驗地”制度建設與創(chuàng)新。二是確保政府財力與行政事權相匹配，促進地方政府公共服務水平合理化、均等化，實現各個地區(qū)土地財政的相對穩(wěn)定與公平。

2.改善農村生活生產條件，推進社會主義新農村建設的步伐

走科技創(chuàng)新道路，推進農村勞動工具機械化、生產經營信息化、農業(yè)技術現代化。走科學化協商民主道路，推進城鎮(zhèn)化有效發(fā)展，發(fā)揮市場的“基礎性作用”。一方面，規(guī)范農村市場主體與城鎮(zhèn)市場主體的合理有序流動，促進城鎮(zhèn)有效空間的釋放，以城鎮(zhèn)市場帶動農村市場的發(fā)展，進一步提升農村市場的自主性。另一方面，提高城鎮(zhèn)國有土地和農村自留地利用的質量與效率，以促進科學化的協商民主制度的作用發(fā)揮，為企業(yè)用地和農村居民耕地提供公正公平、統一均等的科學化的制度環(huán)境。

3.發(fā)揮好主渠道作用，推進科學化協商民主建設

進一步推進城市衛(wèi)生環(huán)境管理區(qū)域責任制，實行“誰管轄，誰擔責”的追責制度，加強城市公共安全的管理，特別是移動互聯網的實名登記制度，不斷提高我國新型城鎮(zhèn)化建設與城市公共安全管理的協商民主科學化、制度化、規(guī)范化、程序化，把握好城鎮(zhèn)化發(fā)展的契機和目標，讓科學化的協商民主制度成為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的“新常態(tài)”。

四、結論與展望

在深化改革的背景下，我國已經進入全面建成小康社會的決定性階段，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展既面臨著諸多良好的機遇，同時也面臨著各種嚴峻的挑戰(zhàn)。當前，我國城鎮(zhèn)化建設還處于初級化狀態(tài)，資源配置不合理，城鎮(zhèn)空間和結構規(guī)模不匹配，城鎮(zhèn)服務水平不高，體制機制不健全等問題嚴重阻礙著城鎮(zhèn)化的進程。只有通過破除城鄉(xiāng)二元結構，優(yōu)化城鄉(xiāng)格局，改善城鎮(zhèn)化管理現代化水平，完善體制機制建設，才能實現城鎮(zhèn)發(fā)展個性化、城鎮(zhèn)管理人性化、城鎮(zhèn)規(guī)模智慧化、城鎮(zhèn)建設生態(tài)化、城鎮(zhèn)治理現代化。新型城鎮(zhèn)治理體系與治理能力現代化是我國推進全面深化改革的重要舉措，也是我國推進國家治理體系與治理能力現代化重要步驟，還是我國實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。因此，積極穩(wěn)妥、扎實有序地推進城鄉(xiāng)一體化，進而實現“人”的城鎮(zhèn)化，對全面深化改革、全面建成小康社會，加快社會主義和諧社會的建設、推進國家治理體系與治理能力現代化，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

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（文字編輯：徐朝科 責任校對：賈俊蘭）