從近六年“社會保障十件大事”看我國社會保障的發(fā)展特點與態(tài)勢

張琪,+張琳

摘 要： （中）摘要 文章對近六年中國“社會保障十件大事”進行統(tǒng)計分析，把脈近年來中國社會保障的發(fā)展變化與改革趨勢。圍繞事件的主題演變，社會保障呈現(xiàn)勞動保障向全民保障、普遍保障到特殊關(guān)注的發(fā)展態(tài)勢，呈現(xiàn)被動保障到主動保障、分割推進到整體規(guī)劃的發(fā)展態(tài)勢，呈現(xiàn)由保險到福利、經(jīng)濟保障到服務(wù)保障的發(fā)展態(tài)勢。但保障的公平性、流動性、可持續(xù)性等問題還需要進一步關(guān)注。

關(guān)鍵詞： （中）關(guān)鍵詞 全民保障；頂層設(shè)計；公平性；流動性；可持續(xù)性

中圖分類號： （中）中圖分類號 D6321 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4149（2016）02-0098-06

DOI：103969/jissn1000-4149201602011

中國社會保障30人論壇自2009年成立以來，密切關(guān)注我國社會保障的前沿動態(tài)，連續(xù)6年評選社會保障年度十大事件（簡稱“大事件”）。評選出的社會保障“大事件”，是專家學者眼中最具影響力的事件總結(jié)，反映了當年社會保障發(fā)展的重大變化?？v向分析這些事件

注：歷年社會保障十件大事的具體內(nèi)容可以在人民網(wǎng)——社會保障30人論壇（http：//society.people.com.cn/GB/168256/）查看，本文僅通過相應(yīng)的歸類和概括，反映近年來社會保障的發(fā)展狀況及發(fā)展趨勢。

，有助于我們把握我國社會保障的發(fā)展變化特點和現(xiàn)階段社會保障領(lǐng)域的重點、難點問題，也一定程度上預示了社會保障的發(fā)展方向，為研究者提供了一個不可忽視的聚焦視點。

一、近六年“社會保障十件大事”統(tǒng)計分析

為清晰地顯示近年來我國社會保障的發(fā)展狀況及發(fā)展趨勢，我們嘗試對這些事件進行歸類。由于事件涉及的內(nèi)容和方向?qū)挿?，給全景式展示這個議題帶來一定的困難。本文以保險、福利、救助、優(yōu)撫四大保障項目為主要分類依據(jù)，將四大項目之外的事件分別并入保障總體、其他保障等部分，基本上可以涵蓋大事件的所有內(nèi)容。實際上，大事件的分類可以有不同的視角，是一個仁者見仁、智者見智的過程，難以達成完全標準化，我們按照項目分類，并將與項目有關(guān)的立法、管理、制度等均納入對應(yīng)項目范疇，凸顯了四大保障項目的地位。由于影響全局的大事件多為政策法規(guī)、文件、規(guī)劃等表現(xiàn)形式，故提出了政策法規(guī)另一種分類視角，見表1。

1與社會保險內(nèi)容相關(guān)的事件超過四成

社會保險是社會保障最主要的形式和最核心的內(nèi)容，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五項基本保險，也包括企業(yè)年金等補充保險。從理論上講，社會保險對社會“安全網(wǎng)”起著主體的作用，從六年的“大事件”分類數(shù)量上看，社會保險占比已超過四成，其中養(yǎng)老、醫(yī)療作為保險的核心，占比達到了25%，充分體現(xiàn)了養(yǎng)老和醫(yī)療在當前社會保障發(fā)展過程中的重要性。其實，養(yǎng)老和醫(yī)療受到如此重大的關(guān)注也是情理之中的，社會保險是社會保障的核心，而養(yǎng)老和醫(yī)療是社會保險的重中之重。養(yǎng)老保險作為公民年老和退出勞動領(lǐng)域的重要保障，關(guān)系到年老退休之后的生活質(zhì)量；醫(yī)療保險是一個全民性的保障，伴隨著每個公民的一生，理所應(yīng)當是公民自身關(guān)注的重點。

從歷年“社會保障十件大事”來看，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的發(fā)展逐步從勞動者的保障向全民保障發(fā)展，經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)實現(xiàn)了基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老保險的制度全覆蓋[1]。同時，養(yǎng)老和醫(yī)療保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)分別入圍2009和2010年度“大事件”。此外，企業(yè)養(yǎng)老金N連漲、柔性延遲退休試水、神木“全民免費醫(yī)療”的入圍，開啟了制度更深層次改革的舉措。2014年，以養(yǎng)老、醫(yī)療為中心統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系建設(shè)也逐漸拉開了序幕。

2與全局性、整體性內(nèi)容相關(guān)的事件接近兩成

從內(nèi)容上看，與社會保障全局性、整體性有關(guān)的事件占比19%，主要由整體規(guī)劃和基金管理兩大部分構(gòu)成。就社?；鸸芾硐嚓P(guān)事件而言，共4次入圍大事件。社會保障是用經(jīng)濟手段對公民的“安全網(wǎng)”進行建設(shè)，社?；鹗巧鐣Ｕ现贫日＿\行的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，而基金的安全性一定程度上決定了社會保障制度的可持續(xù)性，是整個社會保障建設(shè)任務(wù)的重中之重。自2009年我國決定實行社保基金預算以來，“試行全國社保基金預算、發(fā)布基金預算的指導意見、公布社保資金審計結(jié)果、首次報送基金預算”共4次入圍，對社?；鸬闹匾晿酥局鸸芾砝砟畹耐黄啤?/p>

全局性、整體性歸類中，有一件社會保障理論研究成果入圍，即《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》1-4卷出版。這一理論成果集全國學界之力完成，對中國社保改革和未來發(fā)展進行全景式戰(zhàn)略描述，被稱作是“中國的貝弗里奇報告”[2]。其提出的到2050年社會保障未來發(fā)展的“三步走”戰(zhàn)略，體現(xiàn)了學者的智慧和貢獻，具有重要的參考意義。

3與社會福利、救助、優(yōu)撫內(nèi)容有關(guān)的事件超過三成

除社會保險外，與福利、救助、優(yōu)撫內(nèi)容有關(guān)聯(lián)的事件占比31%。從具體項目看，又以住房福利、特殊人群的福利服務(wù)為主要內(nèi)容。隨著城市化進程和地方土地財政政策的影響，近年來商品房價格持續(xù)上漲，住房焦慮位于民生問題前列。在激烈的住房矛盾下，政府開始強化自身職責， 2009年出臺了廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房等三項住房保障計劃， 2010年對三項保障性住房在管理方面的問題提出指導意見，2013年將廉租房和公租房并軌試點，以進一步擴大住房保障的覆蓋面，充分印證了社會保障內(nèi)涵發(fā)展與社會問題的關(guān)聯(lián)性。

此外，針對特殊人群的福利和保障也明顯增加。殘疾人、少年兒童和老年人的各項服務(wù)和保障，自2012年以來連續(xù)三年在“大事件”的比重尤為明顯；針對軍人的保險關(guān)系確立和撫恤的關(guān)注也是2012年以來社會優(yōu)撫事業(yè)建設(shè)的重點內(nèi)容。一系列面向特殊人群的大事件，表明了我國社會保障體系建設(shè)具有普遍性和特殊性相結(jié)合的特點。

4以法律和政策文件等形式出現(xiàn)的事件超過半數(shù)

不考慮內(nèi)容所屬，單就“大事件”的表現(xiàn)形式看，以法律政策性文件出現(xiàn)的事件比重最大，超過半數(shù)。其實法規(guī)制度占比大易于理解，社會保障當年發(fā)生的大事一定是具有全局性、戰(zhàn)略性和影響深遠的事件，法規(guī)制度則恰好是這一特性的最好體現(xiàn)。國家近年來不斷加強依法治國，社會保障作為一項社會政策是全民性的，必須有法可依，保證公平性，因此，以法規(guī)政策性文件的形式入選大事件，甚至在總事件里超過半數(shù)，也是合情合理的。

其中，值得提及的有：《社會保險法》從草案審議、頒布和正式實施連續(xù)三年入圍，《工傷保險條例》、《老年人權(quán)益保障法》、《社會救助暫行辦法》分別兩次入圍，表明了這些法律得到了評審者的高度重視，表明了社會保障的立法過程復雜，研討、立法、實施每一個環(huán)節(jié)都值得記錄在案，表明了社會保障法律建設(shè)的嚴謹性、艱巨性。

二、“社會保障十件大事”的主題變化和發(fā)展態(tài)勢

“大事件”的分類和統(tǒng)計分析，直觀反映了近六年“大事件”的相關(guān)內(nèi)容分布，進一步通過內(nèi)涵性分析更有助于我們發(fā)現(xiàn)社會保障的發(fā)展重心和發(fā)展方向。因此，根據(jù)前期的分類依據(jù)，將大事件的核心內(nèi)涵作為關(guān)鍵詞，選擇關(guān)鍵事件，整理成表2，以更清晰地表現(xiàn)近年來社會保障發(fā)展的主題變化和發(fā)展態(tài)勢。

1從保障對象看，出現(xiàn)勞動保障向全民保障、普遍保障到特殊關(guān)注的發(fā)展態(tài)勢

我國的社會保障基礎(chǔ)框架起源于1951年《勞動保險條例》，側(cè)重對城鎮(zhèn)勞動者進行保障。此后的社會保障改革，側(cè)重對城鎮(zhèn)職工分項保險進行完善，同期農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民的基本保障相對缺失，這對于社會“安全網(wǎng)”的建設(shè)而言，存在制度層面的漏洞。進入21世紀以來，隨著2003年“新農(nóng)合”出臺，2007年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保出臺，全民基本醫(yī)療保險實現(xiàn)制度全覆蓋，突破了與城鎮(zhèn)就業(yè)關(guān)聯(lián)的制度框架。但養(yǎng)老作為社會保障的重要內(nèi)容，依然存在著制度保障人群。全民保障意義十分重大，起始于2009年的“大事件”評選，成功記錄了我國養(yǎng)老保障的擴面進程，2009年“新農(nóng)保”試點，2011年“城居?！痹圏c，標志著我國基本養(yǎng)老保險在制度上的全面覆蓋。至此，實現(xiàn)了由勞動者保障向全民保障的有效過渡[3]。

盡管普遍性醫(yī)療和養(yǎng)老保險的制度框架已經(jīng)基本確立，但從制度全覆蓋到實踐全覆蓋還有一段路程要走[4]。對不同人群而言，特別是老年人、殘疾人等特殊群體，其生活成本和獨特需要構(gòu)成了特殊的消費需求，需要有特殊政策來保障其生活質(zhì)量。從“大事件”來看，2010年之后加大了殘疾人、老年人、軍人等特殊群體的保障，2014年重點部署并擴大兒童福利的范圍，推動兒童福利由補缺型向適度普惠性轉(zhuǎn)變。這些舉措，在很大程度上體現(xiàn)了社會保障從普遍保障向特殊關(guān)注發(fā)展的態(tài)勢，公平性有了進一步完善。

2從保障理念看，出現(xiàn)被動到主動、分割推進到頂層設(shè)計的發(fā)展態(tài)勢

社會保障制度建立之初側(cè)重于應(yīng)對風險發(fā)生時的費用補償，隨著近百年的實踐，已經(jīng)開始由被動補償向主動預防的方向發(fā)展。近六年的“大事件”也印證了這一發(fā)展趨勢。如2009年試行社會保險基金預算，以確保基金的安全性和有效性，此后有關(guān)社?；痤A算的內(nèi)容也多次成為“大事件”焦點；再如災(zāi)害救助管理，由以前單一的“減災(zāi)”管理轉(zhuǎn)向“防災(zāi)減災(zāi)”相結(jié)合。這些事件意味著在社會保障理念上，一定程度上突破了單純的費用補償和事后性救助的被動管理。

隨著基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老制度的全覆蓋，“大事件”中關(guān)于制度轉(zhuǎn)移接續(xù)、關(guān)于“頂層設(shè)計”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”、“深化改革”等字眼也相對增多。2013年養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計入圍“大事件”，2014年將城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一，2009年和2014年分別出臺的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接等內(nèi)容，意味著“三駕馬車”托起的全民保障正向著“二維”的方向進行整合，意味著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保體系建設(shè)已經(jīng)納入日程，意味著我國社會保障制度改革由分割推進到逐步統(tǒng)一、重視一體化設(shè)計的發(fā)展軌跡。

3從保障層次看，出現(xiàn)保險到福利、經(jīng)濟保障到服務(wù)保障的發(fā)展態(tài)勢

社會保險是社會保障的核心內(nèi)容，隨著基礎(chǔ)層次的社會保險逐步完善，廣大社會成員要求共享社會發(fā)展成果的愿望越來越強烈，以提高人們生活質(zhì)量為目標的社會福利項目開始發(fā)展。“大事件”記錄下的前兩年，以“新農(nóng)?！痹圏c、工傷預防試點、養(yǎng)老和醫(yī)保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)等制度性變化為主要內(nèi)容，隨后養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、特殊人群福利以及住房保障等一系列福利項目開始受到較大程度的關(guān)注，表明社會保障的發(fā)展層次逐步提高，開始出現(xiàn)保險到福利轉(zhuǎn)變的態(tài)勢。

傳統(tǒng)的社會保障，側(cè)重通過經(jīng)濟手段滿足不同群體的需求，然而，在老齡化、少子化等一系列社會背景下，單一的經(jīng)濟保障難以有效滿足不同群體多樣化的需求，還需要在經(jīng)濟保障的同時關(guān)注服務(wù)保障?！按笫录钡那皟赡?，主要在增加財政支出、提高養(yǎng)老金等經(jīng)濟方面完善社會保障，隨后老年人養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)連續(xù)兩年入圍“大事件”，2014年政府購買殘疾人服務(wù)開始試點也入選“大事件”，為特殊人群生活質(zhì)量保障提供了可能，體現(xiàn)了社會保障由單純重視經(jīng)濟保障向經(jīng)濟保障和服務(wù)保障并重的發(fā)展趨勢。

三、結(jié)論與討論

縱觀六年社會保障“大事件”，我國的社會保障體系和制度內(nèi)容發(fā)生了深刻的變化。人力資源和社會保障部社保中心的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，我國醫(yī)療保險參保人數(shù)已經(jīng)突破了13億，此外，各項基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)達到84億[5]，基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老在制度全覆蓋的基礎(chǔ)上，參保人數(shù)也實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，社會保障保基本民生的功能得以初步實現(xiàn)。與此同時，積極探索養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃藍圖，關(guān)注不同人群的多樣化需求，完善社會保障體系，推動社會福利事業(yè)由補缺型向適度普惠型方向發(fā)展，成為近年我國社會保障發(fā)展的主要態(tài)勢。

盡管社會保障維護穩(wěn)定、保障民生的功能在我國的實踐中已充分彰顯，六年的“大事件”也展示了國家層面推動社會保障發(fā)展的方向，但未來我國社會保障理論和實踐仍面臨一系列難題。一是社會保障的公平性方面。目前我國的社會保障一定程度上說是基于城鄉(xiāng)戶籍、單位性質(zhì)及就業(yè)狀態(tài)進行的保障，不同的歸屬所帶來的保障差異直接影響了社會保障的公平性，這一現(xiàn)狀需要社會保障制度的頂層設(shè)計來指導，需要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路來規(guī)劃。怎樣平衡各方利益、合理確定保障水平，確保制度公平性和制度實踐的公平性，是現(xiàn)階段社會保障發(fā)展規(guī)劃以及頂層設(shè)計關(guān)注的重點。二是社會保障的可流動性方面。在經(jīng)濟發(fā)展增速和人口流動加快的大背景下，由于社會保障統(tǒng)籌層次不同、制度差異等原因，社會保障關(guān)系在人口流動過程中轉(zhuǎn)移和銜接還存在諸多的限制。十八大明確提出社會保障需要適應(yīng)流動性，因此，如何實現(xiàn)社會保障關(guān)系的自由流動，落實這一最高層次的綱領(lǐng)性文獻就顯得尤為關(guān)鍵。三是社會保障的可持續(xù)性方面?？沙掷m(xù)性是一個復雜的命題，既取決于相關(guān)政策法規(guī)、指導文件的有效落實，又取決于制度基礎(chǔ)——社?；鸬那闆r。中國社會科學院鄭秉文教授在2014年指出，在頂層設(shè)計的沖刺階段，充實全國社?；鹨约盎攫B(yǎng)老保險基金投資體制改革迫在眉睫[6]。能夠入選“大事件”的保障內(nèi)容，一般具有意義長遠、影響全面等特點，這些內(nèi)容的生命力取決于各項政策的細化與有效落實，否則就會成為一紙空文，無法真正惠及民生。對于社保基金來說，如何隨著人口狀況、經(jīng)濟發(fā)展等環(huán)境的變化，提高社保基金使用的有效性、優(yōu)化投資渠道，確保社?；鸬氖罩胶猓苊庖蚧鸸芾聿划斢绊懼贫鹊目沙掷m(xù)性，也是一個需要著重關(guān)注的命題。總體來說，社會保障制度擴面容易，全局調(diào)整與整合相對困難，需要在堅持維護公平正義與合理共享的宗旨下，妥善化解制度間的利益紛爭，更需要獲得公民的理解和支持，形成上下統(tǒng)一、和諧穩(wěn)定的格局，如此才能如此確保社會保障事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻：

參考文獻內(nèi)容 [1]叢穎超.深化社會保障制度改革的理念基礎(chǔ)[J].理論學刊，2014（6）：66-70.

[2]魯全.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略項目研究成果及研討會綜述[J].經(jīng)濟學動態(tài)，2011（4）：156-158.

[3]周立權(quán)，丁文杰.“人人享有社?！笨缥宓罊慬J].瞭望，2007（43）：84-85.

[4]張琪，任妙子.北京市婦女養(yǎng)老和醫(yī)療保障享有情況和影響因素分析——基于第三次婦女社會地位調(diào)查[J].中國勞動關(guān)系學院學報， 2012（5）：55-59.

[5]白維軍，童星.論我國社會保障服務(wù)的理念更新與體系構(gòu)建[J].中州學刊，2014（5）：77-81.

[6]鄭秉文.養(yǎng)老金制度改革應(yīng)重點關(guān)注八個方面[J].經(jīng)濟研究參考，2015（12）：34.

[責任編輯 責任編輯 方 志]