我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題研究綜述

劉彩萍 張 霞 于曉敏

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650091)

我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題研究綜述

劉彩萍 張 霞 于曉敏

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650091)

教育是立國(guó)之本，是國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，衡量一個(gè)國(guó)家是否具有發(fā)展?jié)摿Φ臉?biāo)準(zhǔn)是看這個(gè)國(guó)家的教育的發(fā)展程度。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)村人口占大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)村義務(wù)教育是農(nóng)民子女接受教育的最好的途徑，它對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人類文明進(jìn)步所發(fā)揮的作用不言而喻。而近年來(lái)，我國(guó)在普及義務(wù)教育特別是農(nóng)村人口中普及義務(wù)教育的過(guò)程中遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育存在的問(wèn)題

(一)教育經(jīng)費(fèi)短缺

王京恒通過(guò)對(duì)政府義務(wù)教育撥款增長(zhǎng)速度研究發(fā)現(xiàn)，若扣除危房改造資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、布局調(diào)整的專項(xiàng)費(fèi)用等之外，農(nóng)村小學(xué)的經(jīng)常性支出撥款就顯得不那么高了。

王錚、何昌、曲芳芳則表示目前義務(wù)教育的資金缺口很大，而且不是一個(gè)短暫性的問(wèn)題，僅依靠專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度是難以解決問(wèn)題的，因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度只能起到臨時(shí)性的經(jīng)濟(jì)支持。

(二) 義務(wù)教育資源分配不均衡

杜育紅采用極差率、標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)等測(cè)量方法，對(duì)全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的生均教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行研究，認(rèn)為1988-1996年期間，各省、自治區(qū)和直轄市之間無(wú)論是小學(xué)還是初中的生均經(jīng)費(fèi)差距都在不斷擴(kuò)大。

陳國(guó)霞則通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)東部省市平均教育經(jīng)費(fèi)總額是西部地的三倍，西部地區(qū)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出額遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。

(三) 現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)不合理

宋超認(rèn)為現(xiàn)行的以地區(qū)稅收水平為基礎(chǔ)的稅收返還制度不能起到促進(jìn)教育公平的作用，因?yàn)樗沟酶辉５牡貐^(qū)得到的資源多，而貧困的地區(qū)得到的資源少，這種轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)節(jié)效果不太理想。

司曉宏和王華認(rèn)為目前我國(guó)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要以限額配套補(bǔ)助為主，形式比較單一，這種方式會(huì)造成教育資源在地區(qū)間的分配不均。

(四) 缺乏規(guī)范化管理和監(jiān)督機(jī)制

褚萍進(jìn)一步分析了上海教科院智力開(kāi)發(fā)所對(duì)全國(guó)491個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣教育財(cái)政與初等教育成本的研究以后得出，不僅一般性轉(zhuǎn)移支付不能按規(guī)定的比例發(fā)放，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也常常被截留、挪用和擠占，教育經(jīng)費(fèi)得不到優(yōu)先保證。

王鵬，杜婕認(rèn)為財(cái)政部出臺(tái)的法律規(guī)范僅對(duì)過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度做了規(guī)定，沒(méi)對(duì)其他形式的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行規(guī)定，而且法律層次過(guò)低。中央撥給地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用、分配、脫離了人大的監(jiān)督。

(五)各級(jí)政府的責(zé)任定位不清

司曉宏和王華指出，在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度下中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分存在著責(zé)任不明確的問(wèn)題，中央拿出一部分錢來(lái)用于地方教育，至于地方如何進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有明確的規(guī)定，這就造成了“中央轉(zhuǎn)移支付，省市不支不付，縣鄉(xiāng)難以應(yīng)付”的局面。

王善邁認(rèn)為，雖然新法律對(duì)政府的一些責(zé)任作了規(guī)定，但生均經(jīng)常費(fèi)，最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，中央政府與地方政府就教育經(jīng)費(fèi)的分?jǐn)偙壤龢?biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題都沒(méi)有明確的作出規(guī)定。

二、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的解決措施

(一)實(shí)施義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移監(jiān)督機(jī)制

褚萍認(rèn)為現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付制度中存在的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)截留、扣除、挪用等現(xiàn)象的根本原因在于基層財(cái)政預(yù)算管理體制不健全。

鄒紅就加強(qiáng)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督提出了一些建議：一是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督；二是加強(qiáng)政府監(jiān)督；三是加強(qiáng)人大和社會(huì)的監(jiān)督。

(二)優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式

目前我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度形式趨于單一，司曉宏和王華認(rèn)為應(yīng)該將一般教育轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種制度結(jié)合起來(lái)綜合應(yīng)用，逐步形成以一般教育轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

(三) 中央和省級(jí)政府應(yīng)該成為農(nóng)村義務(wù)教育的主體

曾滿超、丁延慶認(rèn)為對(duì)于義務(wù)教育存在很大的正外部性，屬于純公共產(chǎn)品，所以政府必須大力投入，成為農(nóng)村義務(wù)教育的主體，他們提出省級(jí)政府要大幅度增加對(duì)義務(wù)教育的，特別是貧困農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育投入。

楊燕英強(qiáng)調(diào)中央政府在技術(shù)教育投入中應(yīng)承擔(dān)更為重要的責(zé)任，對(duì)于中西部貧困地區(qū)，中央可以從稅收分成上給予其支持。

(四)建立健全農(nóng)村義務(wù)教育中相關(guān)的法律法規(guī)

馬海濤和向飛丹晴認(rèn)為目前的農(nóng)村義務(wù)教育監(jiān)督機(jī)制不健全，應(yīng)該建立和完善相關(guān)法律法規(guī)。

劉潔認(rèn)為我國(guó)需要健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律體系。具體來(lái)說(shuō)要完善已有法律，在完善已有法律的基礎(chǔ)上，還要根據(jù)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題，制定新的法律法規(guī)。

(五)增加義務(wù)教育財(cái)政資源供給

劉潔認(rèn)為中央政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村特別是最貧困的西部農(nóng)村地區(qū)的支持，中央政府可以對(duì)占義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)最大比重的教師工資進(jìn)行全額承擔(dān)，并加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付力度。

(六)規(guī)范義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度

鐘曉認(rèn)為建立科學(xué)合理的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度能實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付在實(shí)施過(guò)程中規(guī)范化，所以他提出應(yīng)該確立義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付合理分配標(biāo)準(zhǔn)，和完善農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。

劉小明認(rèn)為應(yīng)該在政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本框架下建立相對(duì)獨(dú)立的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使之形成一套相對(duì)獨(dú)立的測(cè)算與補(bǔ)助體系。

三、評(píng)述

我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度問(wèn)題涉及到的理論性和實(shí)踐性均較強(qiáng)，需要運(yùn)用多種方法，進(jìn)行多層面的考察。通過(guò)梳理可以看出，已有的文獻(xiàn)從研究方法看，既有實(shí)證分析，又有規(guī)范分析；研究?jī)?nèi)容上，既有對(duì)涉及的相關(guān)理論的思考，也有關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)作方法的技術(shù)討論。學(xué)者關(guān)注較多的是轉(zhuǎn)移支付制度的效果、存在的問(wèn)題及改革和完善的對(duì)策。

目前關(guān)于義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的研究還存在一些局限性。首先，義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的研究集中在東部、中部、西部教育的對(duì)比上，沒(méi)有就偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的義務(wù)教育做深入研究。其次，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)義務(wù)教育所產(chǎn)生的作用大小多是定性研究，定量研究太少，這對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度在教育領(lǐng)域的效果缺乏完整的把握。最后，對(duì)如何借鑒國(guó)外義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的成功經(jīng)驗(yàn)也有待于進(jìn)一步研究。

[1]李祥云.論義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付類型與不同政策目標(biāo)組合[J].教育與經(jīng)濟(jì),2002,(4).

[2]司曉宏,王華.教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與義務(wù)教育均衡發(fā)展[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2006,35(2):112-116.

[3]杜育紅.中國(guó)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度研究[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版, 2000(1).

[4]曾滿超,丁延慶.中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政面臨的挑戰(zhàn)與教育轉(zhuǎn)移支付[J].北京大學(xué)教育評(píng)論, 2003(7).

[5]宋超.完善我國(guó)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付若干問(wèn)題的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考, 2005(37).

[6]王錚,何昌,曲芳芳.農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建構(gòu)與完善[J].教育與管理,2010,(6).