檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的漸進(jìn)之路

文/本刊記者　劉娜

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檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的漸進(jìn)之路

文/本刊記者劉娜

2016年2月初，貴州省錦屏縣環(huán)保局楊局長(zhǎng)被免職的消息成了國(guó)內(nèi)各主流媒體爭(zhēng)相報(bào)道的熱點(diǎn)。而其被免職的原因聽來(lái)有點(diǎn)新鮮，只因半個(gè)月前其所在的縣環(huán)保局在一起環(huán)境行政公益訴訟中輸了官司。據(jù)了解，該案是自2015年7月起在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)以來(lái)，全國(guó)首例宣判的檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案例。這一案件的背景如何，又昭示出我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)之路將何去何從呢？

本文將結(jié)合目前我國(guó)環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)工作，向您介紹這條來(lái)之不易的環(huán)境公益訴訟之路。

立法前后的環(huán)境公益訴訟：同樣的訴訟不同的效果

2016年1月13日，由貴州省錦屏縣檢察院提起的，訴該縣環(huán)保局怠于履行環(huán)保職責(zé)的行政公益訴訟案在貴州省福泉市法院一審落判，確認(rèn)錦屏縣環(huán)保局對(duì)鴻發(fā)、雄軍石材公司等企業(yè)違法生產(chǎn)污染環(huán)境的行為“怠于履行監(jiān)管職責(zé)”的行為違法。

2014年8月，錦屏縣檢察院向錦屏縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議書，就其所發(fā)現(xiàn)的鴻發(fā)等7家石材公司在縣環(huán)保局下達(dá)環(huán)境違法行為限期整改通知后，仍將未經(jīng)沉淀處理的生產(chǎn)廢水直排清水江，建議縣環(huán)保局及時(shí)加強(qiáng)督促和檢查。其后，2015年4月再次向該局發(fā)出兩份檢察建議書，但縣環(huán)保局既不予以回復(fù)，也不履行監(jiān)管職責(zé)，環(huán)境公共利益持續(xù)處于受侵害的狀態(tài)。貴州省檢察院委托貴州大學(xué)資源與環(huán)境工程學(xué)院的兩位專家前往污染發(fā)生地調(diào)查取樣，形成專家意見書。同年12月18日，縣檢察院一紙?jiān)V狀將縣環(huán)保局告上法庭，請(qǐng)求確認(rèn)該局怠于履職行為違法，并對(duì)相關(guān)公司進(jìn)行處罰。宣判后，雙方當(dāng)事人均未上訴。受此案牽連，縣環(huán)保局的楊正準(zhǔn)局長(zhǎng)被免職。此案一出，社會(huì)反應(yīng)相當(dāng)強(qiáng)烈。

其實(shí)要說(shuō)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，錦屏縣一案還真不是頭一回。2014年10月20日，貴州省畢節(jié)市金沙縣檢察院就金沙縣環(huán)保局，未對(duì)佳樂(lè)公司在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中違規(guī)制造大量噪音污染依法追繳排污費(fèi)并進(jìn)行行政處罰，提起行政公益訴訟。10月29日，金沙縣環(huán)保局依法糾正了行政不作為行為，檢察院撤回起訴。該案當(dāng)時(shí)也是引起較大轟動(dòng)，并被稱為“全國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案”、“行政公益訴訟的破冰之旅”。

熟悉環(huán)境公益訴訟的人都知道，環(huán)境公益訴訟根據(jù)被告身份的不同分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，其中前者是以污染源控制人等普通平等民事主體為被告，后者則以具有相關(guān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)為被告。這些年檢察機(jī)關(guān)的探索主要集中在民事公益訴訟領(lǐng)域，行政公益訴訟領(lǐng)域鮮有嘗試。錦屏縣一案和金沙縣一案雖然都屬于環(huán)境行政公益訴訟，但卻有著非常巨大的區(qū)別。

金沙縣一案正值十八屆四中全會(huì)召開，提出要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，并明確指出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，該案正是在缺乏直接的法律支撐的前提下，通過(guò)對(duì)政策進(jìn)行把握和研判而進(jìn)行的大膽實(shí)踐，其工作中遇到的阻力和困難可想而知。其實(shí)像這樣在沒(méi)有明確的法律依據(jù)的情況下，各地對(duì)環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐并不少見，時(shí)不時(shí)還有一些案例被冠以諸如“環(huán)境公益訴訟第一案”的評(píng)價(jià)，只可惜這些“第一案”后，不單諸如金沙縣一案的環(huán)境行政公益訴訟案例非常稀缺，在環(huán)境民事公益訴訟方面的案例同樣整體上很稀少。從法院的角度來(lái)看，很多專門成立的環(huán)保法庭等審判機(jī)構(gòu)幾乎沒(méi)有用武之地。比如，2008年5月，江蘇省成立首個(gè)環(huán)境保護(hù)專門審判庭，但400天后才有無(wú)錫市錫山區(qū)檢察院提起第一起環(huán)境公益訴訟；云南省雖相繼成立了7個(gè)環(huán)保法庭，但成立后因?yàn)橐恢睙o(wú)案可審，有的干起了刑事審判，直到兩年后的2010年底，才通過(guò)多方促成，打破了零公益訴訟的尷尬；等等?？梢钥闯?，那時(shí)的檢察機(jī)關(guān)并沒(méi)有在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮足夠大的作用，此類環(huán)境公益訴訟案件的象征意義往往大于實(shí)際效果，訴訟案例很難被大規(guī)模復(fù)制或推廣。

而錦屏縣一案卻發(fā)生在不同的背景下。2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議做出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，最高人民檢察院隨后發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，兩個(gè)文件的出臺(tái)，為備受爭(zhēng)議的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了積極的法律依據(jù)，北京等13個(gè)省區(qū)市在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域，為期2年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作拉開序幕。一時(shí)間，多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)提起多起環(huán)境民事公益訴訟，而環(huán)境行政公益訴訟也向前邁出重要一步。緊隨其后2016年3月1日，福建省清流縣檢察院又就該縣環(huán)保局對(duì)劉文勝非法收集、貯存、焚燒電子垃圾的行政執(zhí)法行為違法提起新一起環(huán)境行政公益訴訟。老百姓普遍對(duì)今后檢察機(jī)關(guān)扭轉(zhuǎn)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法不力局面，扼制環(huán)境生態(tài)惡化，維護(hù)環(huán)境公共利益抱有很高期望。

制度瓶頸：檢察機(jī)關(guān)原告主體資格的立法缺失

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)是我國(guó)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的方式有很多，包括通過(guò)增加排污、治污成本等市場(chǎng)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)方式，也包括通過(guò)加強(qiáng)行政許可、行政處罰等政府管理的行政方式，還包括通過(guò)司法行為進(jìn)行裁量規(guī)制的司法方式等。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)需要積極利用好司法訴訟等司法方式。而環(huán)境訴訟又包括兩種，一種是維護(hù)私益的環(huán)境私益訴訟，一種則是保護(hù)環(huán)境公益的環(huán)境公益訴訟。近些年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速，水資源、空氣等公共資源遭受污染、破壞情況加劇，危害不特定多數(shù)人生命健康等合法權(quán)益案件頻發(fā)，公眾期待通過(guò)環(huán)境公益訴訟維權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求愈發(fā)強(qiáng)烈。環(huán)境公益訴訟是解決環(huán)境公益糾紛、實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的重要途徑。

原告是否適格，決定了案件能否進(jìn)入實(shí)體審理。但一直以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)立法對(duì)原告資格均采用直接利害關(guān)系原則進(jìn)行限定，即便是2012年修訂的《民事訴訟法》有放寬趨勢(shì)，第55條對(duì)能夠就損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟的主體規(guī)定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，但這一規(guī)定非常模糊和缺乏操作性。而根據(jù)2015年1月1日起實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第58條，僅規(guī)定了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的情況，并進(jìn)一步限定此類組織必須是專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。2015年1月7日起施行的最高人民法院《環(huán)境民事公益訴訟解釋》更是將“社會(huì)組織”限定為“在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等”。而以上都沒(méi)有對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”進(jìn)行明確，這使得檢察機(jī)關(guān)以原告資格起訴在民事公益訴訟中缺乏底氣，而且在立法上仍是一片空白的行政公益訴訟中難以借鑒。

相反，最高人民法院對(duì)一起環(huán)境公益訴訟的復(fù)函和一條關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋卻成為司法實(shí)務(wù)中很多地方法院限制和阻止檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理由。2004年6月17日，最高人民法院在給湖北省高級(jí)人民法院的關(guān)于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國(guó)有資產(chǎn)議案的復(fù)函【（2002）民立他字第53號(hào)】中明確指出：“檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國(guó)家提起民事訴訟，沒(méi)有法律依據(jù)，此案件不應(yīng)受理，如已受理，應(yīng)當(dāng)駁回起訴。”《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第11條中明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法的15條的規(guī)定，可以通過(guò)提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)調(diào)調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。

這些法律依據(jù)上的混亂和模糊，直接造成了我國(guó)環(huán)境公共利益在很長(zhǎng)一段時(shí)間難以受到司法保護(hù)的尷尬局面。一方面，公眾期待強(qiáng)勢(shì)的檢察機(jī)關(guān)能以原告身份介入環(huán)境公益訴訟，既有效監(jiān)督政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域積極履職，又能幫助和替代受到環(huán)境侵權(quán)的廣大普通群眾實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)，獲得應(yīng)有賠償。另一方面，法律沒(méi)有突破直接利害關(guān)系原則明確賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的原告主體資格，檢察機(jī)關(guān)能不能以原告身份起訴，一直是理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，法律的缺位是限制我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度取得突破的瓶頸。

原告主體資格之路：在曲折的探索中擔(dān)當(dāng)

多年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)雖然在實(shí)踐中難以直接提起環(huán)境公益訴訟，但仍憑著強(qiáng)烈擔(dān)當(dāng)精神，積極以多重身份，采用多種方式，實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的司法救濟(jì)。如2009年6月，無(wú)錫市錫山區(qū)檢察院在刑事附帶民事訴訟中作為環(huán)境公益訴訟人起訴，濫伐林木的兩個(gè)被告被判決共同于1個(gè)月內(nèi)在指定范圍內(nèi)補(bǔ)種同齡楊樹，并監(jiān)護(hù)1年6個(gè)月；2010年12月昆明市檢察院督促市環(huán)保局就兩被告公司違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保規(guī)定違法排污行為提起環(huán)境民事公益訴訟；2015年7月，昆山市檢察院支持中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴在昆山市玉山鎮(zhèn)開小電鍍廠的張某直排含毒廢水造成環(huán)境污染，要求被告賠償場(chǎng)地污染修復(fù)費(fèi)用10.66萬(wàn)元、場(chǎng)地調(diào)查費(fèi)用3.96萬(wàn)元和1萬(wàn)元律師費(fèi)，等等。

不過(guò)，檢察機(jī)關(guān)刑事附帶民事訴權(quán)源于刑事訴訟法的授權(quán)，對(duì)物質(zhì)損失的追償以構(gòu)成犯罪為前提，對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)具有局限性，同時(shí)，這種刑事“公訴”嚴(yán)格地講并不同于一般意義上的環(huán)境公益訴訟。支持起訴是檢察機(jī)關(guān)利用資源優(yōu)勢(shì)依職權(quán)支持環(huán)境利益受損方提起訴訟的方式，雖有益結(jié)合了檢察監(jiān)督與私法自治，可以避開法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟地位未明確規(guī)定的弊端，但檢察機(jī)關(guān)只能以出具“支持起訴意見書”、派出檢察支持起訴專員等方式參訴，不能提出獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求，一旦原告怠于行使訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的訴訟追求就可能落空。而督促起訴是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)遭受損害的國(guó)有資產(chǎn)或社會(huì)公共利益，以監(jiān)督者身份，采用檢察建議等方式督促怠于履行監(jiān)管職責(zé)的部門履職，依法提起訴訟的制度。但督促起訴也是形式大于內(nèi)容的軟監(jiān)督，當(dāng)缺乏明確的行政監(jiān)督部門或相關(guān)責(zé)任部門拒不起訴時(shí)，對(duì)環(huán)境公益的實(shí)質(zhì)保護(hù)都無(wú)從談起。

因此，追求檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公司訴訟中的原告主體資格具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，雖然探索之路非常艱難，但檢察機(jī)關(guān)一直進(jìn)行著不懈的努力。據(jù)中國(guó)環(huán)保聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，2000-2013年，環(huán)境糾紛案件共計(jì)60起，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的環(huán)境公益訴訟所占比例近1/3。

其中通過(guò)參與制定和借力一些地方上的相關(guān)文件規(guī)定，使得法院能夠受理環(huán)境公益訴訟案件是最主要的形式。比如，2007年11月江西省檢察院和江西省高級(jí)法院聯(lián)合下發(fā)聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要，決定檢察機(jī)關(guān)在包括自然資源、環(huán)境污染等在內(nèi)的公共利益遭受侵害，現(xiàn)有行政手段不能作為、司法刑事手段無(wú)法追究，且沒(méi)有其他適格主體提起訴訟的情況下，可以作為社會(huì)公共利益的代表向法院提起民事訴訟。貴陽(yáng)市中級(jí)法院2007年12月向全市發(fā)出《指定管轄決定書》，明確規(guī)定各級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以就涉及兩湖一庫(kù)及環(huán)城林帶的環(huán)境保護(hù)、管理、侵權(quán)等案件向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。江蘇省無(wú)錫市中級(jí)法院和無(wú)錫市檢察院于2008年9月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中，可以支持起訴、督促起訴，或者直接起訴。云南省昆明市環(huán)保局、市公安局、市檢察院、市中級(jí)法院也在2008年11月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以向法院提起環(huán)境公益訴訟。

不可忽視的是，一些地方法院也通過(guò)設(shè)立相關(guān)的環(huán)境保護(hù)庭、審判庭或合議庭等，積極助推環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。例如，2007年11月，貴州省貴陽(yáng)市清鎮(zhèn)市法院成立全國(guó)首個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭，管轄貴陽(yáng)市所有涉環(huán)保一審案件。2008年5月，江蘇省無(wú)錫市兩級(jí)人民法院相繼成立環(huán)境保護(hù)審判庭和環(huán)境保護(hù)合議庭。2008年12月，云南省昆明市和玉溪市也分別成立了環(huán)境保護(hù)審判庭。2010年7月，山東省高級(jí)人民法院印發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障的意見》，在該意見中，提出環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭或?qū)ｉT合議庭，實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判。

只是值得注意的是，一方面雖然各地方性實(shí)踐中都不約而同地將人民檢察院視為適格的環(huán)境公益訴訟原告主體，但從法制角度而言，相關(guān)文件都普遍屬于內(nèi)部規(guī)范性文件，效力值得商榷，因而作用力有限；另一方面，即便有地方相應(yīng)文件甚至審判機(jī)構(gòu)的支持，法院環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)和受理依然非常困難，在結(jié)案方式上也主要以調(diào)解或撤訴的方式結(jié)案，這在一定程度上回避了環(huán)境公益訴訟在法無(wú)明文規(guī)定的情況下法律適用和說(shuō)理上的難題，但這些也不可避免地使得檢察機(jī)關(guān)探索的直接起訴案例難以形成相當(dāng)?shù)挠绊?，不利于環(huán)境公益訴訟制度的推進(jìn)。

理順訴訟與行政管理關(guān)系：設(shè)置訴訟前置程序

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度試點(diǎn)開展以來(lái)，最高檢先后印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》《關(guān)于開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作的通知》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對(duì)試點(diǎn)工作作出全面部署。在此制度保障下，截至2016年2月，試點(diǎn)地區(qū)共在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索703件。其中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域450件，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件線索占到全部線索的64％。35件民事公益訴訟案件經(jīng)過(guò)訴前程序，確認(rèn)19件無(wú)轄區(qū)內(nèi)符合起訴條件的社會(huì)組織，290件行政公益訴訟案件經(jīng)過(guò)訴前程序，其中相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)的有224件。檢察機(jī)關(guān)對(duì)沒(méi)有社會(huì)組織提起公益訴訟或行政機(jī)關(guān)仍不履行職責(zé)的案件，且公共利益繼續(xù)受到侵害的案件，相繼提起公益訴訟。如吉林省白山市檢察院因江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水而江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局不依法履行職責(zé)而提起全國(guó)首例行政附帶民事公益訴訟案件；廣東省汕頭市檢察院對(duì)郭松泉、黃基雄、鄭勇、陳曉東、姚佑財(cái)污染環(huán)境案向潮州市中級(jí)人民法院提起民事公益訴訟；云南省普洱市檢察院就云南景谷礦冶股份有限公司污染環(huán)境違法行為提起民事公益訴訟，等等。

檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境公益訴訟的工作之所以能夠扎實(shí)推進(jìn)，除了因?yàn)樵圏c(diǎn)方案掃清了檢察機(jī)關(guān)原告資格的制度障礙，還有一個(gè)非常重要的原因在于理清了環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政管理的關(guān)系。

2008年6月17日，江西省新余市仙女湖風(fēng)景名勝區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站和景區(qū)管理處向仙女湖違法排污的兩家單位下達(dá)要求自行拆除養(yǎng)鹿場(chǎng)的通知，并告知其超過(guò)7月31日不履行，將依法強(qiáng)制拆除。2008年10月23日，新余市檢察院對(duì)該兩家單位提起環(huán)境公益訴訟。該案中，檢察機(jī)關(guān)在行政管理部門沒(méi)有認(rèn)真履行法定職責(zé)而直接提起環(huán)境民事公益訴訟被認(rèn)為是濫用司法資源的不妥當(dāng)行為。而在2007年12月10日的貴陽(yáng)市“兩湖一庫(kù)”管理局訴貴州天峰化工有限責(zé)任公司環(huán)境污染一案中，被賦予環(huán)境公益訴訟資格的管理局同樣被指其起訴與省政府限期治理的通知存在沖突。被告辯稱省政府已經(jīng)限定其在2008年6月前實(shí)現(xiàn)治理目的，而被告正積極開展治理工作。此案雖以判決結(jié)案，但判決中對(duì)于被告的辯解并沒(méi)有回應(yīng)和解釋，此案同樣提示出對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)該在理順環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政管理關(guān)系的前提下設(shè)置必要的限制。

試點(diǎn)之前，由于沒(méi)有明文規(guī)定應(yīng)該如何理順環(huán)境公益訴訟和環(huán)境行政管理之間的關(guān)系，實(shí)踐中兩者并行相悖的時(shí)候并不少見，有時(shí)提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，仍處在行政處罰的執(zhí)行期限內(nèi)；或者環(huán)境行政管理部門已經(jīng)明示逾期不主動(dòng)執(zhí)行可能導(dǎo)致的后果，但尚未采取行動(dòng)，而檢察機(jī)關(guān)越過(guò)環(huán)境行政管理部門直接提起環(huán)境民事公益訴訟。

環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境公益救濟(jì)的一種方式，其與環(huán)境行政管理之間存在著密切關(guān)系，環(huán)境公益訴訟是環(huán)境公益救濟(jì)的最后手段，也是環(huán)境行政管理的有益且必要的補(bǔ)充，其價(jià)值功能之一就是實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政管理的有效監(jiān)督。但司法不是萬(wàn)能的，訴訟對(duì)社會(huì)公益的維護(hù)并非是唯一的救濟(jì)途徑，也未必是最好的救濟(jì)方法，政府始終是環(huán)境公益保護(hù)的主力軍，行政權(quán)在環(huán)境公益保護(hù)中始終應(yīng)處于主導(dǎo)地位，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)該進(jìn)行必要的限制。因此，最高人民檢察院在制定《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》時(shí)既注意充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的司法能動(dòng)性，又同時(shí)強(qiáng)調(diào)秉持司法的謙抑性，堅(jiān)持了檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟的有限介入原則，專門設(shè)置了訴前程序，即法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，或者行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法或不履行法定職責(zé)，或者損害環(huán)境公益的行為不屬于行政機(jī)關(guān)主管范圍或主管行政機(jī)關(guān)不明，同時(shí)沒(méi)有其他適格主體，且社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以以原告身份提起公益訴訟。

“公益訴訟人”新身份：檢察機(jī)關(guān)的原告身份不一般

試點(diǎn)方案中將檢察機(jī)關(guān)的原告身份確定為“公益訴訟人”，既與檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的傳統(tǒng)稱謂相區(qū)分，又保持內(nèi)在一致性。這一身份，既有與一般訴訟當(dāng)事人相似的之處，比如享有原告的訴訟權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)，又同時(shí)具有特殊意義，表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)并不是環(huán)境污染的直接受害人，只是作為公共環(huán)境的代表提起訴訟，不需要承擔(dān)訴訟費(fèi)用等。雖然對(duì)于這樣的“公益訴訟人”提起行政公益訴訟時(shí)，老百姓更愿意看成是傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了“官告官”情形，但最高人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀《試點(diǎn)方案》時(shí)明確指出這并不是“官告官”，而只是檢察機(jī)關(guān)起訴行政機(jī)關(guān)。在中國(guó)特色的檢查制度下，檢察機(jī)關(guān)的司法獨(dú)立性不足，檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)受行政權(quán)約束很大，其既要依法履行保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，又要頂著來(lái)自行政機(jī)關(guān)的阻力辦案，往往很難找到平衡點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，以“公益訴訟人”身份提起訴訟的檢察機(jī)關(guān)在履職中受到的挑戰(zhàn)很大。

“公益訴訟人”雖然也是原告，但其與其他可以作為環(huán)境公益訴訟原告的社會(huì)組織、政府機(jī)關(guān)等還有所不同，地位雖然平等，但使用該身份的時(shí)間上有排序。“公益訴訟人”提起環(huán)境公益訴訟時(shí)不具有優(yōu)先權(quán)，檢察機(jī)關(guān)須先通過(guò)支持或督促其他主體起訴，而相關(guān)主體不起訴或者不具備起訴條件時(shí)，才以司法救濟(jì)最后屏障的形式提起環(huán)境公益訴訟，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益保護(hù)的職責(zé)。

也就是說(shuō)，這次試點(diǎn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中原告身份的政策破冰，并不意味著對(duì)檢察機(jī)關(guān)“支持起訴”、“督促起訴”等參訴方式進(jìn)行了否定和拋棄。不管是“支持起訴”、“督促起訴”還是“直接起訴”，都是檢察機(jī)關(guān)保護(hù)社會(huì)公益的具體形式，實(shí)踐中，三種方式具有一定的層級(jí)性和順序性，“直接起訴”是“支持起訴”和“督促起訴”補(bǔ)充，不能因檢察機(jī)關(guān)具備了“公益訴訟人”的原告身份，就過(guò)分強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的“直接起訴”而忽視其他機(jī)關(guān)、組織在公益訴訟中重要性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)三種起訴方式的協(xié)調(diào)對(duì)接，在多元格局中實(shí)現(xiàn)自己的檢察職責(zé)。

建設(shè)環(huán)境公益訴訟制度之路：任重而道遠(yuǎn)

根據(jù)《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，我國(guó)2011年實(shí)施環(huán)境行政處罰的案件為119333件，2012年為117308件，2013年為139059件，2014年為97084件，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)可見一斑。行政機(jī)關(guān)雖然是我國(guó)環(huán)境公益保護(hù)的主力軍，但由于行政機(jī)關(guān)容易因追逐利益而實(shí)行地方保護(hù)主義，影響行政管理的公正性，甚至加深對(duì)環(huán)境公共利益的侵害，同時(shí)由于職權(quán)界定不清，管理手段也存在局限性，這使得環(huán)境公益訴訟面臨著諸如民事案件不受理，行政處罰不執(zhí)行，刑事案件不移送等諸多難題，“政府失靈”現(xiàn)象嚴(yán)重。檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)環(huán)境公益保護(hù)方面應(yīng)該大有作為。從我國(guó)改善環(huán)境狀況的緊迫性和解決環(huán)境公益糾紛的現(xiàn)實(shí)性來(lái)看，積極構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)為環(huán)境公益訴訟支柱性力量的公益訴訟制度，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格，是最行之有效的方式。

但2007年和2012年兩次民事訴訟法的修改討論中，立法對(duì)提起民事訴訟原告主體的限制都沒(méi)有松動(dòng)的跡象?？紤]到我國(guó)缺乏公益訴訟的司法傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)準(zhǔn)備，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告主體資格的立法，還需要持續(xù)的有力的實(shí)驗(yàn)性支持。在我國(guó)，通過(guò)試點(diǎn)進(jìn)行一段時(shí)間的探索，是立法中慣用的比較穩(wěn)妥的做法。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)的效果好壞具有重要意義。

目前，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)按照試點(diǎn)方案提起環(huán)境公益訴訟，成效顯著，從訴前程序運(yùn)行的情況看，絕大多數(shù)接到檢察建議的行政機(jī)關(guān)都及時(shí)糾正了違法行為或者履行了法定職責(zé)。特別是許多地方的環(huán)境保護(hù)部門采納了檢察建議認(rèn)真整改，強(qiáng)化了監(jiān)督責(zé)任，堵塞了監(jiān)管漏洞，規(guī)范了監(jiān)管職能。如錦屏縣一案中，縣環(huán)保局在法院判決后，立即展開可整治行動(dòng)，同時(shí)也對(duì)全縣達(dá)不到環(huán)保要求、不具備生產(chǎn)條件的企業(yè)，全部進(jìn)行了停產(chǎn)整頓和取締。此類公益訴訟有效保護(hù)了國(guó)家和社會(huì)公共利益，也讓老百姓對(duì)國(guó)家盡快解決環(huán)境污染嚴(yán)重、環(huán)境侵權(quán)頻發(fā)、司法救濟(jì)不力的問(wèn)題看到了希望。

盡管試點(diǎn)工作在當(dāng)前取得了積極的成績(jī)，但必須承認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的原告主體資格僅源于司法領(lǐng)域的“試驗(yàn)性立法”，實(shí)踐中不可避免會(huì)面臨法律授權(quán)不夠明確、操作路徑不夠清晰等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2016年2月25日，最高人民法院印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的通知，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟在受案范圍、立案條件、訴訟請(qǐng)求、主體資格、案件管轄、訴訟費(fèi)用等分別作出具體規(guī)定，為保障試點(diǎn)順利推行作出積極回應(yīng)。法院也會(huì)在試點(diǎn)期間通過(guò)一系列“試驗(yàn)性訴訟”，在及時(shí)維護(hù)環(huán)境公益的同時(shí)，為其他法院的審判活動(dòng)以及環(huán)境公益訴訟的立法推進(jìn)提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

環(huán)境公益訴訟是社會(huì)發(fā)展催生的時(shí)代命題。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟體現(xiàn)了黨中央促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的堅(jiān)強(qiáng)決心，也是推行環(huán)境公益訴訟制度的最有效路徑。但環(huán)境公益訴訟制度的形成不是一個(gè)一蹴而就的事，需要在漫長(zhǎng)的漸進(jìn)過(guò)程中逐漸生成，絕不可能通過(guò)一次賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告資格的立法就解決了所有問(wèn)題，更需要各方同心協(xié)力、步步為營(yíng)，扎實(shí)解決制度生成過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題，為真正確立環(huán)境公益訴訟制度打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

環(huán)境公益訴訟的制度建設(shè)之路雖然遙遠(yuǎn)，但目標(biāo)已經(jīng)明確，號(hào)角已經(jīng)吹響，接下來(lái)要做的，就是風(fēng)雨兼程奔赴遠(yuǎn)方。

責(zé)任編輯/明文