從性別與發(fā)展視角看實(shí)施全面兩孩政策的頂層設(shè)計(jì)*

張永英

（全國婦聯(lián) 婦女研究所，北京 100730）

從性別與發(fā)展視角看實(shí)施全面兩孩政策的頂層設(shè)計(jì)*

張永英

（全國婦聯(lián) 婦女研究所，北京 100730）

生育政策調(diào)整完善涉及人口、健康、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等諸多領(lǐng)域，需要統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。2015年10月黨的十八屆五中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”的重大戰(zhàn)略決策；2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議修正通過《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》；12月31日正式下發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。這些法律政策文件明確了實(shí)施全面兩孩政策頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)原則、主要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑。

婦女既是家庭生育決策的重要參與者，又是生育的主體，還是育兒責(zé)任的主要承擔(dān)者。實(shí)施全面兩孩政策的頂層設(shè)計(jì)是否關(guān)注性別平等與婦女需求，不僅與婦女發(fā)展和婦女權(quán)益密切相關(guān)，也關(guān)系著全面兩孩政策的目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。下面擬從性別視角對(duì)實(shí)施全面兩孩政策的頂層設(shè)計(jì)作一初步分析。

一、實(shí)施全面兩孩政策頂層設(shè)計(jì)的基本原則

《決定》明確提出，實(shí)施全面兩孩政策、改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的基本原則包括以人為本、創(chuàng)新發(fā)展、法治引領(lǐng)和統(tǒng)籌推進(jìn)?！稕Q定》的主要內(nèi)容及《人口和計(jì)劃生育法》修正案的相關(guān)條款對(duì)頂層設(shè)計(jì)的基本原則亦有所體現(xiàn)。從性別視角看，實(shí)施全面兩孩政策頂層設(shè)計(jì)的基本原則表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

一是考慮作為生育主體的婦女和家庭的需求。生育決策是家庭綜合各方面考慮而做出的最終決定，其中婦女作為生育主體在家庭的生育決策中起到至關(guān)重要的作用。因此，實(shí)施全面兩孩政策的頂層設(shè)計(jì)首先必須關(guān)照婦女和家庭的需求，重視提供滿足其需求的公共服務(wù)。《決定》在指導(dǎo)思想中提出以增進(jìn)家庭和諧幸福為主線，在基本原則中強(qiáng)調(diào)以人為本，“尊重家庭在計(jì)劃生育中的主體地位”?！稕Q定》提出人口和計(jì)劃生育工作要“由管理為主向更加注重服務(wù)家庭轉(zhuǎn)變”，要合理配置公共服務(wù)資源，完善家庭發(fā)展的支持體系，增強(qiáng)家庭的撫幼養(yǎng)老功能等。另外，《決定》還注重根據(jù)不同群體的需求提供有針對(duì)性的公共服務(wù)，比如強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)均等化、建立和完善計(jì)劃生育特殊困難家庭的獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度等。

二是促進(jìn)社會(huì)性別平等。婦女的生育意愿受其所處的不平等社會(huì)環(huán)境制約，例如就業(yè)中的性別歧視使許多職業(yè)女性放棄再生育的打算。促進(jìn)社會(huì)性別平等對(duì)于提升婦女生育意愿、實(shí)現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)的性別均衡具有重要意義。因此，促進(jìn)社會(huì)性別平等是實(shí)施全面兩孩政策的頂層設(shè)計(jì)的重要原則?！度丝谂c計(jì)劃生育法》總則中明確規(guī)定：“開展人口與計(jì)劃生育工作，應(yīng)當(dāng)與增加?jì)D女受教育和就業(yè)機(jī)會(huì)、增進(jìn)婦女健康、提高婦女地位相結(jié)合?！贬槍?duì)社會(huì)上存在的性別歧視現(xiàn)象，規(guī)定“禁止歧視、虐待生育女嬰的婦女和不育的婦女”；針對(duì)婦女的生育保護(hù)，規(guī)定“婦女懷孕、生育和哺乳期間，按照國家有關(guān)規(guī)定享受特殊勞動(dòng)保護(hù)并可以獲得幫助和補(bǔ)償”。《決定》中還專門就促進(jìn)社會(huì)性別平等提出明確要求，比如“創(chuàng)造有利于女孩成長(zhǎng)成才的社會(huì)環(huán)境”“依法保障婦女的宅基地、房屋等財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)和土地承包權(quán)”等。

三是統(tǒng)籌推進(jìn)。生育行為受到各方面因素的影響，調(diào)整完善生育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要統(tǒng)籌兼顧國家、社會(huì)、家庭和個(gè)人利益，充分調(diào)動(dòng)各方積極性。因此，實(shí)施全面兩孩政策的頂層設(shè)計(jì)需遵循統(tǒng)籌推進(jìn)的原則?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)要“注重改革措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，做到調(diào)整完善生育政策與服務(wù)管理改革同步推進(jìn)、配套政策措施同步制定”。例如，全面兩孩政策落地后，婦女生育和就業(yè)之間的沖突可能加劇，用人單位雇用女工的成本可能增加，如何緩解婦女生育和工作之間的矛盾，如何降低用人單位的用工成本，都需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從《決定》的內(nèi)容來看，對(duì)于通過提供托幼公共服務(wù)緩解婦女生育和就業(yè)之間的沖突有所考慮，但對(duì)于如何降低用人單位雇用女性的用工成本、平衡用人單位利益體現(xiàn)得不夠充分。

二、實(shí)施全面兩孩政策頂層設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容

從性別視角分析中共中央關(guān)于十三五規(guī)劃的建議、人口與計(jì)劃生育法及《決定》的內(nèi)容可以看出，實(shí)施全面兩孩政策的頂層設(shè)計(jì)針對(duì)影響全面兩孩政策落地的幾個(gè)關(guān)鍵問題提出了解決方案，為婦女的生育權(quán)益、健康權(quán)益和勞動(dòng)權(quán)益等提供了保障。

一是加強(qiáng)婦幼健康計(jì)劃生育服務(wù)，保障婦女生育和健康權(quán)益。面對(duì)全面兩孩政策落地后可能出現(xiàn)的生育需求增加尤其是高齡孕產(chǎn)婦增多的局面，實(shí)施全面兩孩政策在頂層設(shè)計(jì)上將加強(qiáng)婦幼健康計(jì)劃生育服務(wù)作為主要內(nèi)容之一。《決定》提出到2020年的主要目標(biāo)是“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、功能完備、便捷高效的婦幼保健計(jì)劃生育服務(wù)體系更加完善，基本實(shí)現(xiàn)人人享有計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。為此，《決定》從資源配置、機(jī)構(gòu)建設(shè)和人才培養(yǎng)等方面提出了具體要求。例如，《決定》提出要根據(jù)生育服務(wù)需求和人口變動(dòng)情況，合理配置婦幼保健資源，推進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育全程服務(wù)，落實(shí)孕前優(yōu)生健康檢查，加強(qiáng)孕產(chǎn)期保健服務(wù)，推進(jìn)婦幼保健計(jì)劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和規(guī)范化管理，加強(qiáng)孕產(chǎn)婦與新生兒危急重癥救治能力建設(shè)等。這些頂層設(shè)計(jì)為婦女生得出、生得好的同時(shí)保證其自身健康提供了保障。

二是發(fā)展公共托幼服務(wù)，滿足婦女和家庭的兒童照料需求。公共托幼服務(wù)不足是許多家庭不愿生育兩孩的重要原因，同時(shí)也加劇了婦女就業(yè)和育兒之間的沖突。據(jù)調(diào)查，因“無人照料”而不想生育兩孩的比例為13.1%，是僅次于經(jīng)濟(jì)壓力的第二位原因［1］（P131）。當(dāng)前，0-3歲幼兒基本由家庭主要是祖輩照料，據(jù)上海市黃浦區(qū)的調(diào)查，只有0.2%的受訪家庭將0-3歲兒童送入托兒所，82.3%的兒童白天由祖輩看護(hù)［2］（P113）。由于缺乏公共托幼服務(wù)，一些職業(yè)女性出于就業(yè)和職業(yè)發(fā)展考慮，放棄生育兩孩。而一些選擇生育兩孩的婦女，在祖輩無法提供照料支持的情況下，加之考慮保姆費(fèi)用偏高及孩子安全問題，不得不放棄工作，回歸家庭照料孩子，導(dǎo)致婦女就業(yè)率下降?！稕Q定》中就發(fā)展托幼服務(wù)做出了制度設(shè)計(jì)，即合理配置兒童照料、學(xué)前教育等資源，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦普惠性托兒所和幼兒園等服務(wù)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)社區(qū)幼兒照料等服務(wù)功能。這一頂層設(shè)計(jì)為下一步公共托幼服務(wù)發(fā)展指明了方向，但還有一些重要問題亟待進(jìn)一步明確，比如0-3歲托幼服務(wù)工作的政府主管部門、托兒所的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營規(guī)范、托幼師資的培養(yǎng)等。兒童照料尤其是0-3歲嬰幼兒入托，是影響全面兩孩政策真正落地的現(xiàn)實(shí)問題，公共托幼服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步完善。

三是保障婦女勞動(dòng)權(quán)益，緩解婦女生育與就業(yè)沖突。婦女既是生育主體，又是重要的人力資源。婦女的生育與就業(yè)對(duì)于國家、社會(huì)、家庭和婦女個(gè)人來說均十分重要。然而，作為工作與家庭雙重責(zé)任的承擔(dān)者，婦女經(jīng)常會(huì)面臨生育與就業(yè)的沖突。而用人單位出于利益最大化的考慮，為了避免因女職工生育而增加的用工成本，常常不愿意雇用女性，以各種形式侵犯女性勞動(dòng)權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定“符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長(zhǎng)生育假的獎(jiǎng)勵(lì)或者其他福利待遇”。《決定》提出“依法保障女性就業(yè)、休假等合法權(quán)益，支持女性生育后重返工作崗位，鼓勵(lì)用人單位制定有利于職工平衡工作與家庭關(guān)系的措施”。不過，仍有兩個(gè)涉及婦女勞動(dòng)權(quán)益的重要問題在頂層設(shè)計(jì)中沒有得到充分強(qiáng)調(diào)。一是婦女的生育保險(xiǎn)待遇問題。為了降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，生育保險(xiǎn)費(fèi)率由不超過1%下調(diào)到不超過0.5%。中央關(guān)于十三五規(guī)劃的建議提出“生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施”。在這種新形勢(shì)下，面對(duì)全面兩孩政策實(shí)施可能帶來的生育保險(xiǎn)基金支出的增加，如何確保婦女的生育保險(xiǎn)待遇落實(shí)應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)一步明確。二是如何降低用人單位雇用女性可能增加的用工成本，激勵(lì)用人單位雇用女性員工，也需要國家進(jìn)一步完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)。

另外，實(shí)施全面兩孩政策頂層設(shè)計(jì)中對(duì)于男性責(zé)任的關(guān)照不足。生育和養(yǎng)育子女不只是女性的責(zé)任，男性作為父親的角色也非常重要。而鼓勵(lì)男性在家庭照顧中發(fā)揮作用也需要制度支持。世界上許多國家為此專門設(shè)立了父親假，或者父母共同享受的育兒假等，使父親有時(shí)間陪伴和照顧子女。從目前實(shí)施全面兩孩政策的頂層設(shè)計(jì)來看，還缺乏支持男性承擔(dān)家庭照顧責(zé)任的制度設(shè)計(jì)。各省人口與計(jì)劃生育地方法規(guī)中設(shè)計(jì)了男性陪護(hù)假，但一般時(shí)間較短，僅能夠解決生產(chǎn)時(shí)的陪護(hù)問題，而無法滿足父親對(duì)孩子照料的需求。另外，男性陪護(hù)假期間的工資多由用人單位負(fù)擔(dān)，增加了用人單位的壓力。

三、實(shí)施全面兩孩政策頂層設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)施全面兩孩政策頂層設(shè)計(jì)的有效落實(shí)，需要有針對(duì)關(guān)鍵問題的解決方案，更需要有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)落實(shí)。因此，《決定》還對(duì)實(shí)施全面兩孩政策頂層設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑作了明確規(guī)定，包括落實(shí)黨政責(zé)任、加強(qiáng)部門協(xié)作、開展和深化人口發(fā)展戰(zhàn)略研究、做好宣傳和輿論引導(dǎo)、強(qiáng)化督導(dǎo)落實(shí)等。從性別視角看，全面兩孩政策頂層設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑應(yīng)重視如下幾方面問題。

首先，對(duì)婦女、對(duì)家庭實(shí)際困難和需求進(jìn)行深入調(diào)研。只有深入調(diào)研，了解目標(biāo)群體的狀況和需求，才能夠增強(qiáng)政策的針對(duì)性和公共服務(wù)的精準(zhǔn)性。例如對(duì)于公共托幼服務(wù)來說，就需要深入了解不同地域、不同經(jīng)濟(jì)狀況家庭對(duì)于公共托幼服務(wù)的需求，以及對(duì)公共托幼機(jī)構(gòu)的設(shè)立地點(diǎn)、價(jià)格、服務(wù)等的期待，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行公共托幼服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，才能保證所提供的多層次托幼服務(wù)真正滿足不同家庭的需求。

其次，鼓勵(lì)地方的創(chuàng)新實(shí)踐。頂層設(shè)計(jì)不能僅是自上而下的安排，還應(yīng)尊重人民首創(chuàng)，將基層創(chuàng)造的好的經(jīng)驗(yàn)、做法予以合法化，加以完善推廣，變成“頂層設(shè)計(jì)”［3］。例如，雖然國家層面對(duì)于0-3歲托幼服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)幾近空白，但由于家庭對(duì)于托幼服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，一些用人單位建立了為內(nèi)部員工服務(wù)的兒童日間看護(hù)設(shè)施。上海攜程總部為了解決員工子女照顧的困難，專門辟出800多平方米的辦公場(chǎng)地，投資400多萬元重新裝修設(shè)立了親子園，聘請(qǐng)第三方早教機(jī)構(gòu)管理，服務(wù)時(shí)間為每天早上8點(diǎn)半到晚上6點(diǎn)半，每月收費(fèi)2580元，20個(gè)名額短短半小時(shí)就被一搶而空，還有七八十位員工在排隊(duì)。但因?yàn)闆]有取得行政許可，親子園開辦一周即被叫停［4］。這樣的基層創(chuàng)新做法應(yīng)當(dāng)研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以推廣，上升為國家層面的頂層設(shè)計(jì)。

再次，做好各項(xiàng)配套政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在當(dāng)前“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局下，加強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略決策之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)非常重要。例如生育政策調(diào)整完善與大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新戰(zhàn)略之間的協(xié)調(diào)問題。實(shí)施全面兩孩政策釋放的生育潛力，可能會(huì)造成生育保險(xiǎn)支出的增加，而為了推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，因此下調(diào)生育保險(xiǎn)基金費(fèi)率，這有可能增加生育保險(xiǎn)基金持續(xù)運(yùn)行的壓力。當(dāng)前各省新修訂的人口與計(jì)劃生育條例中，沒有明確延長(zhǎng)產(chǎn)假與男性陪護(hù)假工資的來源，按各省的實(shí)際操作來看，基本上是由用人單位負(fù)擔(dān)，增加了用人單位的壓力。因此，建議從頂層設(shè)計(jì)上做好相關(guān)制度之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以更好地促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

［1］上海市婦聯(lián)，上海社會(huì)科學(xué)院性別與發(fā)展研究中心.“單獨(dú)兩孩”政策對(duì)上海的社會(huì)影響［A］.上海市婦女聯(lián)合會(huì)編.婦女發(fā)展與婦女工作：2015年上海婦女理論研究成果匯編［C］.上海：上海人民出版社，2015.

［2］黃浦區(qū)婦聯(lián).0-3歲嬰幼兒看護(hù)與教養(yǎng)狀況及其公共政策研究［A］.上海市婦女聯(lián)合會(huì)編.婦女發(fā)展與婦女工作：2015年上海婦女理論研究成果匯編［C］.上海：上海人民出版社，2015.

［3］廖保平.我們需要什么樣的頂層設(shè)計(jì)［N］.新華每日電訊，2012-05-14.

［4］新民網(wǎng).攜程親子園被叫停教育部門稱未獲行政許可［EB/OL］.http://www.jfdaily.com/minsheng/new/201602/t20160224_2140292.html.

張永英（1974-），女，全國婦聯(lián)婦女研究所研究員。研究方向：社會(huì)性別與公共政策、婦女參政。

本文為國務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室委托項(xiàng)目“生育政策調(diào)整完善與婦女就業(yè)實(shí)證研究”的階段性成果。