對(duì)現(xiàn)存“小產(chǎn)權(quán)房”分類(lèi)處置的構(gòu)想

邵哲

摘要：目前，小產(chǎn)權(quán)房的形式和涉及利益的主體越來(lái)越多，因此在解決小產(chǎn)權(quán)房時(shí)要基于均衡利益、區(qū)別對(duì)待、循序漸進(jìn)、維護(hù)穩(wěn)定的原則實(shí)行分類(lèi)處置。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)存；小產(chǎn)權(quán)房；分類(lèi)處置；構(gòu)想

一、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的政策變化

（一）政策猶豫期。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，城市近郊逐漸蔓延小產(chǎn)權(quán)房，在2003年前后中央和政府已經(jīng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的交易十分擔(dān)憂(yōu)，并在該時(shí)期通過(guò)曖昧的政策對(duì)小產(chǎn)權(quán)房交易的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提示。比如：原建設(shè)部于2007年6月提示購(gòu)房者“以城鎮(zhèn)居民身份到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房不符合現(xiàn)有土地管理制度的規(guī)定”。

（二）政策權(quán)宜期。從2007年開(kāi)始，政府收緊小產(chǎn)權(quán)房的政策，比如：國(guó)務(wù)院于2007年7月明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民不能購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地、小產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)村住宅；國(guó)務(wù)院于2008年1月頒布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》；國(guó)務(wù)院于2009年9月頒布《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》。該時(shí)期的政策具有濃烈的權(quán)宜性和公權(quán)介入性，一方面沒(méi)有輕易取締小產(chǎn)權(quán)房；另一方面只停留在阻止小產(chǎn)權(quán)房蔓延的層面，沒(méi)有涉及小產(chǎn)權(quán)房的處置。

（三）政策治理期。政府于2010年5月著手小產(chǎn)權(quán)房的治理，通過(guò)“一案一處理”的方式解決小產(chǎn)權(quán)房，且全國(guó)性的解決措施也在付諸行動(dòng)。比如：住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)土資源部于2013年12月頒布《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)銷(xiāo)售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》。一方面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和售賣(mài)行為堅(jiān)決懲處，另一方面對(duì)在建和在售的小產(chǎn)權(quán)房分類(lèi)處理。自此，政府開(kāi)始進(jìn)一步明確了小產(chǎn)權(quán)房的政策立場(chǎng)，并開(kāi)始實(shí)行排查和試點(diǎn)。

二、現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的分類(lèi)處置原則

（一）利益均衡的原則。國(guó)家是公共利益的代表，購(gòu)買(mǎi)者是私人利益的代表，當(dāng)和私人利益發(fā)出沖突時(shí)，雖然原則上應(yīng)該公共利益為重，但是小產(chǎn)權(quán)房的利益均衡較為復(fù)雜。和商品房比較，小產(chǎn)房具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房建設(shè)在集體化的土地上，且沒(méi)有繳納稅費(fèi)和土地金，因此小產(chǎn)權(quán)房打破了政府壟斷土地的格局，同時(shí)沖擊了國(guó)家的稅收體系。另外，小產(chǎn)權(quán)房從一定層面上緩解了政府住房提供的壓力。但是，小產(chǎn)權(quán)房存在著農(nóng)地面積銳減和無(wú)序開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，因此政府要以大多數(shù)人的利益為原則，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行治理，從而協(xié)調(diào)好多種利益的均衡。

（二）區(qū)別對(duì)待的原則。由于小產(chǎn)權(quán)房的形態(tài)具有多種特點(diǎn)，因此要按照不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行劃分。①根據(jù)占用地類(lèi)型劃分，主要分為農(nóng)用地、未利用地、集體用地的小產(chǎn)權(quán)房。②根據(jù)土地利用規(guī)劃的要求劃分，主要分為符合土地利用規(guī)劃的、不符合土地利用規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房。③根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和銷(xiāo)售情況劃分，主要分為正在建設(shè)和銷(xiāo)售的、未建成的、已經(jīng)建設(shè)和銷(xiāo)售的小產(chǎn)權(quán)房。④根據(jù)購(gòu)房目的劃分，主要分為休閑型、投資型、居住型的小產(chǎn)權(quán)房。由于每種劃分類(lèi)類(lèi)型的利益是不相同的，所以要使用多樣性的方法處理小產(chǎn)權(quán)房。

（三）循序漸進(jìn)原則。小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展不僅范圍廣泛，還規(guī)模浩大，因此在處理小產(chǎn)權(quán)房時(shí)要循序漸進(jìn)，不能倉(cāng)促極端。市場(chǎng)具有調(diào)節(jié)性，法律具有連續(xù)性和歷史性，在處理小產(chǎn)權(quán)房時(shí)可以有效地利用市場(chǎng)，通過(guò)在現(xiàn)有制度內(nèi)法治的實(shí)行來(lái)處理小產(chǎn)權(quán)房。制定小產(chǎn)權(quán)房的處理方案時(shí)要對(duì)短期措施和長(zhǎng)期措施進(jìn)行綜合考慮，并結(jié)合宏觀政策和微觀措施。

（四）維護(hù)穩(wěn)定的原則。秩序的穩(wěn)定可以給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障，因此在處理小產(chǎn)權(quán)房時(shí)要對(duì)處理措施進(jìn)行法治評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而處理措施的評(píng)估關(guān)鍵便是這些措施能否保障社會(huì)穩(wěn)定。

三、現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的分類(lèi)處置方案

（一）規(guī)劃階段的處理。規(guī)劃階段的小產(chǎn)權(quán)房一律禁止。原因如下：①由于項(xiàng)目還未動(dòng)工，且涉及利益較清晰，因此嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)不會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定；②現(xiàn)行法制內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房的存在依據(jù)不充分。在沒(méi)有小產(chǎn)權(quán)房的專(zhuān)門(mén)法規(guī)之前，原則上不準(zhǔn)許小產(chǎn)權(quán)房的任何項(xiàng)目，雖然有個(gè)別情況例外，但是要實(shí)行嚴(yán)格審查。例如：籌劃項(xiàng)目滿(mǎn)足城市規(guī)劃的要求，且開(kāi)發(fā)商有主體資質(zhì)，那么可以在完善手續(xù)和補(bǔ)繳稅費(fèi)后，按照工程規(guī)劃使項(xiàng)目合法。

（二）建設(shè)和售賣(mài)階段的處理。建設(shè)和售賣(mài)階段的小產(chǎn)權(quán)房要嚴(yán)格監(jiān)管以把好質(zhì)量關(guān)。對(duì)于正在建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房要審查開(kāi)發(fā)商的主體資格，若開(kāi)發(fā)商缺乏有關(guān)資質(zhì)，則予以拆除。對(duì)于正在售賣(mài)的小產(chǎn)權(quán)房要鑒定房屋的質(zhì)量，如果質(zhì)量不合格，則予以拆除；若正在建設(shè)或售賣(mài)的小產(chǎn)權(quán)房符合質(zhì)量要求，則把小產(chǎn)權(quán)房劃分為農(nóng)用地和集體用地的小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)用地的小產(chǎn)權(quán)房強(qiáng)制拆除，集體用地的小產(chǎn)權(quán)房彈性處理。處理方式如下：①把總體規(guī)劃和不符合規(guī)劃的項(xiàng)目相比較，對(duì)執(zhí)法成本進(jìn)行分析和預(yù)估，如果調(diào)整規(guī)劃不會(huì)影響該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，則變更規(guī)劃和合法化小產(chǎn)權(quán)房。②由于正在建設(shè)和售賣(mài)的小產(chǎn)權(quán)房中還未建完和售出的部分與開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者之間不存在合同關(guān)系，因此小產(chǎn)權(quán)也不存在，如果這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房質(zhì)量合格，則合法化。并把小產(chǎn)權(quán)房劃分為滿(mǎn)足保障要求和不滿(mǎn)足保障要求的小產(chǎn)權(quán)房，滿(mǎn)足保障要求的納入保障住房規(guī)劃體系，不滿(mǎn)足保障要求的讓開(kāi)發(fā)商補(bǔ)繳稅費(fèi)和土地金后，開(kāi)發(fā)成商品房。

（三）已入住階段的處理。①已入住但不符合質(zhì)量要求的小產(chǎn)權(quán)房，由質(zhì)量鑒定部門(mén)鑒定房屋的質(zhì)量，不滿(mǎn)足居住要求的予以拆除。另外審查開(kāi)發(fā)商資質(zhì)，具有合法資質(zhì)的根罰款或吊銷(xiāo)主體資格；沒(méi)有合法資質(zhì)的直接罰款。在拆除小產(chǎn)權(quán)房后，如何補(bǔ)償用戶(hù)要從以下兩點(diǎn)綜合考慮：a.明確開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房者之間的合同無(wú)效，由開(kāi)發(fā)商退還房款；b.業(yè)主入住時(shí)間較長(zhǎng)，如果只退還房款會(huì)導(dǎo)致購(gòu)房者抵觸，因此要按照購(gòu)買(mǎi)年限分類(lèi)購(gòu)房者，以專(zhuān)項(xiàng)基金實(shí)行分級(jí)補(bǔ)償。②已入住且符合質(zhì)量要求的小產(chǎn)權(quán)房，在開(kāi)發(fā)商退還房款后，不予以用戶(hù)補(bǔ)貼給以警示。并進(jìn)一步劃分這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房，劃分為符合規(guī)劃和不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房。不符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，其處理方式類(lèi)似于上文中提到的不符合規(guī)劃且正在建設(shè)或售賣(mài)的小產(chǎn)權(quán)房。如果拆除，一定要妥善地安置用；和正在建設(shè)或售賣(mài)的小產(chǎn)權(quán)房相比較，已入住小產(chǎn)權(quán)房的涉及利益更復(fù)雜，因此要對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的存在時(shí)間和實(shí)際影響進(jìn)行綜合考慮，符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房如果符合保障住房的要求，則轉(zhuǎn)換成保障住房，處理方式同樣和正在建設(shè)或售賣(mài)的小產(chǎn)權(quán)房類(lèi)似。

安置小產(chǎn)權(quán)房用戶(hù)時(shí)根據(jù)房屋的性質(zhì)分類(lèi)處置。①如果小產(chǎn)權(quán)房滿(mǎn)足保障住房的要求，則納入保障住房的規(guī)劃體系，并根據(jù)住房保障的條件審查住戶(hù)，滿(mǎn)足住房保障條件的允許補(bǔ)辦手續(xù)和繼續(xù)入??；不滿(mǎn)足保障條件的政府回購(gòu)并安置。另外，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)換的保障住房其入住資格要比保障住房的入住資格低，以減少回購(gòu)和平衡利益。②如果小產(chǎn)權(quán)房不符合保障住房的要求，則補(bǔ)繳稅費(fèi)和土地金，補(bǔ)辦手續(xù)和完善產(chǎn)權(quán)，使小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)換成大產(chǎn)權(quán)房。由于小產(chǎn)權(quán)房不同，其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不同，因此要對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的土地面積、區(qū)位條件、價(jià)值、收益等進(jìn)行確定，按照商品房的土地金和土地國(guó)有化后的金額評(píng)估比例確定小產(chǎn)權(quán)房土地金的補(bǔ)繳費(fèi)用，按照城市標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳稅費(fèi)。另外，建立系統(tǒng)的購(gòu)房補(bǔ)繳制度和實(shí)行分期付款、分期利息減免、款項(xiàng)減免等措施促進(jìn)住戶(hù)的配合與政策的完善。（作者單位：上海政法學(xué)院研究生院）

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