探討公路交通建設(shè)項(xiàng)目PPP應(yīng)用模式

朱紹漢

摘 要：公用事業(yè)引入公私合作模式（PPP應(yīng)用模式）是我國公路交通建設(shè)上一種新的嘗試，公私合作相對(duì)于完全的政府專營能夠具有投資、管理、運(yùn)營補(bǔ)償?shù)热舾煞矫娴膬?yōu)點(diǎn)，本文主要就PPP應(yīng)用模式在我國公路交通建設(shè)項(xiàng)目上的應(yīng)用進(jìn)行探討，分析其實(shí)施方案和具體措施，并從宏觀角度探究PPP用用模式對(duì)我國公路交通建設(shè)的意義。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公路交通；保障機(jī)制；建設(shè)項(xiàng)

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.08.101

PPP模式即Public—Private—Partnership，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)形成的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。PPP模式政府的資金負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)減小。PPP模式引入公共事業(yè)建設(shè)將是一種有益的嘗試，以下將對(duì)該模式在我國公路交通建設(shè)項(xiàng)目上實(shí)施和優(yōu)缺點(diǎn)以及前景進(jìn)行具體地分析。

1 我國公路交通建設(shè)PPP模式

我國的公路交通建設(shè)項(xiàng)目中，PPP模式應(yīng)用于公路交通建設(shè)項(xiàng)目主要基于BOT（建設(shè)-經(jīng)營-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營-移交）等PPP模式，由于我國處于國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，公路交通對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)的需求造成了交通建設(shè)壓力很大，建設(shè)任務(wù)十分繁重，而公用事業(yè)資金投入各方面受限于財(cái)政開支的制約，難以滿足日益增長的公路交通建設(shè)需要，而PPP模式應(yīng)用于公路交通建設(shè)則可以在很大程度上解決這種困難，目前PPP模式在我國公路交通建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用主要有以下三種模式。

1.1 政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期模式

政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期模式指的是在道路交通建設(shè)項(xiàng)目的前期，項(xiàng)目審批立項(xiàng)，拆遷和征地等工作，具體建設(shè)和施工時(shí)期則由和政府合作的具備公路交通建設(shè)資格的特許公司負(fù)責(zé)，這樣可以在行政和施工上進(jìn)行比較合理的分工，充分發(fā)揮政府與民間機(jī)構(gòu)不同的優(yōu)勢(shì)。在這種模式模式下，公路交通建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)政府與特許公司打成《特許協(xié)議》來保障雙方的合作，特許公司按照協(xié)議授權(quán)進(jìn)行協(xié)議規(guī)定的公路項(xiàng)目投資、并負(fù)責(zé)建設(shè)完成和特許運(yùn)營。運(yùn)營特許期公司依據(jù)協(xié)議和相關(guān)法律設(shè)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并在政府監(jiān)督下進(jìn)行運(yùn)營，特許期結(jié)束后特許公司將公路項(xiàng)目及必要的周邊設(shè)施技術(shù)等依據(jù)協(xié)議移交給政府繼續(xù)經(jīng)營。

政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期模式的優(yōu)點(diǎn)：

1.1.1 利于項(xiàng)目前期開展和推進(jìn)

公路項(xiàng)目的初期，項(xiàng)目審批立項(xiàng)，拆遷和征地等工作涉及到國有土地政策，保障和賠償?shù)确矫妫苯迂?fù)責(zé)具備獨(dú)特的行政優(yōu)勢(shì)和公信力，而非政府組織一方面在信譽(yù)和效率上不具備這些優(yōu)勢(shì)，出于對(duì)投資的風(fēng)險(xiǎn)性考慮，也難以在尚未確定其可行性的項(xiàng)目上耗費(fèi)人力物力，因此政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期模式在項(xiàng)目初期的一系列工作上具有很大優(yōu)勢(shì)，利于公路交通建設(shè)項(xiàng)目的開展和前期推進(jìn)。

1.1.2 利于順利完成項(xiàng)目的征地拆遷

公路交通建設(shè)項(xiàng)目的前期費(fèi)用中征地拆遷費(fèi)用占很大比例，涉及到國有土地政策的相關(guān)規(guī)定和拆遷中容易出現(xiàn)的土地糾紛，政府負(fù)責(zé)征地拆遷工作一方面更具公信力和公正性，另一方面巨額的拆遷費(fèi)用一般的非政府機(jī)構(gòu)也難以具備相應(yīng)的資金實(shí)力去承擔(dān)。

1.1.3 專業(yè)化分工

公路交通工作的建設(shè)和施工階段，因涉及到施工技術(shù)，建筑經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)等方面的問題，由專業(yè)的非政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)地比政府直接管控更加合理，而實(shí)務(wù)階段行政的優(yōu)勢(shì)并無法在具體操作中體現(xiàn)，行政干預(yù)下的工程施工和經(jīng)營也容易形成僵化和腐敗，行政效率不高，冗工冗員等現(xiàn)象，民營機(jī)構(gòu)則可以更加具備專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和管理方面的優(yōu)勢(shì)，根據(jù)情況靈活組建團(tuán)隊(duì)，更容易發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高效率和降低成本。

但政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期的模式也有一些缺陷：由于前期的征地拆遷由政府負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)拆遷費(fèi)用過高則項(xiàng)目的整體投資回收周期就會(huì)太長，容易出現(xiàn)投資收益不理想而項(xiàng)目長期擱置的危險(xiǎn)，在后期施工階段也存在民間資本的財(cái)務(wù)狀況不穩(wěn)定或者施工方和在工程建設(shè)中具體事務(wù)和地方政府配合上的問題，如果資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題或者施工中協(xié)調(diào)不佳則容易出現(xiàn)施工困難，項(xiàng)目難以推進(jìn)。

1.2 政府委托項(xiàng)目建設(shè)模式

在這種模式下，政府與民營投資機(jī)構(gòu)簽訂公路交通項(xiàng)目代建協(xié)議；先由政府與具備公路施工建設(shè)資格的特許經(jīng)營公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，授予其特許經(jīng)營權(quán)。于此同時(shí)，承建該項(xiàng)目的公司與具備金融投資資格的金融租賃公司簽訂《融資租賃協(xié)議》，租賃期限基本覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)期和運(yùn)營期。承建該項(xiàng)目的特許公司從金融租賃公司以售后回租的方式籌集資金，同時(shí)向民營投資機(jī)構(gòu)支付建設(shè)資金，施工建成后負(fù)責(zé)管理該公路項(xiàng)目運(yùn)營。運(yùn)營過程中，特許公司根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)設(shè)置公路收費(fèi)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)協(xié)議特許的條件在政府監(jiān)督下運(yùn)營，協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營期到期，特許公司將相關(guān)的設(shè)施技術(shù)和公路項(xiàng)目無償移交給政府。

這種模式在選擇合作對(duì)象上具有一定的靈活性，在項(xiàng)目的建設(shè)期和經(jīng)營期可以和不同的民間投資機(jī)構(gòu)合作。在管理上可以通過協(xié)議方式選擇具有專業(yè)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和資質(zhì)的機(jī)構(gòu)從事項(xiàng)目建設(shè)管理，運(yùn)營過程中，金融和施工建設(shè)的主體分開，專業(yè)金融租賃公司負(fù)責(zé)資金投入比使用自有資金的建筑承包單位更具投資穩(wěn)定性。

政府委托項(xiàng)目建設(shè)模式的缺陷在于：公路交通建設(shè)屬于國家基礎(chǔ)建設(shè)，其項(xiàng)目一般來說具有一定的宏觀目標(biāo)和戰(zhàn)略意義，而民間組織或機(jī)構(gòu)難以從大的立場(chǎng)對(duì)工程進(jìn)行全面規(guī)劃，項(xiàng)目投資和建設(shè)上會(huì)存在短期行為，而且整體項(xiàng)目分不同部分負(fù)責(zé)也容易出現(xiàn)責(zé)任劃分上的困難，出現(xiàn)問題互相推諉的現(xiàn)象。

1.3 政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼模式

政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼模式指的是公路交通建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)由政府形成方案，而投資施工和建成后一定期限內(nèi)的運(yùn)營均由具有建設(shè)資質(zhì)的民間機(jī)構(gòu)和組織負(fù)責(zé)，政府負(fù)責(zé)支付補(bǔ)貼。政府和民間機(jī)構(gòu)的通過特許協(xié)議模式規(guī)定雙方責(zé)任權(quán)益，民間機(jī)構(gòu)根據(jù)協(xié)議自行融資進(jìn)行整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)施工，施工完成后在特許經(jīng)營期限內(nèi)負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理，期限到期，民間機(jī)構(gòu)將工程及相關(guān)設(shè)施和技術(shù)整體移交給政府。

政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼模式優(yōu)點(diǎn)在于政府對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目行政干預(yù)較小，項(xiàng)目整體建設(shè)期和經(jīng)營均由民間機(jī)構(gòu)自行完成，項(xiàng)目施工中的責(zé)任劃分較為明確，同時(shí)政府補(bǔ)貼能夠彌補(bǔ)民間機(jī)構(gòu)在資金投入上的缺陷，避免民間機(jī)構(gòu)多方融資造成的多股管理和金融經(jīng)濟(jì)方面的糾紛。政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼模式缺陷在于補(bǔ)貼金額在項(xiàng)目初期難以考慮市場(chǎng)變動(dòng)，項(xiàng)目運(yùn)行過程中，出現(xiàn)原材料，勞動(dòng)力價(jià)格市場(chǎng)波動(dòng)導(dǎo)致的項(xiàng)目成本變化，補(bǔ)貼無法預(yù)測(cè)也難以就變動(dòng)部分進(jìn)行補(bǔ)償，這會(huì)造成承建方在施工和經(jīng)營過程中因市場(chǎng)原因形成虧損或難以運(yùn)營下去的局面。

2 對(duì)于PPP模式的保障機(jī)制的建議

由于公私合作中設(shè)計(jì)到政府和民間機(jī)構(gòu)的合作屬于契約性質(zhì)，而采用PPP模式實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)的施工和管理具有一定的社會(huì)功能而和一般的純粹以盈利為目的的契約有所不同，作為一種政府和民間合作，又關(guān)系到民眾利益的項(xiàng)目，通過一整套保障機(jī)制來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的整體完整性、功能性和責(zé)任以及安全是十分必要的。

2.1 解除法律法規(guī)對(duì)PPP模式的不合理限制

根據(jù)我國公路法相關(guān)規(guī)定，我國的收費(fèi)公路主要形式為經(jīng)營性公路和政府還貸公路。PPP模式只能應(yīng)用于經(jīng)營性公路，而作為一種新型公路交通項(xiàng)目建設(shè)模式，通過行政規(guī)定PPP模式的應(yīng)用范圍容易造成項(xiàng)目性質(zhì)認(rèn)定對(duì)整體施工運(yùn)營造成的行政限制，而根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要而實(shí)現(xiàn)公私合作顯然比硬性規(guī)定更為合理。因此在實(shí)際的公路交通建設(shè)項(xiàng)目中，收費(fèi)公路按屬性劃分的必要性有待探討，以免因不合理的性質(zhì)劃分而影響公路交通建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作和經(jīng)營。

2.2 確保特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議和相關(guān)法規(guī)的一致性

根據(jù)我國有關(guān)道路交通建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，我國收費(fèi)公路的權(quán)益包括廣告經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。而收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓行為由國務(wù)院發(fā)展改革部門和財(cái)政主管部門負(fù)責(zé)權(quán)限的審批和相關(guān)管理工作，這樣地方政府實(shí)際上沒有國家級(jí)收費(fèi)公路特許經(jīng)營權(quán)授予特許公司的權(quán)限，在PPP模式中主體部分都必須要明確公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的要求，使負(fù)責(zé)建設(shè)的特許公司掌握公路收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)。地方政府在某些公路交通建設(shè)上就形成了無效授權(quán)和授權(quán)行為和政府權(quán)限不符的現(xiàn)象。而實(shí)際操作中如果出現(xiàn)此類問題，容易造成整個(gè)項(xiàng)目因此被審查擱置而無法進(jìn)行下去。為了避免此類現(xiàn)象，在公路交通建設(shè)立項(xiàng)前應(yīng)先明確地方政府是否擁有授權(quán)能力以及相關(guān)授權(quán)是否符合我國關(guān)于公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的國家政策和法規(guī)。

2.3 保障政府政策和協(xié)議規(guī)定期限的吻合

公私合作模式中政府與特許公司簽約內(nèi)容的要件之一是合同的有效期，而政府由于行政原因會(huì)出現(xiàn)政策變動(dòng)或者項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人變動(dòng)等問題。因政府政策變動(dòng)而出現(xiàn)政策支持無法落實(shí)或政府單方面不承認(rèn)合同協(xié)議條款現(xiàn)象時(shí)，會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)造成極大困難。這就要求在項(xiàng)目協(xié)議中關(guān)于政府政策的相關(guān)條款不能受政策變動(dòng)而對(duì)協(xié)議執(zhí)行產(chǎn)生影響。在PPP模式實(shí)施過程中，支持政策的落實(shí)不能受政策變動(dòng)而終止，必須保障政府政策和協(xié)議規(guī)定期限的吻合。

3 結(jié)語

總體而言，PPP模式是目前我國公路交通建設(shè)中一種值得深入探討和研究的新興合作模式，其具體應(yīng)用與公共事業(yè)能否形成良好的效果在于理論上的深入探討和細(xì)節(jié)上細(xì)致的研究和分析，只有不斷地研究和改進(jìn)相關(guān)問題，才能使PPP模式更好地為公路交通建設(shè)服務(wù)。

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