構建國有煤炭企業(yè)法治文化

肖建

企業(yè)文化是以企業(yè)家精神為主導，以群體意識為主體，被企業(yè)成員認為有效，并共同遵守的一系列價值觀、信念、準則、規(guī)范。一旦將文化融入企業(yè)的日常管理，它就成為企業(yè)實現(xiàn)功利目標的一種理性選擇——在戰(zhàn)略上規(guī)定了企業(yè)做什么，不做什么；在理念上確定了企業(yè)提倡什么，反對什么；在價值觀上明確了追求什么，放棄什么。本欄目，正是傳播交流獨具特色的企業(yè)價值主張與精神財富的園地。

隨著依法治國方略的深入推進，企業(yè)的法治文化建設逐步納入議事日程。國有企業(yè)的自身特點、發(fā)展要求、貫徹落實依法治國方針的需要使得構建全面科學系統(tǒng)有效的法治文化體系成為必然。

為深入研究國有煤炭企業(yè)法治文化建設情況，我們先后到內(nèi)蒙、寧夏、新疆、陜西、天津、上海、浙江等地，通過座談交流、查閱資料、實地查看、隨機訪談等形式，對十家國有煤炭企業(yè)開展法治文化建設的情況進行調(diào)研。所調(diào)研的企業(yè)包括了國有煤炭開采企業(yè)、煤化工企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、科學研究企業(yè)。本文基于調(diào)研的結(jié)果，對國有煤炭企業(yè)法治文化建設的基本情況、存在的問題進行了深入分析，并對法治文化建設提出了建議。

國有煤炭企業(yè)法治文化建設基本情況

隨著依法治國理念的不斷深入人心，將“法治”的社會主義核心價值觀貫徹到國有煤炭企業(yè)里成為企業(yè)的一種自覺。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，煤炭企業(yè)在建設法治文化，實施依法治企的道路上都取得了一定進步。員工的法治意識普遍有所增強；法律事務的領導機制和工作機構較為健全；普法教育能夠年度開展、形式豐富多樣；法律制度比較完善；普遍建立了基本的法律風險防控體系，個別公司建立了法律風險防控信息系統(tǒng)；高管層依法決策的意識有了明顯增強。所有這些，都為煤炭企業(yè)法治文化建設奠定了精神、制度、物質(zhì)層面的基礎。整體看，煤炭企業(yè)的法治文化建設有進步，但是進展不一，繁簡不同。

國有煤炭企業(yè)法治文化建設的主要問題

國有煤炭企業(yè)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，法治意識的增強，法治體系的完善，法治基礎設施的健全使企業(yè)法治文化建設具備了雛形，使法治文化有了很大的進步，但是與依法治企，管理先進的要求相比仍然存在一些差距。具體表現(xiàn)為，法治文化理念體系還不夠清晰，法治文化的制度體系還不夠完善，法治文化的執(zhí)行體系還不夠到位，法治文化的群眾性、創(chuàng)新性仍顯不足，因而在法治文化建設中出現(xiàn)了一些認識上或?qū)嵺`上的問題。

（一）對法治文化和法律文化的認識需要進一步澄清。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，無論是普通員工、中層管理者還是高層管理者，都對法治文化和法律文化存在不同程度的混淆現(xiàn)象，有的甚至認為，法治文化就是法律文化。談法治文化建設，往往還局限在法律文化，甚至是法律制度建設的范圍內(nèi)。

（二）管理者和員工的法治觀念和法治意識需要進一步提高。隨著科技的不斷進步，煤炭企業(yè)凝聚了大批高素質(zhì)專業(yè)化人才，但是任何專業(yè)都有短板。這些人才中系統(tǒng)學習過法律知識，有過法律從業(yè)經(jīng)驗的人少之又少，工作中難免出現(xiàn)法治觀念、法治思維的短板。在經(jīng)營管理中往往表現(xiàn)為習慣于按傳統(tǒng)經(jīng)驗和老規(guī)矩辦事，出了問題或糾紛以后，首先想到的是依靠熟人關系，通過非正式的途徑、行政權力的力量而不是依據(jù)法律制度、通過法律的途徑來解決。員工和中層管理者法治意識的缺乏，一方面表現(xiàn)為缺乏對法律的敬畏，個別關鍵崗位員工在利益誘惑面前，存在權力尋租的可能；另一方面表現(xiàn)為不會運用法律保護自身權益，在自身合法權益受到損害時，傾向于通過過激的方式進行宣泄，而不是尋求法律的幫助。

（三）企業(yè)法務人員隊伍的法治素養(yǎng)需要進一步提升。企業(yè)法務從業(yè)人員一般具有專業(yè)的法律知識，具有做好法務工作的基礎。但是在法律實務、依法治企、法制意識、法治文化方面仍有欠缺。他們經(jīng)歷過的實際訴訟不多，在法律原則的堅守，制度的執(zhí)行方面，不受企業(yè)領導意見的影響而獨立決策的能力有待加強。在法治文化的創(chuàng)新方面，有的還停留在法制文化建設階段，只重視制度建設，忽視法治精神的倡導；重視法律規(guī)章制度的宣傳教育，忽視實際應用的培訓和知行合一的引導；法治文化建設的創(chuàng)新性不夠。

（四）企業(yè)的法治體系需要進一步完善。企業(yè)的法治體系包括了法治意識、制度體系、組織體系、執(zhí)行體系、保障體系等多個方面。運營中，管理層對法治文化的重視程度還有待進一步提高，在法律的運用上應該更傾向事前的防范。員工在參與普法的活動中，更多的是完成任務，走走形式，而非真正接受法律知識，提高法治意識。在制度體系上，不僅僅是規(guī)章制度還不夠完善，更為重要的是執(zhí)行不夠到位，“人治”而非“法治”的思想和做法仍然存在。有時為了追求經(jīng)營效益，完成考核指標，在工程建設、生產(chǎn)運營、財務管理方面，偶爾會有未批先建，未驗即產(chǎn)，違規(guī)擔保等行為。在法治文化的組織體系上，法務機構、法務人員配備還不太健全，其作用的發(fā)揮還不到位。在規(guī)章制度的執(zhí)行和保障方面，有些企業(yè)并未將法律損失納入單獨的業(yè)績考核指標，激勵約束機制還不健全。

（五）企業(yè)法人治理結(jié)構的作用需要進一步發(fā)揮。法人治理結(jié)構的股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層四個組成部分，都是依《公司法》設置的，它們的產(chǎn)生和組成，職權的行使，行事的規(guī)則等在公司法中都作了具體規(guī)定。但是有些企業(yè)作為集團公司的全資子公司，形成了特殊的股權結(jié)構，這種特殊的股權結(jié)構弱化了法人治理結(jié)構的功能。四個組成部分之間應該按照明確的職責協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，有效制衡，保障公司持續(xù)健康發(fā)展。而在實際的運行中，股東會的所有權利（控制權），董事會的決策權、監(jiān)事會的監(jiān)督權、經(jīng)營層的管理權并沒有很好落實。運營中，更多表現(xiàn)出來的是董事會或者董事長在發(fā)揮作用，以職位的高低決定發(fā)言權的大小現(xiàn)象依然存在。以董事長為核心的董事會、以總經(jīng)理為核心的經(jīng)營層、以監(jiān)事會主席為核心的監(jiān)事會之間的協(xié)商工作機制還不完善。

國有煤炭企業(yè)法治文化建設的建議

國有煤炭企業(yè)建設法治文化是適應依法治國的新常態(tài)，貫徹全面依法治國方針的需要。企業(yè)作為國民經(jīng)濟的重要支柱和推動社會經(jīng)濟發(fā)展的骨干力量，必須積極推進依法治企，加強法治文化建設，完善法律制度，保障法律實施，形成法律習慣，樹立法治理念，保證依法治企、合規(guī)經(jīng)營。在法治文化建設中要樹立正確的法治文化觀念，建設完備的制度體系，高效的實施體系，嚴密的監(jiān)督體系，有力的保障體系，精干的服務體系。

（一）正確認識企業(yè)的法治文化與法律文化。企業(yè)法治文化是整體文化體系的一個有機組成部分。法治文化是以“法”為基礎，以“治”為目的的一種法治思維和行為方式，是企業(yè)依法治理理念、規(guī)章制度和經(jīng)營方式的統(tǒng)一。最直觀的表現(xiàn)就是尊崇和敬畏法律規(guī)章和制度，凡事“依法而行”靠法治，而非“以權而行”靠人治。按照企業(yè)文化包含理念層面、制度層面和執(zhí)行層面三個組成部分的劃分，企業(yè)法治文化也可以分為理念層面的法治、制度層面的法治和執(zhí)行層面的法治三部分。

企業(yè)的法治文化與法律文化有明顯的區(qū)別。法律文化是企業(yè)在長期的經(jīng)營實踐中形成的法律事務部門、法律規(guī)章制度、依法辦事程序等。它強調(diào)的是企業(yè)是否依法辦事，依法辦事的程序是否完備，更多地體現(xiàn)出一種事實的判斷，即企業(yè)經(jīng)營管理是否符合了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的要求。法治文化則是在包含法律文化的基礎上，融合了道德的因素，更強調(diào)現(xiàn)有的法律規(guī)章制度是否符合了依法治理、合規(guī)經(jīng)營法治理念的要求，是否引導員工和管理人員朝著自由平等、公平正義的法治方向前進，是否維護了公序良俗。它更傾向于一種價值的判斷，即企業(yè)里是否營造并形成了尊崇法治，依法辦事的良好風尚。

（二）加強法治宣傳教育，提高法治意識，培養(yǎng)法治思維，建設理念層面法治文化。思想是行動的先導，建設法治文化，要切實做好法治教育，針對高管層、法務人員、普通員工的不同需求，開展不同內(nèi)容的法治教育。高管層重在法治形勢政策、法人治理結(jié)構、依法決策、模范守法。法務工作人員重在學法用法，重在提高依法處理企業(yè)法律事務和解決有關法律問題的能力，解答員工在工作中遇到的法律難題。普通員工著重在學法、知法、守法、用法，在自己的崗位工作和日常生活中履行法律義務，享有法律權利，用法律保護自己。

（三）梳理完善法律制度體系，強化制度的執(zhí)行，建設制度層面的法治文化。法律規(guī)范的滯后性也影響到公司的規(guī)章制度，因此，在企業(yè)管理和生產(chǎn)經(jīng)營中，需要不斷完善規(guī)章制度體系，避免制度缺失的漏洞帶來管理的混亂。企業(yè)的規(guī)章制度出自不同的部門，制度之間有時缺乏必要協(xié)調(diào)或銜接，個別的制度規(guī)定甚至相互沖突，帶來執(zhí)行上的困難。因此要對相關的制度規(guī)定進行匹配性審核，看是否與別的制度相沖突，是否符合企業(yè)管理規(guī)范的要求，是否符合法治文化的要求。梳理后的制度體系需要強化執(zhí)行，發(fā)揮規(guī)章制度對風險的事前防范、事中監(jiān)督、事后補救的作用。只有建立完善詳盡的規(guī)章制度，才能實現(xiàn)管理規(guī)范化、操作制度化、考核數(shù)量化，從而為企業(yè)健康運行保駕護航。

（四）完善法務組織人員、法治文化載體、法務設施設備，建設物質(zhì)層面的法治文化。企業(yè)內(nèi)部不僅要設立總法律顧問，獨立的法務部門，而且要充分發(fā)揮他們在公司依法治企、合規(guī)經(jīng)營、風險防范、事后救濟等方面的作用，使法務部門成為決策前的參謀者、執(zhí)行中的監(jiān)督者、危機發(fā)生后的救援者。加強法治文化物質(zhì)基礎建設，還需要建立法治教育、審核、評估等信息平臺，利用信息化的手段，發(fā)揮法治文化的作用。

國有煤炭企業(yè)法治文化建設的幾個要點

法治文化建設具有自身的規(guī)律和獨特的體系，但是作為企業(yè)文化建設的一部分，只有融入了企業(yè)的實際，才能避免平行建設、隔離發(fā)展的形式主義法治文化。法治文化建設要抓好與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、風險防范、民主監(jiān)督、反腐倡廉等環(huán)節(jié)的結(jié)合，在促進生產(chǎn)經(jīng)營中發(fā)揮作用。

（一）法治文化建設要與生產(chǎn)經(jīng)營管理相結(jié)合。法治文化與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理緊密相關，無論是合同的簽訂、財務往來、招投標的處理、生產(chǎn)安全、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權保護、地企關系維護等都離不開法治的保障。法治文化只有與生產(chǎn)經(jīng)營管理相結(jié)合才具有生命力。加強法治文化建設，要與完善公司治理結(jié)構相結(jié)合，通過依法規(guī)范董事會建設，明確公司治理各主體間的職責權限，明確議事規(guī)則和決策機制，確保在法律框架內(nèi)有效實施。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，要通過完善和執(zhí)行公司的制度體系、法律風險防范體系、授權管理體系、知識產(chǎn)權使用保護體系，通過細致的法律審核，實現(xiàn)依法合規(guī)經(jīng)營。

（二）法治文化建設要與民主管理、科學決策相結(jié)合。防范風險是法治的重要功能之一。企業(yè)經(jīng)營管理中，決策失誤帶來的風險危害極大。在建設法治文化的過程中，要通過完善制度體系，樹立民主決策、科學決策、規(guī)范決策、依法決策的風尚，擯棄以職位高低決定發(fā)言權的人治思想，推進決策的科學化、民主化、法制化，促進企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，依法治理。與民主管理相結(jié)合，要充分發(fā)揮職代會的作用，調(diào)動員工參與依法治企的積極性。除重要規(guī)章制度通過職代會審議之外，在職代會閉會期間，發(fā)生涉及員工切身利益的重大決策事項，也要通過職工代表團團組長會議進行審議，確保通過的規(guī)章制度是民主決策的結(jié)果。

（三）法治文化建設要與全面風險管理體系建設相結(jié)合。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的各個環(huán)節(jié)都存在風險，在建立全面風險管理體系的過程中，要將法治文化建設作為重要內(nèi)容，梳理企業(yè)法律風險點，明確風險清單、建立風險管理流程，有效防范法律風險。要通過法治文化建設，增強員工風險防范意識，提高應對風險處理的能力。通過法治文化建設，建立以職能部門和業(yè)務一線為第一道防線，法務部門為第二道防線，監(jiān)察審計部門為第三道防線的全面法律風險防范網(wǎng)絡。

（四）法治文化建設要與廉潔文化建設相結(jié)合。廉潔從業(yè)，陽光運行是煤炭企業(yè)從業(yè)人員的基本要求。建設法治文化要保障黨紀國法在企業(yè)里順利貫徹實施，盡力杜絕腐敗事件的發(fā)生。法治文化重在鞭笞假惡丑，主要是發(fā)揮防范作用。廉潔文化重在弘揚真善美，主要是發(fā)揮引導作用。二者統(tǒng)一于企業(yè)文化中。建設法治文化，要解決不能腐，不敢腐的問題，需要依靠法律規(guī)章制度的約束和懲處；要解決“不想腐”的問題，還需要法治文化的熏陶。

（五）法治文化建設要與完善企業(yè)的考核體系相結(jié)合。法治文化屬于軟指標，與經(jīng)營業(yè)績考核硬指標比起來，往往容易受到忽視。對法治文化建設的重視，要靠平時的法治教育，更重要的是與企業(yè)的考核體系相結(jié)合，完不成法治建設任務，出現(xiàn)法律風險，造成法律損失，影響企業(yè)聲譽，同樣屬于沒有完成考核指標。要依靠法務信息平臺，結(jié)合企業(yè)實際完善依法治企考核機制，增加考核中依法治企考核指標。要重視考核結(jié)果的運用，將考核結(jié)果與工資總額掛鉤，作為衡量領導班子和領導干部工作業(yè)績的重要內(nèi)容，獎優(yōu)罰劣，發(fā)揮法治指標的激勵約束作用。

國有煤炭企業(yè)不斷完善法治文化建設，可以使依法治企邁向更高的目標，在尊崇規(guī)則，合法經(jīng)營，抑惡揚善的良好法治文化引導下走的更穩(wěn)、更遠。