協(xié)同共治格局下婦聯(lián)樞紐型ど緇嶙櫓參與社區(qū)服務研究

朱曉紅

摘 要： 多元主體協(xié)同共治格局是當前我國社會治理變革的方向，以廣東D市H家庭服務中心這一婦聯(lián)樞紐型社會組織為例，從微觀視角分析了樞紐型社會組織在提供社區(qū)服務、培育孵化社會組織、動員整合社會資源以及規(guī)范社會組織發(fā)展等方面的協(xié)同作用。H家庭服務中心的經(jīng)驗表明，婦聯(lián)樞紐型社會組織有效參與社區(qū)服務的制度空間緣于政府選擇性讓渡職能與樞紐型社會組織嵌入式自主回應。政府要適度放權(quán)，賦予婦聯(lián)樞紐型社會組織適度的制度環(huán)境，婦聯(lián)樞紐型社會組織則應主動尋找自主的發(fā)展空間，二者良性互動，促進社會協(xié)同治理。

關鍵詞： 協(xié)同共治；樞紐型社會組織；社區(qū)服務

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A 文章編號：1671-623X（2016）01-0055-06

一、研究背景與問題提出

改革開放以來，在國家放松了控制社會的努力并使之獲得一定的“自由活動資源”和“自由活動空間”[1]的背景下，中國社會組織蓬勃發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年3月底，全國共有社會組織61.3萬個，同比增長10.9%。其中社會團體31.2萬個，基金會4 190個，民辦非企業(yè)單位29.7萬個。[2]伴隨著社會組織直接登記改革、社會組織去壟斷化改革，一些工青婦組織轉(zhuǎn)化為樞紐型社會組織?；趯ι鐣恼虾蜕鐣M織的凝聚，作為對同類別、同性質(zhì)、同領域社會組織進行聯(lián)系、服務和管理的大型聯(lián)合組織——“樞紐型”社會組織的實踐探索在各地展開。在實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了北京3+1樞紐型工作體系、上海1+5+x社會組織聯(lián)合會模式、廣東工青婦樞紐型社會組織模式。

社會治理中以基于法治的多元主體共同治理為特征的社會共治，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化非常重要的方面，它不僅僅是政府治理社會，而且包括政府與社會共同治理。[3]從國際經(jīng)驗來看，西方國家的NGO都形成了一個第三部門的自治體，按照功能分類促進NGO的聯(lián)合。如美國全國救災志愿者聯(lián)盟、英國“志愿組織國家委員會”（NCVO）以及法國團結(jié)、救援、發(fā)展組織聯(lián)合會等，都是由各個NGO基于共同議題聯(lián)合起來，形成傘狀組織，深入社區(qū)，發(fā)揮其聯(lián)盟平臺的作用，實現(xiàn)政府與社會共治。

就我國而言，目前我國樞紐型社會組織的主體主要是黨領導下的工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體，其制度建構(gòu)按照從上而下的邏輯進行，屬于單向度的制度供給。[4]樞紐型社會組織的建設最直接或顯現(xiàn)的功能是對國內(nèi)社會組織“雙重管理”制度體制的突破，[5]體現(xiàn)了政府賦權(quán)讓渡職能與社區(qū)自治能力的共生與合作。樞紐型社會組織是官方指定的一種領域性統(tǒng)馭組織，而非自愿形成的聯(lián)合體，樞紐型社會組織中相當一些是官僚行政性關系，而不是聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)。[6]這容易使樞紐型社會組織在成長過程中，出現(xiàn)功能定位不明確、政社不分、法律缺位、能力建設不足以及擠壓一般性社會組織生存與發(fā)展空間等問題。[7]

盡管如此，作為聯(lián)接政府與社會組織以及社會組織間關系的重要紐帶，樞紐型社會組織通過跨部門協(xié)作治理的方式整合、吸納社會資源，構(gòu)建了一個政府與社會多元主體之間的互動共存的公共能量場，拓展了社會治理的多元參與網(wǎng)絡，符合社會治理主體多元協(xié)同的要求。樞紐型社會組織在社區(qū)服務中的協(xié)同作用已經(jīng)引起了學者的關注。徐雙敏等以共青團組織為例，指出樞紐型社會組織有較強的社會動員能力，有相對豐富的社會治理經(jīng)驗，在當前我國多數(shù)社會組織發(fā)展還不夠成熟的背景下，樞紐型社會組織參與政府購買服務應該是一條可行的路徑。[8]林兵等指出，樞紐型社會組織是當前政府以“吸納嵌入”管理模式來管理社會組織的新探索， 其有別于傳統(tǒng)管理模式的特點在于，強調(diào)政府與社會組織之間是一種開放性的系統(tǒng)，兩者是合作與依賴的關系。[9]張丙宣運用協(xié)同治理理論研究政府創(chuàng)辦的支持型社會組織的功能和政府在協(xié)同治理中扮演的角色，指出支持型社會組織發(fā)揮著再造理念、建立支持網(wǎng)絡、動員整合資源、提高多組織協(xié)同解決復雜問題的能力等功能。[10]

以上對樞紐型社會組織的研究大多集中在宏大敘事層面，討論樞紐型社會組織在社區(qū)服務中的功能及其限度，無法揭示出樞紐型社會組織在社區(qū)服務中具體而微觀的實踐。而能否實現(xiàn)社會治理激發(fā)社會組織活力是極為重要的，[11]社會協(xié)同治理既要強調(diào)宏觀的制度建設，也要注重微觀基礎，以建立政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體的協(xié)同運行網(wǎng)絡，提升民生福祉。因此，本文以廣東省D市一家婦聯(lián)樞紐型社會組織H家庭服務中心為個案，試圖考察在協(xié)同共治格局下婦聯(lián)樞紐型社會組織參與社區(qū)服務的動態(tài)過程及其內(nèi)在邏輯，揭示出其蘊含著的價值與啟示。這將為打破體制界限，形成以樞紐型社會組織為核心，以其他社會組織為主體的扁平化、網(wǎng)絡化、多層次的基層組織網(wǎng)絡體系提供重要的實踐樣本。

二、國家與社會關系轉(zhuǎn)型背景下H家庭服務中心的建立

美國社會學家喬爾·S·米格代爾（Joel S Migdal）在《社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構(gòu)成》一書中，采用“社會中的國家”[12]的研究路徑，提出了一個用來理解國家與社會關系的全新模型，即國家與社會的相互改變與相互構(gòu)成。在中國，改革開放后以市場為導向的經(jīng)濟改革極大地促進了具有自主性的社會的形成，公共服務供給主體的單一性限度與公共服務需求異質(zhì)性和復雜性所帶來的公共物品需求多元化之間的矛盾日益突出，經(jīng)濟體制的變革以及社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整促使國家與社會的關系發(fā)生著重構(gòu)，“以政黨為核心的總體性社會結(jié)構(gòu)”逐漸向“分化型和多元化的社會結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)型，[13] 政府、市場、社會的三元結(jié)構(gòu)已顯現(xiàn)出來，社會秩序的構(gòu)建邏輯出現(xiàn)了由原有的行政性整合向契約性社會整合的變革。

2007年黨的十七大報告指出：“支持工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體依照法律和各自章程開展工作，參與社會管理和公共服務?！盵14]基于政府公共服務供給能力的限度與民眾公共服務需求增長之間的矛盾，D市不斷加強社會管理創(chuàng)新，提升公共服務水平，2009年發(fā)布了推進D市社會管理改革的綱領性文件，在民政、教育、團委、婦聯(lián)、殘聯(lián)、衛(wèi)生、司法、禁毒等領域設置社工崗位，開展政府購買服務項目試點，改變公共服務的政府單一中心供給局面。

在此背景下，D市婦聯(lián)把握全市加快社會工作發(fā)展的有利時機，積極爭取被列為首批社工試點單位。2009年，當?shù)貗D聯(lián)開始籌備H家庭服務中心，力圖在家庭服務和婦女維權(quán)兩個領域開展公共服務，解決婦女兒童實際困難，強化家庭功能，促進社區(qū)和諧穩(wěn)定，首個試點選擇在社區(qū)發(fā)展成熟、外地人口相對集中、社區(qū)文化豐富多樣的社區(qū)。2011年，《中共廣東省委廣東省人民政府關于加強社會建設的決定》指出，要更好地發(fā)揮婦聯(lián)參與社會管理與公共服務這一新職能，進一步賦予了社會組織參與社會管理服務的歷史重任。[15]2012年8月，H家庭服務中心開展政府購買服務的項目試點，承接各家庭綜合服務中心轉(zhuǎn)介的需要專業(yè)深度服務的婚姻家庭個案，逐漸發(fā)展成為婚姻家庭方面的專業(yè)支援機構(gòu)。

經(jīng)過多年的發(fā)展，H家庭服務中心作為市婦聯(lián)的品牌項目，在運作過程中為婦聯(lián)贏得了“全國婦聯(lián)系統(tǒng)先進集體”“廣東省第二批創(chuàng)新社會管理觀察項目”“國家民政部首屆全國優(yōu)秀社會工作服務項目三等獎”和“省婦聯(lián)第二屆廣東省婦聯(lián)工作創(chuàng)新獎（第一名）”等諸多榮譽，具備了承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務組織資質(zhì)，取得了良好的社會效果。

三、H家庭服務中心參與社區(qū)服務的經(jīng)驗分析

黨的十八大提出的社會管理體制突出顯示了社會組織是社會協(xié)同的重要主體之一。H家庭服務中心作為當?shù)貗D聯(lián)參與社區(qū)公共服務的特色項目，在參與社區(qū)服務中具有鮮明的政治優(yōu)勢和資源優(yōu)勢以及獨特的工作優(yōu)勢，因而能夠在社區(qū)服務多元化供給、培育和孵化社會組織、動員整合社會資源以及規(guī)范社會組織發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。

（一）提供社區(qū)公共服務

H家庭服務中心是在婦聯(lián)的支持與鼓勵下發(fā)展起來的，其提供的公共服務的范圍主要集中在婦女、兒童、家庭三大領域，輔助發(fā)展義工服務，如關注社區(qū)收支不平衡家庭，單親、空巢、殘疾人及外來務工人員家庭，為這些特殊群體提供心理、情緒以及生活等各方面的支援；開展“跨越成長路”新莞人子女成長計劃，服務低收入的新莞人子女，關注外來工子女健康成長；為社區(qū)低收入家庭兒童準備了“感受一天新科技——家庭一日游”等活動。此外，策劃和開展大型主題性社區(qū)活動，在特定節(jié)日和時段，舉辦反家暴系列活動，提升參加者防止和應對家庭暴力的能力。這一“服務型導向”功能內(nèi)涵通過樞紐平臺作用，使得公共服務下沉到社區(qū)，降低了社區(qū)民眾獲取公共服務的成本。

（二）培育孵化社會組織

面對社會服務資源獲取的不確定性，政府通過培育樞紐型社會組織及引導分散的社會組織，吸納與整合社會組織的公共資源；同時，通過服務購買等項目化運作方式以及評估機制在資源配置以及功能發(fā)揮等方面對社會組織進行制度嵌入，為多元主體共同參與社會管理提供一個開放的制度結(jié)構(gòu)，以降低職能轉(zhuǎn)移的風險。從2012年開始，H家庭服務中心業(yè)務范疇突破了提供具體服務這樣一種單一的業(yè)務模式，增加了公益組織孵化的功能，建設文娛、維權(quán)、生活服務等各類符合民眾需求的服務隊伍，如社區(qū)舞蹈隊、健身隊、法援服務隊、家庭志愿者隊伍、家庭關系調(diào)解團等，符合當前的政策導向。此外，市婦聯(lián)成立關愛婦女兒童社會組織服務中心，協(xié)同H家庭服務中心、婦女維權(quán)站等婦聯(lián)樞紐型社會組織，為相關社會組織提供注冊幫助、業(yè)務指導、項目申報、資源整合等服務，孵化培育社會組織，激發(fā)社會組織活力。

（三）動員整合社會資源

社會管理體制的有效性取決于政府、社會、市場和公民個體等主體所擁有資源的整合程度。H家庭服務中心作為由婦聯(lián)創(chuàng)辦的“體制內(nèi)社會組織”，在資源分配與利益協(xié)調(diào)方面具有較強的“國家主義”[16]和自上而下的色彩，因此，具有比其他社會組織更強的社會資源整合與動員能力。H家庭服務中心在動員整合社會資源方面做了很好的嘗試。一是打造了“婦工+社工+義工”的三工聯(lián)動模式，以婦女、兒童、家庭三大領域為重點對象，有效地發(fā)揮了政府主導、社工運行及社會資源三方聯(lián)動的方式。二是強調(diào)同業(yè)支持體系。該中心不斷拓展獲得資源支持的空間，與廣州婦聯(lián)、佛山婦聯(lián)等機構(gòu)進行交流，與中山大學、華南師范大學等單位的專家、學者建立了協(xié)作關系。三是搭建政府、企業(yè)與NGO之間的紐帶，以多種手段吸納優(yōu)質(zhì)社會服務資源，倡導熱心企業(yè)對H家庭服務中心進行項目資助。通過這些努力，H家庭服務中心展現(xiàn)出了婦聯(lián)樞紐型社會組織對社會資源的整合與動員功能，幫助社會組織從無序走向有序，降低社會服務運行成本，增強組織的穩(wěn)定性。

（四）規(guī)范社會組織建設

在H家庭服務中心看來，不斷完善的專業(yè)服務能力是其承接政府公共服務職能的關鍵，專業(yè)服務能力的增強也會使其在與政府的互動過程中獲得主動權(quán)。因此，H家庭服務中心主要從三個方面規(guī)范其發(fā)展。一是組織承諾。作為一個公益性的社會服務團體，H家庭服務中心始終堅持“婦兒為主，家庭為本，社區(qū)為基礎”這一組織承諾和最基本的價值取向，始終旗幟鮮明地表明了其自主性的價值理念。這種組織理念與價值觀也內(nèi)化為一種強烈的社會責任感，秉承了社會組織的公益理念。二是專業(yè)化的發(fā)展道路。市婦聯(lián)成立了社會工作拓展辦公室，負責H家庭服務中心統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，聘請香港督導和督導助理指導中心社工提升專業(yè)化服務能力。同時，H家庭服務中心還吸取香港、深圳的社工經(jīng)驗，跟進婚姻關系、家庭暴力等各種類型的個案，提升專業(yè)化服務水平。三是強化內(nèi)部治理。H家庭服務中心建立起一套包括行為規(guī)范、服務標準、財務管理、績效評估等有效的自律與他律機制，其中涉及H家庭服務中心實施指引、中心績效考核方案、中心志愿服務隊實施指引及推廣婦聯(lián)社工特色服務項目的實施方案等規(guī)章制度，有效保證了組織決策過程的科學性。

經(jīng)過上述努力，H家庭服務中心的運作空間與社會影響力不斷擴大，接待過民政部、全國婦聯(lián)、廣東省婦聯(lián)等領導的指導視察，服務項目的涵蓋范圍不斷擴充，服務的社會價值不斷彰顯。作為婦聯(lián)的一個品牌項目，H家庭服務中心的成功經(jīng)驗也引發(fā)了廣東省各地婦聯(lián)創(chuàng)建家庭服務中心的熱潮，為婦聯(lián)基層實踐提供了經(jīng)驗，彰顯出了“項目制的‘自我擴張效應”，[17]使得這一項目品牌越來越深入到婦聯(lián)工作體系中，具有較強的可持續(xù)性與可復制性。

四、賦權(quán)與增能：婦聯(lián)樞紐型社會組織參與社區(qū)服務的制度空間

20世紀90年代中期以來， 主張國家與社會協(xié)同發(fā)展、相互增權(quán)的理論與思潮“強調(diào)國家與社會的相互增權(quán)、公私部門的伙伴關系， 從而形成一個國家行政能力強大、社會組織富有活力的新局面”。[18]縱觀H家庭服務中心參與社區(qū)服務的過程可知，婦聯(lián)樞紐型社會組織有效參與社區(qū)服務承接政府職能的動力，不僅緣于政府賦權(quán)讓渡職能空間，更緣于社會組織自身自治能力的增強，在二者良性互動的制度空間里形成社會管理和服務合力。

（一）政府選擇性賦權(quán)

在“社會管理創(chuàng)新”理念的推動下，各級政府開始逐漸從部分社會職能領域中撤離，這導致國家與社會之間呈現(xiàn)出比較模糊的界限。然而，在我國地方政府治理的目標管理模式下，基層政府在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務的供給上進行著理性選擇?！罢鳛檎莆丈鐣Y源的強勢力量，也希望借助相關制度構(gòu)建介入社會機體，進而提高對社會的掌控能力”。[19]H家庭服務中心作為由婦聯(lián)組織發(fā)起并在民政部門合法登記的社會組織，與其他的社會組織一樣，受到制度與社會資源的約束。制度的主要供給者是國家（政府），政府通過授予組織職能權(quán)限的方式，將一部分公共權(quán)力有選擇性地“讓渡”給社會組織，進行職能轉(zhuǎn)移改革。顯然，H家庭服務中心參與社區(qū)服務的制度空間是基于政府對于社會組織發(fā)展的“選擇性支持”策略，即明確支持能夠提供公共服務的社會組織。在這樣一種“選擇性支持”的制度環(huán)境下，H家庭服務中心專注于政府所支持的公共服務領域。而政府在對社會組織賦權(quán)的同時，對其進行權(quán)力制約和監(jiān)督，學會控制和約束自身權(quán)力，培育社會內(nèi)部的主體意識和參與意識，為社會組織提效增能，通過社會的增能反過來實現(xiàn)政府自身的增權(quán)。

（二）婦聯(lián)樞紐型社會組織嵌入式自主回應

政府“選擇性賦權(quán)”的制度環(huán)境給婦聯(lián)樞紐型社會組織的自主性提供了一定的發(fā)展空間，但“在我國福利國家制度不發(fā)達的背景下，社會的資源供給意義相對于國家的資源供給而言是主要的”。[20]婦聯(lián)樞紐型社會組織只有通過嵌入社會并滿足社會需求，才能獲取社會認可和吸納社會資源。H家庭服務中心作為嵌入國家之中的婦聯(lián)樞紐型社會組織，從成立伊始就在市婦聯(lián)提供的平臺上運作，具有嚴密的組織結(jié)構(gòu)，積累了豐富的基層群眾工作經(jīng)驗以及特定的服務對象，被視為“具有政治上的先進性的代表”的社會組織。因而它擁有更強有力的政府支持與資源來源，能夠充分利用國家權(quán)威進入社會，贏得社會的廣泛參與和認同，并體現(xiàn)出較強的能動性。通過分析H家庭服務中心的服務模式可以看到，該中心立足社區(qū)，專注婦女、兒童和家庭，以其綜合性的服務有效地回應了來自個人、家庭、社區(qū)和社會等多重需求，具有回應社會需要發(fā)展專業(yè)服務的特征。

五、反思與結(jié)論

改革開放后，隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，國家與社會的關系開始分化。但“中國的國家與社會的分離不是緣自社會的力量，而是國家的主動撤離，二者的關系主導權(quán)始終掌握在國家一方”[21]。在這種特殊的中國“強國家—弱社會”的結(jié)構(gòu)中，社會組織與政府的關系多為依附型關系，或可形容為“管家關系”[22]。H家庭服務中心的經(jīng)驗表明，國家與社會都是婦聯(lián)樞紐型社會組織所嵌入和依賴的環(huán)境。婦聯(lián)樞紐型社會組織參與社區(qū)服務的制度空間的發(fā)育與生成，在相當程度上是政府政策選擇性扶植的結(jié)果，其運作往往要借助國家的權(quán)威與權(quán)力，這內(nèi)在決定了它對國家相當程度的依賴性。H家庭服務中心作為婦聯(lián)成立的社會組織，依靠國家行政權(quán)威的力量對社會進行管理，同時籍此獲得社會資源，實現(xiàn)了對于國家的合法性和資源關系的再生產(chǎn)，這種活動可以稱為“國家合作主義”的策略性活動。[20]

但是，必須關注到的是，過度依賴國家很容易導致婦聯(lián)樞紐型社會組織的行政化。在國家不斷向社會讓渡權(quán)力的轉(zhuǎn)型社會中，如果婦聯(lián)樞紐型社會組織缺乏強有力的社會基礎，那么其功能將會始終停留在政府延伸部門的層次上，而無法成為協(xié)同共治格局中的重要主體，甚至會隱性地擴張組織邊界，增加腐敗與尋租的風險。隨著服務人群的增加以及社區(qū)服務承載量的限制，目前D市已經(jīng)在各鎮(zhèn)街相繼建立了H家庭服務中心，“通過更多更合理的服務站點布置和擴展服務來提高擴散可達性”。[23]婦聯(lián)樞紐型社會組織正是利用其體制優(yōu)勢來平衡對國家和社會的依賴，通過避免對國家或社會的單向度依賴而增強自主性，拓展自主性空間，壯大社會自主治理的基礎，促進社會協(xié)同治理。在這互動過程中，不僅要政府以賦能賦權(quán)的方式激活婦聯(lián)樞紐型社會組織的自治能力與自我服務能力，而且婦聯(lián)樞紐型社會組織應審慎地尋找與各種制度邏輯的契合點，尋求自主性的發(fā)展空間，促使國家權(quán)力與社會自治的合作共生。

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（文字編輯：徐朝科 責任校對：鄒紅）