政府購(gòu)買公共服務(wù)：一個(gè)文獻(xiàn)述評(píng)

常晉劉明慧

（1.山東科技大學(xué)，濟(jì)南250031；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連116025）

政府購(gòu)買公共服務(wù)：一個(gè)文獻(xiàn)述評(píng)

常晉1劉明慧2

（1.山東科技大學(xué)，濟(jì)南250031；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連116025）

內(nèi)容提要：政府購(gòu)買公共服務(wù)問(wèn)題自十八屆三中全會(huì)之后成為學(xué)術(shù)界研究的一個(gè)熱門話題。為了進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的理論體系構(gòu)建和應(yīng)用研究，適時(shí)地對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行梳理是十分必要的。本文系統(tǒng)收集與整理了國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，從政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵、范圍、方式、績(jī)效評(píng)價(jià)和地方政府實(shí)踐五個(gè)方面進(jìn)行了比較全面的闡釋和評(píng)析，并提出了未來(lái)政府購(gòu)買公共服務(wù)研究的方向。

政府購(gòu)買公共服務(wù)文獻(xiàn)述評(píng)

我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐起源于上海，此后廣東省、北京市、無(wú)錫市、深圳市、天津市等地方政府相繼開展了政府購(gòu)買公共服務(wù)的探索和實(shí)踐，一些地方政府陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策制度。2013年11月12日，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，在全面正確履行政府職能這一部分專門論述了政府購(gòu)買公共服務(wù)問(wèn)題，2014年4月14日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》，將政府購(gòu)買公共服務(wù)上升到國(guó)家政策層面，學(xué)術(shù)界對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)問(wèn)題的研究掀起了新的高潮。

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)研究現(xiàn)狀

（一）關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵

1.國(guó)內(nèi)研究進(jìn)展

李慷（2001）、賈康（2014）等明確了政府購(gòu)買公共服務(wù)的起因是為了履行服務(wù)社會(huì)公眾的職能。馮俏彬（2014）認(rèn)為其實(shí)質(zhì)是采用公共產(chǎn)品的私人生產(chǎn)、公私合營(yíng)（PPP）的具體形式，而易志堅(jiān)、汪曉林、王叢虎（2014）認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)是財(cái)政資金轉(zhuǎn)移方式的變革。章輝（2014）提出政府購(gòu)買公共服務(wù)同樣適用于《政府采購(gòu)法》，屬于該法中關(guān)于各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為中的一部分。許益軍（2014）指出，政府購(gòu)買公共服務(wù)就是把原來(lái)由政府直接提供的公共服務(wù)，通過(guò)訂立契約并支付相應(yīng)資金的方式，交由私營(yíng)公司、非政府組織或者其他社會(huì)法人團(tuán)體來(lái)提供的一種制度安排。

2.國(guó)外研究進(jìn)展

國(guó)外學(xué)者普遍地把政府購(gòu)買公共服務(wù)界定為POSC（Purchaseof Service Contracting），亦即公共服務(wù)合同外包，即政府通過(guò)與企業(yè)或民間組織簽訂承包合同的形式來(lái)提供公共服務(wù)。薩瓦斯（2002）認(rèn)為狹義的合同外包僅指外包對(duì)象為私營(yíng)部門和非營(yíng)利部門的合同外包。廣義的合同外包是將政府間協(xié)議或合作，也就是公共服務(wù)外包對(duì)象是其他地方政府的也視為合同外包。美國(guó)學(xué)者Simon Domberger（1998）直接認(rèn)定公共服務(wù)合同外包就是民營(yíng)化。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）（1997）在相關(guān)報(bào)告中指出，公共服務(wù)外包是在以所有權(quán)變更為標(biāo)志的民營(yíng)化不能進(jìn)行時(shí)，政府模仿市場(chǎng)提供產(chǎn)品和服務(wù)，其核心在于促進(jìn)服務(wù)供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)。Young Chool Choi（1999）指出，公共服務(wù)外包是政府只充當(dāng)資金提供者，由私人承包商來(lái)生產(chǎn)公共服務(wù)。

（二）關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍

1.國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

賈康（2014）基于需求側(cè)的分析為政府購(gòu)買公共服務(wù)劃定了邊界，從政府購(gòu)買視角將公共服務(wù)分為公共性公共服務(wù)、公益性公共服務(wù)及介于兩者之間的社會(huì)管理服務(wù)三類；易志堅(jiān)、汪曉林、王叢虎（2014）將公共服務(wù)分為維護(hù)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)三大類；馮俏彬（2014）依據(jù)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是否清楚將公共服務(wù)分為“硬服務(wù)”和“軟服務(wù)”兩大類。

2.國(guó)外研究現(xiàn)狀

關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍問(wèn)題，西方學(xué)者也存在較大分歧。一種具有代表性的極端觀點(diǎn)是所有的公共服務(wù)都可以外包。另一種是多數(shù)學(xué)者認(rèn)為絕非所有的服務(wù)都適合外包。Oliver Hart（1997）認(rèn)為服務(wù)質(zhì)量較易度量的公共服務(wù)才能外包。Kevin Lavery（1999）提出對(duì)于服務(wù)的可描述性程度較高、監(jiān)督容易和競(jìng)爭(zhēng)程度高的公共服務(wù)項(xiàng)目適合合同外包。Boston（1996）指出政策制定和建議、規(guī)劃、規(guī)制、法律強(qiáng)制執(zhí)行和應(yīng)急服務(wù)等傳統(tǒng)職能不能被外包。Donahue（1989）認(rèn)為按照對(duì)服務(wù)的責(zé)任心和公正性要求的高低來(lái)劃分，要求低的公共服務(wù)可以交給私人組織提供，要求高的公共服務(wù)則應(yīng)該交給政府提供。

在具體實(shí)踐中，英國(guó)將公共服務(wù)分為個(gè)人服務(wù)項(xiàng)目（Individual service）、社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目（Neighborhood service）和委托服務(wù)項(xiàng)目（Commissioned service）三大類；歐盟政府購(gòu)買公共服務(wù)體系較為健全，共包含27類；美國(guó)政府購(gòu)買的公共服務(wù)包括公共設(shè)施（公共交通、水利、公園圖書館運(yùn)營(yíng)）、公共安全（治安、消防、監(jiān)獄管理）、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利救濟(jì)、公共信息服務(wù)等諸多領(lǐng)域。

（三）關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式

1.國(guó)內(nèi)研究概述

賈康（2014）提出應(yīng)結(jié)合政府購(gòu)買服務(wù)的分類，依據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)的類型以及生產(chǎn)主體的不同有針對(duì)性地選擇政府購(gòu)買服務(wù)方式。馬海濤、王東偉（2014）主張綜合考慮公共服務(wù)特點(diǎn)和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況探索多樣化的公共服務(wù)購(gòu)買方式，靈活運(yùn)用流程外包、公私合作、政府津貼、憑單支付等方式。楊寶、王兵（2011）認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)方式應(yīng)當(dāng)多元化，具體包括：第一，制度化與非制度化并存；第二，兼有競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性，其中競(jìng)爭(zhēng)性方式主要包含完全開放的招投標(biāo)、有資質(zhì)認(rèn)定的招投標(biāo)和邀約招投標(biāo)三類；第三，政府購(gòu)買公共服務(wù)主體間關(guān)系獨(dú)立性也有依附性同在。章輝（2014）認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)該參照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定將公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等方式作為備選。李一寧、金世斌、吳國(guó)玖（2015）認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)宜市場(chǎng)化社會(huì)化和社區(qū)供給、個(gè)人自愿捐贈(zèng)等方式相結(jié)合。

2.國(guó)外研究概述

在長(zhǎng)期的公共服務(wù)購(gòu)買實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)所有服務(wù)的性質(zhì)，以提高服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向，采用了包括公私合作、合同出租、個(gè)人賬戶直接付款、補(bǔ)貼制度和消費(fèi)券等在內(nèi)的多種購(gòu)買形式。Rehfuss John A（1989）總結(jié)美國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的主要方式是公共服務(wù)外包；Rimmer SJ（1998）指出澳大利亞政府公共服務(wù)的方式同樣是公共服務(wù)外包；陳書潔、張汝立（2011）分析了西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共服務(wù)的兩種模式：一是政府依據(jù)關(guān)系民生的重要性和關(guān)鍵程度將社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行分類，并由此來(lái)決定購(gòu)買的深度和廣度；二是采用混合管理戰(zhàn)略，由完全合同外包為主改革為公私混合提供。

（四）關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)

1.國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

閆海、唐屾（2014）借鑒西方國(guó)家政府支出績(jī)效評(píng)估的3E原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness），認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)分為過(guò)程績(jī)效（包括配置績(jī)效和耗用績(jī)效）、成果績(jī)效和監(jiān)管績(jī)效；李衛(wèi)東（2014）提出了在政府購(gòu)買公共服務(wù)的評(píng)估過(guò)程中應(yīng)引入第三方評(píng)估機(jī)制；錢海燕、沈飛（2014）運(yùn)用DEA（數(shù)學(xué)包絡(luò)分析）模型衡量地方政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支出效率；張璇（2015）以政策執(zhí)行及效果為研究對(duì)象，探究政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的基本原則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及基本步驟，并基于平衡計(jì)分卡設(shè)定績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效。

2.國(guó)外研究現(xiàn)狀

西方學(xué)者很早就開始關(guān)注政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題，他們對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的效果持兩種觀點(diǎn)：一是完全沒(méi)有效果，甚至?xí)p害市場(chǎng)運(yùn)行的效率，另一種較為廣泛接受的觀點(diǎn)是政府購(gòu)買公共服務(wù)的行為提高了資源配置的效率，且運(yùn)用了多種不同方法評(píng)價(jià)政府購(gòu)買公共服務(wù)的效果。Veiko Lember，Kenneth A.Kriz（2010）以問(wèn)卷調(diào)查的方法對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)；Barbara Peat，Dan L.Costley（2008）運(yùn)用計(jì)量模型（相關(guān)性分析和回歸分析）來(lái)說(shuō)明購(gòu)買機(jī)制運(yùn)行效果的影響因素。Debiprosad Majumdar（2004）運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查方法和面對(duì)面交談方法，對(duì)志愿機(jī)構(gòu)提供政府購(gòu)買公共服務(wù)的效果及不足進(jìn)行了較為全面的評(píng)價(jià)。

（五）關(guān)于地方政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐的研究

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)地方政府購(gòu)買公共服務(wù)具體實(shí)踐進(jìn)行了研究，包括陳培浩（2014）對(duì)浙江省金華市的調(diào)研，何華兵、萬(wàn)玲（2014）基于廣州市的調(diào)查和訪談，薛無(wú)瑕、蔣省三、裴建、蔡建旺（2013）對(duì)溫州市社會(huì)組織參與政府購(gòu)買服務(wù)的能力及意愿進(jìn)行調(diào)查，顧江霞（2014）對(duì)珠三角B市購(gòu)買社會(huì)服務(wù)進(jìn)行研究，李鳳芹、張秀生（2014）以北京市為例加以闡述，杜榮勝（2014）對(duì)合肥市政府購(gòu)買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)證分析，李寧（2015）考察濟(jì)南市市中區(qū)購(gòu)買青少年服務(wù)項(xiàng)目實(shí)踐等。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)研究文獻(xiàn)評(píng)析

（一）國(guó)外政府購(gòu)買公共服務(wù)研究文獻(xiàn)述評(píng)

國(guó)外的研究是基于20世紀(jì)70年代西方國(guó)家普遍面臨“經(jīng)濟(jì)滯脹”的背景，各國(guó)政府為了實(shí)現(xiàn)在維持既定福利水平的前提下降低政府購(gòu)買公共服務(wù)成本的目標(biāo)，急于尋求新的提供公共服務(wù)的思路和制度。公共服務(wù)外包（POSC，purchase of service contracting）作為政府機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的一種重要方式成為比較理想的選擇，因而西方學(xué)者把研究重點(diǎn)放在公共服務(wù)外包的數(shù)量、質(zhì)量和成本方面。

在研究視角方面，西方學(xué)者從不同學(xué)科對(duì)公共服務(wù)外包問(wèn)題進(jìn)行了研究。一是從法學(xué)的角度分析了公共服務(wù)外包合同制定和執(zhí)行涉及到的法律主體、法律事項(xiàng)和法律關(guān)系；二是從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討了政府在公共服務(wù)外包招標(biāo)過(guò)程中對(duì)承接主體的信息搜集、信息不對(duì)稱問(wèn)題；三是運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)交易成本的相關(guān)理論論述了公共服務(wù)外包的作用機(jī)制。在研究的具體內(nèi)容方面，主要涉及公共服務(wù)外包的原因、類型、影響因素、作用機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)，并取得了一些有價(jià)值的研究成果。在研究方法方面，大多運(yùn)用定量分析方法和歸納法。這些研究成果對(duì)于政府理解和解決公共服務(wù)外包中出現(xiàn)的問(wèn)題，完善公共服務(wù)外包制度都具有重要的借鑒意義。

縱觀現(xiàn)有的研究，還存在以下不足，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，基于多視角的研究尚需深入。盡管西方學(xué)者在研究此類問(wèn)題時(shí)采用了不同的研究視角，但是研究的視角相對(duì)比較單一，大多從某個(gè)學(xué)科自身的角度進(jìn)行描述。鑒于政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐活動(dòng)的復(fù)雜性，僅僅從單一學(xué)科的研究是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)該與其他學(xué)科進(jìn)行交叉性和綜合性研究。這樣不僅可以拓寬理論研究的視角，還可以拓展實(shí)踐分析的思路。

第二，宏觀層面研究有待加強(qiáng)。相當(dāng)數(shù)量的國(guó)外政府購(gòu)買公共服務(wù)文獻(xiàn)都是從微觀層面出發(fā)，通過(guò)某一地區(qū)或是某一特定購(gòu)買事項(xiàng)的研究來(lái)提出問(wèn)題、分析問(wèn)題，而沒(méi)有通過(guò)總結(jié)共性的問(wèn)題把研究上升到制度、機(jī)制或模式等宏觀層面。這使得一些可行的政府購(gòu)買公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)不能有效推廣到更多地區(qū)和領(lǐng)域，因而難以充分發(fā)揮其示范性和指導(dǎo)性作用。

第三，影響政府購(gòu)買公共服務(wù)外部條件的研究有待充實(shí)。西方學(xué)者大多對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)在機(jī)制加以研究，而從政府和市場(chǎng)活動(dòng)邊界的劃分、社會(huì)組織的規(guī)模及運(yùn)作、法制體系的建設(shè)與完善，以及社會(huì)契約精神的普及與接受等外部條件對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)影響的研究比較欠缺，而這些對(duì)保證研究的全面性及政府購(gòu)買公共服務(wù)的行為都會(huì)產(chǎn)生重要影響。

（二）國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買公共服務(wù)研究述評(píng)

國(guó)內(nèi)的研究主要基于以下兩個(gè)方面背景：一是20世紀(jì)90年代地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的有益探索；二是適應(yīng)2013年后政府購(gòu)買公共服務(wù)問(wèn)題上升到國(guó)家財(cái)稅體制綜合改革層面的需要。這些研究已經(jīng)取得了一定成果，但在以下5個(gè)方面還有待進(jìn)一步深入和完善。

第一，規(guī)范的研究體系尚處于構(gòu)建階段?，F(xiàn)有文獻(xiàn)側(cè)重于對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的總體性研究，對(duì)相關(guān)問(wèn)題的深入和細(xì)化研究不夠充分，諸如政府購(gòu)買服務(wù)范圍的劃定依據(jù)、購(gòu)買客體的培育與選擇、購(gòu)買服務(wù)的定價(jià)機(jī)制、服務(wù)類型與購(gòu)買方式的關(guān)聯(lián)性、購(gòu)買數(shù)量的確定與質(zhì)量的衡量、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)與運(yùn)用、相關(guān)政府預(yù)算的安排與管理等問(wèn)題。

第二，跨學(xué)科研究尚有欠缺。政府購(gòu)買公共服務(wù)是一個(gè)涉及到多學(xué)科的綜合性很強(qiáng)的問(wèn)題?，F(xiàn)有研究文獻(xiàn)大多依據(jù)新公共管理理論對(duì)相關(guān)問(wèn)題展開研究，而對(duì)社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、財(cái)政學(xué)、管理學(xué)等其他學(xué)科的相關(guān)理論的綜合運(yùn)用相對(duì)不足，難以保證理論支撐體系的完整性。

第三，研究的類型有待進(jìn)一步拓寬?，F(xiàn)有的對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)類型的研究主要集中在養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、學(xué)前教育服務(wù)、文化服務(wù)方面，對(duì)其他事務(wù)性管理服務(wù)購(gòu)買的研究較少涉及。而按照十八屆三中全會(huì)的決定要求，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。

第四，地區(qū)間和不同類型間橫向比較的研究需進(jìn)一步加強(qiáng)。現(xiàn)有的研究主要關(guān)注某個(gè)地區(qū)及其某一類型的公共服務(wù)購(gòu)買問(wèn)題研究，而對(duì)不同地區(qū)、不同類型的差異及共性的分析不夠重視。這種研究范式使得研究結(jié)論的解釋力相對(duì)較弱，運(yùn)用的普適性也會(huì)受到一定的限制。

第五，定量分析方法的運(yùn)用比較欠缺。目前學(xué)者主要運(yùn)用定性研究和規(guī)范研究的方法探討政府購(gòu)買公共服務(wù)的一般性機(jī)理，而運(yùn)用定量分析方法對(duì)購(gòu)買對(duì)象的特征與購(gòu)買對(duì)象選擇的相關(guān)性研究、購(gòu)買機(jī)制對(duì)購(gòu)買服務(wù)規(guī)模效應(yīng)的研究，以及購(gòu)買支出對(duì)財(cái)政資金使用效率的影響研究還需加強(qiáng)，從而確保研究結(jié)論及政策建議具有更強(qiáng)的說(shuō)服力和針對(duì)性。

三、政府購(gòu)買公共服務(wù)研究的展望

（一）關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵

政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵是為了創(chuàng)新公共資金的運(yùn)用方式，中央和地方政府向政府部門、企業(yè)和社會(huì)組織主要以合同形式購(gòu)買公共服務(wù)的一種制度安排。具體從四個(gè)要素進(jìn)行界定：第一，以創(chuàng)新公共服務(wù)提供與生產(chǎn)方式，切實(shí)提高社會(huì)資源配置效率為目標(biāo)。第二，以中央和各級(jí)地方政府為主體。在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中其主體地位體現(xiàn)在：政府購(gòu)買公共服務(wù)的目錄必須由政府部門制定和發(fā)布；政府主導(dǎo)購(gòu)買公共服務(wù)的整個(gè)過(guò)程；政府購(gòu)買公共服務(wù)的效果由政府評(píng)價(jià)等。第三，以政府部門、企業(yè)和社會(huì)組織為客體。公共服務(wù)生產(chǎn)者多元化的特點(diǎn)決定了在確保公共服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量和效率的前提下，應(yīng)拓寬公共服務(wù)生產(chǎn)者的范圍，特別是把更多的社會(huì)力量納入進(jìn)來(lái)。因而購(gòu)買客體的培育機(jī)制、購(gòu)買客體的選擇依據(jù)將成為今后研究的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容。第四，以合同契約為載體。政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種市場(chǎng)行為，應(yīng)該遵循市場(chǎng)交易的基本準(zhǔn)則。即公共服務(wù)的購(gòu)買方和出售方作為平等的市場(chǎng)主體，按照公平、公正、公開的原則，在法律許可的框架下訂立合同契約，依法明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的各項(xiàng)構(gòu)成要素，以確保政府購(gòu)買公共服務(wù)的有序進(jìn)行。

（二）關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的劃分方法的研究一直存在著較大的爭(zhēng)議，在未來(lái)的研究中應(yīng)該將重點(diǎn)放在以下兩方面：

1.明確購(gòu)買公共服務(wù)范圍的劃定依據(jù)。在明晰政府與市場(chǎng)配置資源邊界的基礎(chǔ)上，以政府購(gòu)買公共服務(wù)的需求為依托，以政府購(gòu)買公共服務(wù)的可行性為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及政府購(gòu)買公共服務(wù)需求的差異，因地制宜、因時(shí)制宜地確定政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍。

2.漸進(jìn)式確定政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化會(huì)引起政府購(gòu)買公共服務(wù)需求的類型、規(guī)模和層次發(fā)生變化，從而決定了政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍需要適時(shí)地進(jìn)行動(dòng)態(tài)性調(diào)整。此外政府購(gòu)買公共服務(wù)的管理水平和技術(shù)手段也在一定程度上制約政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍，所以公共服務(wù)范圍的選擇具有漸進(jìn)式和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。

（三）關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式

在未來(lái)的研究中，政府購(gòu)買公共服務(wù)方式的選擇應(yīng)該主要依據(jù)政府購(gòu)買公共服務(wù)各類方式的不同特點(diǎn)、適用的制度基礎(chǔ)與環(huán)境條件及其實(shí)施效果。具體而言包括以下兩方面內(nèi)容：

1.與政府購(gòu)買公共服務(wù)類型和項(xiàng)目相匹配。購(gòu)買服務(wù)的類型和項(xiàng)目對(duì)服務(wù)方式選擇的作用機(jī)制、影響程度的衡量都是在未來(lái)研究中的重要議題，據(jù)此購(gòu)買方式的選擇將有規(guī)律可循，可以有效避免選擇的隨意性和低效率問(wèn)題出現(xiàn)。

2.依據(jù)政府和社會(huì)組織關(guān)系選擇購(gòu)買方式。按照購(gòu)買服務(wù)的客體與政府的關(guān)系，可以將購(gòu)買客體分為官方、半官方、民間三類社會(huì)組織，而不同類型的組織在很大程度上決定了相應(yīng)的購(gòu)買方式，其對(duì)購(gòu)買服務(wù)方式作用機(jī)制的研究有待進(jìn)一步深入。

（四）關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)

政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)是政府購(gòu)買公共服務(wù)制度的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到財(cái)政支出規(guī)模的適度性和財(cái)政資金的使用效率。未來(lái)研究的著力點(diǎn)是如何如建立健全科學(xué)有效的政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

1.科學(xué)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)量化指標(biāo)。對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的全過(guò)程分階段設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，第一，購(gòu)買前的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。針對(duì)購(gòu)買客體可選擇諸如從事該項(xiàng)服務(wù)生產(chǎn)的年限、參與政府購(gòu)買公共服務(wù)的年限、組織規(guī)模、信用評(píng)級(jí)等指標(biāo)。第二，購(gòu)買中的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。針對(duì)購(gòu)買的數(shù)量和質(zhì)量設(shè)計(jì)合同執(zhí)行的程度、質(zhì)量等指標(biāo)。第三，購(gòu)買后的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。針對(duì)購(gòu)買服務(wù)的效果設(shè)計(jì)財(cái)政績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效指標(biāo)。

2.采用有效的績(jī)效評(píng)價(jià)方法?？?jī)效評(píng)價(jià)方法是提升政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效水平的重要手段，也是確保今后政府購(gòu)買公共服務(wù)有序開展面臨的一項(xiàng)難題。目前針對(duì)企業(yè)、行業(yè)、財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)方法多種多樣且各具適用性與局限性，鑒于政府購(gòu)買公共服務(wù)內(nèi)容復(fù)雜且涉及面很廣，在具體運(yùn)用時(shí)必須對(duì)現(xiàn)有評(píng)價(jià)方法進(jìn)行充實(shí)與創(chuàng)新。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的流程，購(gòu)買前的績(jī)效評(píng)價(jià)可以采用結(jié)果導(dǎo)向性的績(jī)效評(píng)估方法，購(gòu)買中的績(jī)效評(píng)價(jià)可以采用行為導(dǎo)向性的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，購(gòu)買后的績(jī)效評(píng)價(jià)可以采用圖解式評(píng)估量表法。同時(shí)針對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)采用單一或組合的評(píng)價(jià)方法，如可運(yùn)用主成分分析法分析不同購(gòu)買客體的競(jìng)爭(zhēng)力，運(yùn)用平衡計(jì)分卡法通過(guò)多個(gè)維度分析購(gòu)買客體的績(jī)效，運(yùn)用成本收益分析法評(píng)價(jià)財(cái)政資金的使用效益，等等。

3.適當(dāng)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。第三方是獨(dú)立于政府和購(gòu)買客體，具有專業(yè)性和權(quán)威性的中間機(jī)構(gòu)。作為外部質(zhì)量監(jiān)控保障的第三方評(píng)價(jià)能夠避免受到各方的影響，克服傳統(tǒng)的自我評(píng)估的缺陷，從而顯著提高評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性，因而建立第三方評(píng)價(jià)機(jī)制是政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)制度的重要構(gòu)件之一，也是實(shí)質(zhì)性推動(dòng)財(cái)政績(jī)效管理科學(xué)化、精細(xì)化的重要舉措。鑒于我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中第三方評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)總體處于起步階段和相對(duì)薄弱的現(xiàn)實(shí)，有序推進(jìn)這項(xiàng)工作需要著眼于三個(gè)方面：一是根據(jù)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和適當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)選擇獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，并充分利用其人才、技術(shù)在項(xiàng)目操作規(guī)范、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富等方面的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行客觀、真實(shí)的評(píng)價(jià)；二是依法確定第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中的職能定位與評(píng)判監(jiān)督責(zé)任，真正做到參與各方各司其職，各負(fù)其責(zé)，從而有效實(shí)現(xiàn)實(shí)施、管理和評(píng)價(jià)相分離；三是健全評(píng)價(jià)報(bào)告與評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，切實(shí)為政府購(gòu)買公共服務(wù)制度的完善與行為的規(guī)范提供有價(jià)值的決策依據(jù)。

（五）關(guān)于地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度變遷可以分為強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種方式。我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度變遷無(wú)疑是這兩種制度變遷方式的結(jié)合，地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐是誘致性制度變遷的具體形式，為由中央政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和奠定了一定的基礎(chǔ)。鑒于不同地方實(shí)踐探索的深度、廣度和進(jìn)展具有較大的差異，因而今后對(duì)地方政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐的研究應(yīng)側(cè)重以下兩個(gè)方面：

1.重視橫向比較和縱向比較研究。政府購(gòu)買公共服務(wù)制度的推進(jìn)需要具備購(gòu)買意愿、市場(chǎng)需求、資金支持、生產(chǎn)能力、管理機(jī)制等相應(yīng)的制度條件和環(huán)境因素。通過(guò)對(duì)不同地方政府購(gòu)買公共服務(wù)相同領(lǐng)域的模式進(jìn)行橫向比較，揭示出不同模式的內(nèi)涵差異、形成機(jī)理、選擇依據(jù)、適用條件；對(duì)同一地方政府不同時(shí)期購(gòu)買公共服務(wù)的領(lǐng)域、范圍、方式、效果進(jìn)行縱向比較，探討實(shí)行政府購(gòu)買公共服務(wù)的階段性目標(biāo)、制度基礎(chǔ)、環(huán)境支撐，為地方自主選擇適宜的且具有特色的制度提供決策參考。

2.探析漸進(jìn)式發(fā)展的路徑選擇。隨著政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域的拓展、規(guī)模的擴(kuò)大及機(jī)制的健全，縱深推動(dòng)其漸進(jìn)式發(fā)展的路徑選擇就成為未來(lái)研究的重要課題。一是從制度頂層設(shè)計(jì)角度來(lái)制定地方的總體發(fā)展規(guī)劃和具體實(shí)施步驟；二是合理界定政府購(gòu)買公共服務(wù)各個(gè)參與主體的職能邊界和作用方式；三是改革和完善財(cái)政預(yù)算管理方式，將政府購(gòu)買公共服務(wù)的資金管理納入到地方政府預(yù)算的安排中，以確保預(yù)算管理的有效性和透明度。

〔1〕財(cái)政部科研所課題組賈康等.政府購(gòu)買公共服務(wù)的理論與邊界分析.財(cái)政研究》,2014年第3期.

〔2〕陳培浩.政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)研究——以浙江省金華市為例.經(jīng)營(yíng)管理者,2013年第6期.

〔3〕陳書潔，張汝立.政府社會(huì)服務(wù)觀與社會(huì)公共服務(wù)改革——英美政府購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)的比較研究.探索，2011年第4期.

〔4〕杜榮勝.政府購(gòu)買公共服務(wù)問(wèn)題和對(duì)策研究.財(cái)政研究，2014年第6期.

〔5〕馮俏彬.論政府購(gòu)買服務(wù)與當(dāng)前財(cái)政管理新任務(wù).地方財(cái)政研究,2014年第4期.

〔6〕何華兵，萬(wàn)玲.政府購(gòu)買社工服務(wù)的問(wèn)題與長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建——基于廣州市的調(diào)查和訪談.嶺南學(xué)刊，2014年第3期.

〔7〕李鳳芹，張秀生.社區(qū)養(yǎng)老中政府購(gòu)買醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的成本測(cè)算辦法與應(yīng)用.財(cái)政研究，2014年第7期.

〔8〕李衛(wèi)東.政府購(gòu)買公共服務(wù)引入第三方評(píng)估機(jī)制的分析.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014年第13期.

〔9〕李慷.關(guān)于上海市探索政府購(gòu)買服務(wù)的調(diào)查與思考.中國(guó)民政，2001年第6期.

〔10〕李寧.政府購(gòu)買公共服務(wù)的新探索——以濟(jì)南市市中區(qū)購(gòu)買社區(qū)青少年服務(wù)項(xiàng)目為樣本.中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2015年第3期.

〔11〕李一寧，金世斌，吳國(guó)玖.推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的路徑選擇.中國(guó)行政管理，2015年第2期.

〔12〕馬海濤，王東偉.完善政府購(gòu)買公共服務(wù)制度的思考.中國(guó)政府采購(gòu)，2014年第4期.

〔13〕錢海燕，沈飛.地方政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)——以合肥市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)為例.財(cái)政研究，2014年第3期.

〔14〕許益軍.政府購(gòu)買公共服務(wù)：從制度設(shè)計(jì)到操作細(xì)節(jié).群眾，2014年第2期.

〔15〕薛無(wú)瑕，蔣省三，裴建，蔡建旺.從財(cái)政經(jīng)費(fèi)視角研究政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)——基于溫州市社會(huì)組織參與購(gòu)買服務(wù)的能力及意愿的調(diào)查.經(jīng)濟(jì)研究參考，2013年第29期.

〔16〕楊寶，王兵.政府購(gòu)買公共服務(wù)模式的中外比較及啟示.甘肅理論學(xué)刊，2011年第1期.

〔17〕易志堅(jiān)，汪曉林，王叢虎.政府購(gòu)買公共服務(wù)的幾個(gè)基本概念界定.中國(guó)政府采購(gòu)，2014年4期.

〔18〕閆海，唐屾.論政府購(gòu)買教育服務(wù)的制度建設(shè).地方財(cái)政研究》,2014年4期.

〔19〕章輝.明確與完善政府購(gòu)買服務(wù)的制度保障.地方財(cái)政研究,2014年第4期.

〔20〕張璇.政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系研究.審計(jì)月刊，2015年第2期.

〔21〕顧江霞.政府購(gòu)買服務(wù)契約的權(quán)力運(yùn)作邏輯——基于珠三角B市購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的研究.招標(biāo)與投標(biāo),2013年第7期.

〔22〕薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版.

〔23〕BarbaraPeat,Dan L.Costley.Purchase of Service Contracting: Proposal Rating As a Moderator,vol.4，No.2，2008.

〔24〕Boston.The use of contracting in the public sector——recent New Zealand Experience,AJPA,vol.55,No.3,1996.

〔25〕Debiprosad Majumdar.The Community Funding Agency and the voluntary sector:Purchase of service contractingin Otago/Southland,RESEARCH&EVALUATION.vol.5，No.88，2004.

〔26〕Donahue,John D.The privatization decision:public ends private means.New York:Basic Books,Inc.,Publishers, 1989.

〔27〕OECD(1997):Robert G.Fay.Making the Public Employment Service More Effective through the Introduction of Market Signals.

〔28〕Oliver Hart，A Shleifer,and RW Vishny.The Proper Scope of Government:Theory and an Application to Prisons, Quarterly Journal of Economics 112,no.4,1997.

〔29〕Kevin Lavery.Smart Contracting for Local Government Services:Processes and Experience,Praeger Publishers, 1999.

〔30〕Simon Domberger.The Contracting Organization:A Strategic Guide to Outsourcing:A Strategic Guide to Outsourcing, OUP Oxford,1998.

〔31〕Young Chool Choi.The Dynamics of Public Service Contracting:The British Experience,Policy Press,1999.

〔32〕Veiko Lember,Kenneth A.Kriz,.Purchase-of-Service Contracting in Estonia.，Administrative Culture,vol.2，No. 239，2010.

【責(zé)任編輯張兵男】

F812

A

1672-9544（2016）05-0087-07

2015-08-23

常晉，講師，博士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策研究；劉明慧，財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院教授，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策研究。

本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金(13BJY159)，濟(jì)南市社科基金(14CGT12)的階段性成果，受到山東科技大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者項(xiàng)目支持。