加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理研究
——以安徽省大中型灌區(qū)為例

鮑睿寧（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，蚌埠233030）

加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理研究
——以安徽省大中型灌區(qū)為例

鮑睿寧
（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，蚌埠233030）

內(nèi)容提要：新中國(guó)成立以來，安徽和全國(guó)一樣，各級(jí)財(cái)政投資新建了眾多大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施，但是由于長(zhǎng)期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等的影響，灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施在投資使用管理上存在著投資主體單一、管理主體復(fù)雜、管理方式落后、管理基礎(chǔ)薄弱等諸多問題。這就必須順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全面深化改革的需要，采取改革性舉措，構(gòu)建多元投資主體，改革管理體制，完善制度體系，健全績(jī)效考核機(jī)制，不斷提升管理水平，充分發(fā)揮好水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用的綜合效益，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施公共投資管理績(jī)效

水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，事關(guān)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。新中國(guó)成立后，國(guó)家高度重視水利問題，各級(jí)財(cái)政共同投資新建了大量的水庫(kù)、大壩、水電站、灌區(qū)等水利基礎(chǔ)設(shè)施，這對(duì)加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理提出了諸多要求。2015年12月底，財(cái)政部從財(cái)政部門職責(zé)角度提出要加強(qiáng)研究，探索將各級(jí)主管部門和行政事業(yè)單位代表政府管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源資產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)納入國(guó)有資產(chǎn)管理范疇，規(guī)范政府經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)管理。但是，就水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理而言，存在著時(shí)間跨度長(zhǎng)、空間分布廣、水管單位多等復(fù)雜情況。為此，本文選取具有代表性的安徽省大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用情況作為實(shí)證分析對(duì)象，剖析灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施在投資使用管理中存在的一些問題，并進(jìn)行相應(yīng)的對(duì)策性分析。

一、安徽大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用的運(yùn)行特征

安徽是農(nóng)業(yè)大省，也是全國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，但是獨(dú)特的地理和氣候環(huán)境導(dǎo)致安徽旱澇災(zāi)害頻發(fā)，也使安徽農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)灌排工程依賴性很強(qiáng)。經(jīng)過50多年的各級(jí)財(cái)政共同投資建設(shè)，安徽先后建成了淠史杭、駟馬山、茨淮新河、花涼亭等9處大型灌區(qū)、97處重點(diǎn)中型灌區(qū)和427處一般中型灌區(qū)，分屬在全省各地。這些灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施在投資使用中具有如下幾個(gè)鮮明的行業(yè)特征。

1.投資規(guī)模累計(jì)較大。跟全國(guó)很多地方一樣，安徽大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起步于20世紀(jì)50年代，建設(shè)投資資金主要來源于中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政，但建設(shè)初期階段和后來的續(xù)建配套與節(jié)水改造階段分擔(dān)比例和籌資辦法有所不同。建設(shè)初期階段國(guó)家投資較少，地方自籌資金則以“投工投勞折資”為主。這一期間投資特別是投工投勞折資很難完整統(tǒng)計(jì)。2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革取消投工投勞后，地方自籌資金以市縣兩級(jí)財(cái)政資金為主，部分來自于管理單位收取的水費(fèi)和投資收益。20世紀(jì)90年代中期起，國(guó)家開展了大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)。1996年-2015年，全省大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程累計(jì)下達(dá)投資計(jì)劃46.84億元，其中，中央財(cái)政30.55億元，地方財(cái)政配套16.29億元。同時(shí)，從2001年起，國(guó)家從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中列出專項(xiàng)，對(duì)全國(guó)重點(diǎn)中型灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水配套改造，特別是“十二五”期間，中型灌區(qū)改造投資規(guī)模不斷加大，進(jìn)度明顯加快。截至2015年，安徽約有一半的重點(diǎn)中型灌區(qū)得到初步改造，總投資10億多元。

2.投資物態(tài)量多面廣。安徽大中型灌區(qū)分布全省各地，每個(gè)灌區(qū)都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，水利基礎(chǔ)設(shè)施投資物態(tài)呈現(xiàn)出種類多、數(shù)量大、分布廣的典型特征。由于這些水利基礎(chǔ)設(shè)施分別坐落在安徽不同的山區(qū)、丘陵、平原或沼澤地帶，無形中增大了灌區(qū)的覆蓋面積。僅從新中國(guó)成立后新建的全國(guó)最大灌區(qū)、也是全國(guó)三個(gè)特大型灌區(qū)之一的淠史杭灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資來看，共有五大水庫(kù)、三大渠首、2.5萬公里渠道、6萬多座各類渠系建筑物以及1200多座中小型水庫(kù)、21多萬座塘堰，分布在安徽、河南2省3市17個(gè)縣，在3800多公里的渠道上平均每公里有2-3座建筑物，淠史杭灌區(qū)1.4萬平方公里的覆蓋面積已經(jīng)占到安徽省13.96萬平方公里總面積的1/10。

3.投資維護(hù)需求較大。安徽大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施大多建于20世紀(jì)80年代之前，基本上暴露在潮濕的環(huán)境下，長(zhǎng)期遭受風(fēng)吹日曬和雨水侵泡，面臨著一些不可控的自然災(zāi)害，同等條件下比其他基礎(chǔ)設(shè)施更易損壞。同時(shí)，在當(dāng)時(shí)特殊的建設(shè)年代，因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件所限，不少灌區(qū)規(guī)劃幾經(jīng)調(diào)整、技術(shù)人員奇缺、物資十分匱乏，導(dǎo)致水利基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不夠配套，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，加之經(jīng)過多年的運(yùn)行，灌區(qū)一些水利基礎(chǔ)設(shè)施老化磨損比較嚴(yán)重，一些灌區(qū)整個(gè)工程的老損率已接近50%，盡管經(jīng)過近20年的續(xù)建配套與節(jié)水改造，但灌區(qū)整個(gè)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資損耗不可控性較強(qiáng)，運(yùn)行維護(hù)和續(xù)建資金需求依然很大。

4.投資綜合功能較強(qiáng)。經(jīng)過幾十年的投資建設(shè)和改造，安徽大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施具有防洪、灌溉、城市供水、交通、航運(yùn)和生態(tài)等綜合功能，已成為安徽防洪安全的基礎(chǔ)、糧食安全的支撐、飲水安全的依托、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈、良好生態(tài)的源頭活水，對(duì)安徽農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全乃至打造“三個(gè)強(qiáng)省”、全面建成小康社會(huì)發(fā)揮著越來越重要的作用。根據(jù)安徽省水利廳的統(tǒng)計(jì)，截止2013年年底，全省大中型灌區(qū)有效灌溉面積已經(jīng)突破3000萬畝，占到全省4430萬畝有效灌溉面積的67%以上，奠定了安徽糧食主產(chǎn)省的重要地位。不僅如此，一些灌區(qū)如淠史杭灌區(qū)自1959年開始就發(fā)揮效益，累計(jì)向合肥、六安等城市供水60億立方米，成為這些城市的主要水源，大大改善了1330萬人口的飲水條件。此外，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多大中型灌區(qū)水費(fèi)收入尤其是城市水費(fèi)收入增長(zhǎng)很快，水利施工、水力發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水利旅游等多種經(jīng)營(yíng)不斷發(fā)展，進(jìn)一步提高了灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，提高了水利基礎(chǔ)設(shè)施的綜合效益。

二、灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理存在的問題

從前面的分析可以看出，安徽大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資在安徽經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著十分重要的戰(zhàn)略地位。但是，由于受到體制機(jī)制特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期影響，安徽大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施在投資使用管理中也暴露出一些問題。

1.投資主體單一，缺少科學(xué)建設(shè)改造標(biāo)準(zhǔn)。灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施屬于典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，投資建設(shè)周期長(zhǎng)、收益性差，導(dǎo)致投資來源十分單一。長(zhǎng)期以來，安徽大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)及續(xù)建改造主要依靠中央、省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)以及市縣財(cái)政配套資金無償投入，幾乎沒有再引進(jìn)社會(huì)資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。同時(shí)，經(jīng)過50多年的建設(shè)，灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施基建投資接近飽和，今后續(xù)建配套、節(jié)水改造和維護(hù)管養(yǎng)任務(wù)很重，但在實(shí)際過程中，許多灌區(qū)受到國(guó)家財(cái)政投資資金安排的不確定性約束，并未根據(jù)未來發(fā)展要求制定科學(xué)的水利基礎(chǔ)設(shè)施續(xù)建配套改造規(guī)劃和所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，只能根據(jù)國(guó)家年度資金下達(dá)計(jì)劃的多少來確定當(dāng)期建設(shè)改造的項(xiàng)目和建設(shè)改造的規(guī)模，導(dǎo)致安徽大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造缺乏系統(tǒng)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。

2.管理主體復(fù)雜，組織協(xié)調(diào)不夠順暢。安徽大中型灌區(qū)橫跨不同市縣，絕大多數(shù)灌區(qū)都成立了獨(dú)立的灌區(qū)管理單位，有的屬于省管，有的屬于市管，也有的屬于縣管。同時(shí)，按照現(xiàn)行的管理體制，安徽大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理由灌區(qū)管理單位、市縣水利部門的專管機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)厝汗芙M織分別承擔(dān)。在具體職責(zé)劃分上，許多灌區(qū)管理單位統(tǒng)一負(fù)責(zé)全灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和維護(hù)改造工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)和驗(yàn)收，投資建好后水利基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)灌區(qū)管理單位與市縣區(qū)專管機(jī)構(gòu)各自分工分別管理，延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和田間地頭的水利基礎(chǔ)設(shè)施由當(dāng)?shù)氐娜汗芙M織負(fù)責(zé)。比如，淠史杭灌區(qū)管理總局負(fù)責(zé)總干渠、干渠控制設(shè)施及相關(guān)水利基礎(chǔ)設(shè)施的日常管理及維護(hù)，資產(chǎn)量只占全灌區(qū)資產(chǎn)總量的1/4；其他3/4水利基礎(chǔ)設(shè)施的日常管理及零星維護(hù)分別由所在市縣專管機(jī)構(gòu)和群管組織管理。由于市縣專管機(jī)構(gòu)和地方群管組織設(shè)置在各市縣區(qū)水利局之下，資金和人事統(tǒng)一由地方管理，與灌區(qū)管理單位存在著統(tǒng)與分、條與塊的矛盾，灌區(qū)管理單位無法有效對(duì)此進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，特別是對(duì)地方政府借加快發(fā)展之名違規(guī)破壞水利基礎(chǔ)設(shè)施和灌溉良田時(shí)無能為力。

3.管理方式滯后，運(yùn)行成本較高。按照國(guó)家規(guī)定，安徽大中型灌區(qū)管理單位大都定性為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，實(shí)行差額預(yù)算財(cái)政供給，不足部分征收水費(fèi)和發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)彌補(bǔ)。同時(shí)，受管理體制和歷史因素的影響，安徽許多大中型灌區(qū)管理單位仍未真正實(shí)現(xiàn)管辦分離，灌區(qū)繼續(xù)實(shí)行建設(shè)、管理、維護(hù)集一體的模式，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)揮了不可替代的作用，但與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相比，這種管理模式顯得十分落后，不僅增加了管理層級(jí)，增加了管護(hù)人員，增加了運(yùn)行成本，還弱化了管理效率。比如，淠史杭灌區(qū)管理總局下設(shè)16個(gè)二級(jí)局、18個(gè)三級(jí)分局、40多個(gè)四級(jí)段所，人員眾多，財(cái)政供養(yǎng)人員占比很大，對(duì)財(cái)政補(bǔ)助依存度很高。同時(shí)，許多灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理信息化、專業(yè)化、市場(chǎng)化水平較低，大都還是靠傳統(tǒng)的方式，采取管理單位管護(hù)人員實(shí)地查看和經(jīng)驗(yàn)判斷，與現(xiàn)代化管理的要求存在較大的差距。

4.制度建設(shè)缺失，基礎(chǔ)信息失真。長(zhǎng)期以來，由于對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施重投資、輕管理，重工程、輕資產(chǎn)，我國(guó)僅在1994年分別出臺(tái)了水利工程管理單位財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度，但對(duì)整個(gè)水利基礎(chǔ)設(shè)施的范圍、定義沒有進(jìn)行科學(xué)界定，導(dǎo)致灌區(qū)無法準(zhǔn)確分類統(tǒng)計(jì)，只能將水利基礎(chǔ)設(shè)施放在水工建筑物里一起統(tǒng)計(jì)，缺乏詳細(xì)的水利基礎(chǔ)設(shè)施具體數(shù)據(jù)，也給投資使用管理帶來難度。一些灌區(qū)只能根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，在水利基礎(chǔ)設(shè)施投資工程建設(shè)和續(xù)建配套節(jié)水改造項(xiàng)目建設(shè)方面制定相應(yīng)辦法，但對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資形成的資產(chǎn)并沒有明確的管理制度，也未進(jìn)行分類管理。即便如此，1994年出臺(tái)的水利財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度確定的記賬方法嚴(yán)重不符合現(xiàn)實(shí)情況，導(dǎo)致灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施形成的資產(chǎn)賬面價(jià)值與其實(shí)際價(jià)值存在較大背離。以淠史杭灌區(qū)為例，按照2007年開展的一次清產(chǎn)核資推算，當(dāng)時(shí)全灌區(qū)資產(chǎn)總額共計(jì)40億元，可是按照會(huì)計(jì)核算辦法，全灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)原值只有20多億元，資產(chǎn)凈值則更少，與實(shí)際出入很大，信息嚴(yán)重失真。

三、加強(qiáng)灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理的對(duì)策建議

當(dāng)前，安徽大中型灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理中暴露出的問題，充分說明加強(qiáng)灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理尤為迫切。立足安徽大中型灌區(qū)實(shí)際，加強(qiáng)灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理，必須順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面深化改革的大局要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，樹立系統(tǒng)性思維，采取改革性舉措，創(chuàng)新管理體制機(jī)制，不斷提升管理水平，充分發(fā)揮好水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用的綜合效益，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

1.完善投入方式，構(gòu)建多元投資主體。為保障水利基礎(chǔ)設(shè)施功能發(fā)揮，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要全面系統(tǒng)地對(duì)灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)改造進(jìn)行規(guī)劃，科學(xué)測(cè)算資金需求。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)水利基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，采取多管齊下的辦法，構(gòu)建以財(cái)政投資為主、市場(chǎng)投資為輔的多元投資主體。一要繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政投資主渠道功能。中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政都要進(jìn)一步加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，尤其是要強(qiáng)化中央和省級(jí)財(cái)政的投入職責(zé)，減少市縣財(cái)政配套要求。二要整合資金資源。既要整合中央、省級(jí)建設(shè)專項(xiàng)資金和維護(hù)保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，又要充分利用水利單位的水、土資源及設(shè)備、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過資產(chǎn)重組、股份制、租賃、拍賣、承包等形式，盤活存量資產(chǎn)，籌集水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造資金。三要積極向社會(huì)融資。各類國(guó)企、民企、混合所有制企業(yè)等市場(chǎng)主體，只要愿意投入重大水利工程的，原則上優(yōu)先考慮由這些社會(huì)資本參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，對(duì)有直接經(jīng)濟(jì)效益的水電項(xiàng)目，可積極利用社會(huì)融資和銀行貸款。同時(shí)，采取政府采購(gòu)支持、財(cái)政投資引導(dǎo)、項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼、采用PPP模式、價(jià)格機(jī)制等優(yōu)惠政策，保障社會(huì)投資收益。比如，鼓勵(lì)發(fā)展重大水利工程投資基金，政府通過認(rèn)購(gòu)基金份額、直接注資等方式予以支持；對(duì)社會(huì)效益較好的PPP重大水利項(xiàng)目，政府可對(duì)工程維修管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)等給予補(bǔ)貼。

2.改革管理體制，明晰各級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系。水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理涉及到各級(jí)各部門，必須深化改革，構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理體制。一要強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌的功能。要將水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理與所對(duì)應(yīng)的農(nóng)田土地使用管理、水資源使用管理等統(tǒng)籌起來，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)職能，合理配置資產(chǎn)資源，進(jìn)行統(tǒng)一投資和綜合使用管理。二要積極推行管養(yǎng)分離改革。要按照管辦分離的要求，切實(shí)將灌區(qū)管理單位水利基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)和維修養(yǎng)護(hù)職能從日常管理運(yùn)行中分離出來，分別交由水利工程單位、養(yǎng)護(hù)企業(yè)各自實(shí)施。要積極培育維修養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)主體，建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)施水利基礎(chǔ)設(shè)施日常養(yǎng)護(hù)政府購(gòu)買服務(wù)。要建立水利基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)基金，對(duì)新建的水利基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)施現(xiàn)狀較好的堤、壩等工程的維護(hù)，實(shí)行市場(chǎng)化外包養(yǎng)護(hù)，用市場(chǎng)的手推動(dòng)“管養(yǎng)分離”改革。三要精簡(jiǎn)管理單位機(jī)構(gòu)。要根據(jù)管養(yǎng)分離改革進(jìn)程，逐步推進(jìn)灌區(qū)管理單位深化管理體制改革，擴(kuò)大管理幅度，減少管理層級(jí)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，真正將灌區(qū)管理單位的職能回歸到綜合管理上來。四要明確各級(jí)主管部門工作職責(zé)。要通過體制的規(guī)范，進(jìn)一步明確各級(jí)財(cái)政、水利和相關(guān)行政事業(yè)單位的職責(zé)、定位、功能、作用，形成工作合力，共同履行水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理的職責(zé)，形成分工協(xié)作、各司其職的工作格局，綜合管好用好水利基礎(chǔ)設(shè)施。

3.引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，盤活投資經(jīng)濟(jì)效益。長(zhǎng)期以來，灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施功能定位側(cè)重在防洪、灌溉、生態(tài)等方面，經(jīng)濟(jì)效益沒有得到充分發(fā)揮。要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在繼續(xù)增強(qiáng)灌區(qū)防洪、灌溉、生態(tài)等功能的同時(shí)，盤活灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用效益，增加灌區(qū)收入，促進(jìn)灌區(qū)良性發(fā)展。一要提升投資使用價(jià)值。要充分利用灌區(qū)得天獨(dú)厚的水資源和生態(tài)資源，不斷完善灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資，加大配套服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，培育灌區(qū)文化底蘊(yùn)，拓展旅游發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，打造灌區(qū)旅游群帶，做足灌區(qū)旅游大文章，推動(dòng)灌區(qū)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。二要推行水價(jià)改革。要探索符合灌區(qū)實(shí)際的水權(quán)登記模式，打破政府限價(jià)低價(jià)管制，推行城鎮(zhèn)居民供水階梯水價(jià)制度，穩(wěn)步實(shí)施農(nóng)業(yè)供水水價(jià)綜合改革，提高灌區(qū)水資源利用效益，進(jìn)一步滿足灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和續(xù)建改造投資資金需求。三要建立灌區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要積極借鑒新安江生態(tài)補(bǔ)償模式，國(guó)家財(cái)政要建立縱向轉(zhuǎn)移支付制度，灌區(qū)與相應(yīng)的各市縣之間也要建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，給予灌區(qū)合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保障灌區(qū)生態(tài)收益，進(jìn)一步推動(dòng)綠色發(fā)展。

4.健全制度體系，不斷提升管理水平。要順應(yīng)全面依法治國(guó)的要求，把制度建設(shè)擺在更加突出的位置，不斷提升灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理水平。一要制定資產(chǎn)管理制度。要明確水利基礎(chǔ)設(shè)施概念，科學(xué)劃分水利基礎(chǔ)設(shè)施范圍。

可根據(jù)水利基礎(chǔ)設(shè)施的特征屬性，分為公益性和經(jīng)營(yíng)性水利基礎(chǔ)設(shè)施，并按照財(cái)政部的要求，研究探索將大中型灌區(qū)管理使用的水利公共基礎(chǔ)設(shè)施納入國(guó)有資產(chǎn)管理范疇，從資產(chǎn)的形成、管理、使用、調(diào)配、處置等方面入手，制定出一套較為完善和可操作性強(qiáng)的規(guī)章制度，力求以制度管人、按制度辦事。二要健全統(tǒng)計(jì)會(huì)計(jì)核算制度。要細(xì)化水利基礎(chǔ)設(shè)施分類，明確統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，定期統(tǒng)計(jì)匯總水利基礎(chǔ)設(shè)施增加量和減少量。要完善水利會(huì)計(jì)制度，科學(xué)確定水利基礎(chǔ)設(shè)施入賬計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立水利基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際價(jià)值量與當(dāng)期社會(huì)價(jià)值相適應(yīng)的機(jī)制，必要時(shí)可引入第三方評(píng)估核定實(shí)際價(jià)值。三要夯實(shí)管理基礎(chǔ)。要加快人才隊(duì)伍建設(shè)力度，積極培養(yǎng)優(yōu)秀管理人才，提升人才隊(duì)伍素質(zhì)。要加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立和完善信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用的動(dòng)態(tài)管理，提高管理效率，扎實(shí)做好水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理工作。

5.推行配套改革，健全績(jī)效考核機(jī)制。加強(qiáng)灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理涉及到資產(chǎn)管理、財(cái)政預(yù)算管理等多個(gè)方面，必須推進(jìn)綜合配套改革，加強(qiáng)績(jī)效考核，最大程度地發(fā)揮投資使用效益。一要促進(jìn)實(shí)物管理與價(jià)值管理結(jié)合。要同步推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用與行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革、預(yù)算管理體制改革等各項(xiàng)配套工作，積極推進(jìn)投資使用管理與資產(chǎn)管理、預(yù)算管理等的對(duì)接，做到實(shí)物管理與價(jià)值管理的有機(jī)統(tǒng)一。二要健

全績(jī)效考核辦法。要按照水利基礎(chǔ)設(shè)施的功能定位，分類制定公益性和經(jīng)營(yíng)性水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用的績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法。對(duì)公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)以最小的管理支出及維修養(yǎng)護(hù)成本獲得最大的綜合性社會(huì)效益。對(duì)經(jīng)營(yíng)性水利基礎(chǔ)設(shè)施，要在保證發(fā)揮必要的公益性的同時(shí)，還要完成既定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。同時(shí)，要對(duì)照績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和辦法，建立績(jī)效考評(píng)長(zhǎng)效機(jī)制，定期不定期進(jìn)行督促檢查，進(jìn)一步強(qiáng)化水利基礎(chǔ)設(shè)施投資使用管理。

〔1〕紀(jì)冰.推進(jìn)灌區(qū)續(xù)建改造服務(wù)美好安徽建設(shè).中國(guó)水利，2013(21).

〔2〕安徽省第一次全國(guó)水利領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.安徽省第一次水利普查成果報(bào)告系列第七卷灌區(qū)專項(xiàng)情況.中國(guó)水利水電出版社，2013年9月出版.

〔3〕安徽省水利廳.安徽水利年鑒(2014年).合肥工業(yè)大學(xué)出版社,2014年10月第1版.

〔4〕蘇明.中國(guó)農(nóng)村發(fā)展與財(cái)政政策選擇.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2003年5月第1版.

〔5〕吳戈.促進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的財(cái)政政策研究.財(cái)政部科研所博士學(xué)位論文,2014年5月.

〔6〕徐勇.遼寧省大型灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資情況調(diào)查分析及政府投資方案優(yōu)化研究.東北大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年12月.

【責(zé)任編輯連家明】

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1672-9544（2016）05-0083-04

2016-03-24

鮑睿寧，金融學(xué)院，研究方向?yàn)橥度谫Y管理。