江蘇財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新：動因、績效與改革路徑

陳勝軍　郭曉風

（江蘇省財政科學研究所，南京210009）

江蘇財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新：動因、績效與改革路徑

陳勝軍郭曉風

（江蘇省財政科學研究所，南京210009）

內(nèi)容提要：科技創(chuàng)新是促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，適應和引領新常態(tài)的根本路徑。財政政策和金融政策都是科技創(chuàng)新政策體系的重要組成部分，但是單一的財政手段或單一的金融手段都不能取得令人滿意的績效，財政工具與金融工具互相取長補短、協(xié)調(diào)配合，共同支持科技創(chuàng)新，成為科技政策的主流范式。江蘇在財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新方面進行了積極探索，取得了顯著成就，但也存在諸多問題和制約因素。因此，必須以新一輪全面深化改革為契機，系統(tǒng)探索財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的總體思路、基本路徑與推進策略。

科技創(chuàng)新財政政策金融政策協(xié)同作用

財政工具與金融工具互相取長補短、協(xié)調(diào)配合，共同支持科技創(chuàng)新，是科技政策的主流范式。我國在財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新方面進行了積極探索，但是仍存在很大的改進空間，必須以新一輪全面深化改革為契機，全面優(yōu)化財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑。江蘇作為經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省份，在財政實力、科教資源、科技創(chuàng)新能力、金融發(fā)展水平等方面具有顯著優(yōu)勢，有能力也有責任在探索財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的有效路徑方面做出更大的貢獻。

一、財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的動因與效應

（一）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的綜合動因

1.科技創(chuàng)新對財政金融支持的強烈訴求：基于科技創(chuàng)新特性的視角

科技創(chuàng)新是現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的核心動力，但是科技創(chuàng)新過程不是一帆風順的線性過程，其技術風險、市場風險、管理風險、政策風險等面臨著諸多風險和不確定性，任何一個環(huán)節(jié)的失誤都可能導致整個科技創(chuàng)新過程的失敗。通常，完備的市場機制會為高風險提供相匹配的高收益，從而使高風險的活動獲得賴以開展的資源要素。但是，科技創(chuàng)新的結(jié)果會對整個經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生顯著的正向外溢效應，并且難以通過知識產(chǎn)權(quán)保護和收費交易將這種外部性內(nèi)部化，因而市場機制陷入失靈困境，風險補償機制無法發(fā)揮作用，由此科技創(chuàng)新的高風險性和正外部性使得大量風險厭惡型的投資者望而卻步，科技創(chuàng)新活動無法從市場上獲得足夠的資金支持，資金匱乏也成為科技創(chuàng)新的常態(tài)。科技創(chuàng)新主體為了突破資金瓶頸必然要尋求多元化的融資渠道，而市場失靈又使其被排除在傳統(tǒng)融資渠道之外，因而以政府為主導的財政金融支持也就成為科技創(chuàng)新主體最可信賴的依靠力量。①馬學：《財政支持科技自主創(chuàng)新:動因、機理與途徑》，《河北學刊》2007年第6期。實踐表明，即便在市場經(jīng)濟最發(fā)達的國家和地區(qū)，科技創(chuàng)新依然對政府的財政金融支持政策有著強烈的訴求。

2.單一財政支持科技創(chuàng)新的現(xiàn)實困境：基于能力與效率的視角

市場失靈為財政支持科技創(chuàng)新提供了充分的理論依據(jù)，而且規(guī)模龐大且無利潤壓力的財政資金確實也能夠為科技創(chuàng)新提供有力的支持，各個國家和地區(qū)也在不遺余力地加強財政支持科技創(chuàng)新的力度。然而，盡管財政資金的規(guī)模優(yōu)勢是任何單一市場主體都無法比擬的，但是單一市場主體所面對的只是局部的科技創(chuàng)新活動而財政資金則需要面對整體的科技創(chuàng)新活動，顯然有限的財政資金根本無力滿足全社會科技創(chuàng)新活動所派生的巨大資金需求。就我國而言，2014年一般公共財政收入達140350億元，占GDP的比重達22%，而全年研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出13312億元，占GDP的比重為2.09%，這意味著，假如單依靠財政投入，僅研發(fā)環(huán)節(jié)就要耗費全國財政收入的近1/10，顯然，單一財政支持無法滿足科技創(chuàng)新的需要。同時，財政資金的配置主要以政府的行政力量為主導，而有限理性的政府也很難將有限的財政資金配置到需要最迫切、效率最高的科技創(chuàng)新領域，并且尋租腐敗行為還可能導致財政資金的錯配，因此，財政資金支持科技創(chuàng)新的效果也差強人意。我國擁有全球第一的專利數(shù)量而大量專利卻被束之高閣，加上近年來頻頻見諸報端的科研腐敗，都是最好例證。因此，必須將財政手段與其他政策工具結(jié)合起來，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，引導更多的社會資本支持科技創(chuàng)新，切實提高財政支持科技創(chuàng)新的效率和效果。

3.單一金融支持科技創(chuàng)新的現(xiàn)實困境：基于市場失靈的視角

以資金融通和優(yōu)化配置為使命的金融系統(tǒng)本應該是化解科技創(chuàng)新資金瓶頸的主導力量，但是科技創(chuàng)新領域的市場失靈也延伸到了金融領域，科技創(chuàng)新過程的不確定性和結(jié)果的外部性使得其市場價值難以準確評估，而科技創(chuàng)新企業(yè)較高的無形資產(chǎn)比重也使得其缺乏可供抵押的資產(chǎn)，由此，科技創(chuàng)新主體往往被排除在主流金融體系之外。②呂鐵、余劍：《金融支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐創(chuàng)新、存在問題及政策建議》，《宏觀經(jīng)濟研究》2012年第5期。為了彌補秉承穩(wěn)健經(jīng)營風格的傳統(tǒng)金融機構(gòu)所留下的空缺，眾多以投資科技創(chuàng)新企業(yè)為主營業(yè)務的新型金融機構(gòu)不斷創(chuàng)生，如政策性金融機構(gòu)、科技銀行、中小企業(yè)銀行、風險投資基金等。③顧煥章、汪泉、高莉莉：《科技金融創(chuàng)新的制度取向與實踐模式》，《江海學刊》2013年第3期。這些新型金融機構(gòu)確實在扶持科技創(chuàng)新方面發(fā)揮了重要作用，但是它們?nèi)匀幻媾R著公益性與營利性的沖突，如果主要關注公益性，弱化利潤訴求，往往會導致軟預算約束，尋租腐敗和低效率會侵蝕其長期存續(xù)的根基，而如果過分強調(diào)營利性，雖然會增強可持續(xù)發(fā)展能力，但又會使其轉(zhuǎn)向低風險、高收益的創(chuàng)新成果孵化的中后期，從“送炭者”變?yōu)椤胺指摺?，偏離既定的政策目標。我國大量以科技創(chuàng)新為使命的風險投資集中于后期階段，熱衷于推動企業(yè)上市，缺乏真正的天使投資。顯然，單一金融手段也無法在支持科技創(chuàng)新方面交出完美答卷，要使新型金融機構(gòu)保持對支持科技創(chuàng)新的熱情，也必須輔之以財政手段，通過財政補貼、財政貼息、財政擔保等方式對其進行風險補償。

（二）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的良好效應

財政協(xié)調(diào)金融支持科技創(chuàng)新能夠充分發(fā)揮兩種政策的互補優(yōu)勢，以財政的公益性平衡金融的營利性，以財政的穩(wěn)定性平衡金融的波動性，以金融的規(guī)模優(yōu)勢彌補財政的總量劣勢，以金融的效率優(yōu)勢彌補財政的效率劣勢，進而提升對科技創(chuàng)新的支持效果，為國民經(jīng)濟發(fā)展提供良好的科技支撐，而國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展又能夠為財政收入的穩(wěn)定增長和金融業(yè)的繁榮擴展奠定基礎，從而使財政金融、科技創(chuàng)新、經(jīng)濟發(fā)展形成良性循環(huán)的格局。同時，財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新，雖然財政力量處于主導地位，但是其實質(zhì)上是一種金融創(chuàng)新，即依托財政的引導和支持開辦新的金融機構(gòu)、開辟新的金融業(yè)務、開發(fā)新的金融工具、形成新的金融增長點，有助于進一步完善我國的金融體系。此外，在我國現(xiàn)行體制下，財政、金融、科技分屬于不同行政系統(tǒng)，而財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新至少需要這三大系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合，隨著財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的逐步推進，必將帶動相關領域的體制改革，為新一輪全面深化改革提供案例借鑒。

二、江蘇省財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的探索實踐及其績效

（一）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的政策體系與典型模式

江蘇在財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新方面進行了積極探索，已經(jīng)初步形成了豐富多樣的政策體系，包括資金補助類政策、稅收優(yōu)惠類政策、人才引進培養(yǎng)類政策、金融支持類政策、政府采購類政策、基礎服務類政策等，這些政策在為科技創(chuàng)新創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境，緩解創(chuàng)新企業(yè)的人才瓶頸和融資困境，提升科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新能力提升等方面發(fā)揮了重要作用。特別是昆山、通州等地在財政協(xié)同支持科技創(chuàng)新方面已經(jīng)形成績效良好的特色化模式。

昆山位列全國百強縣之首，其財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的主要方式包括：（1）科技型中小企業(yè)貸款擔保。昆山市創(chuàng)業(yè)擔保有限公司為昆山市科技型中小企業(yè)提供貸款擔保，累計辦理項目106項，擔保金額6.02億元；（2）開展專利質(zhì)押。昆士萊、多威、銳芯、新浦瑞4家企業(yè)已經(jīng)獲得專利質(zhì)押貸款4100萬元；（3）設立科技型中小企業(yè)貸款風險補償資金池。與交通銀行昆山分行合作，為昆山企業(yè)提供單戶貸款200萬元（最高不超過500萬元）、貸款期限不超過1年的短期小額貸款，目前已累計服務企業(yè)21家，辦理貸款41項，貸款總額2.18億元。受益于相關政策的推動，昆山的區(qū)域創(chuàng)新體系不斷完善，科技創(chuàng)新能力和績效穩(wěn)步提升。截至2013年，昆山已有省級以上科技公共服務平臺8家，包括好孩子企業(yè)技術中心在內(nèi)的國家認定企業(yè)技術中心2家，江蘇省認定企業(yè)技術中心36家；擁有高新技術企業(yè)528家，全市高新技術產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)的比重達47%；累計專利申請136522件，累計獲專利授權(quán)77606件，其中發(fā)明專利3062件，每萬人發(fā)明專利擁有17.84件。

南通市通州區(qū)在財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新方面形成了多樣的路徑，包括風險補償專項資金、貸款利息補助、風險投資基金等。（1）科技成果轉(zhuǎn)化風險補償專項資金（“蘇科貸”）。2014年建立，規(guī)模為2000萬元，其中省生產(chǎn)力促進中心投入1000萬元，南通市通州區(qū)本級配套1000萬元。江蘇銀行按風險補償資金放大10倍（2個億）的貸款授信，貸款利率原則上按中國人民銀行公布的同期基準利率執(zhí)行，以非變現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押和企業(yè)高管個人房產(chǎn)非足額抵押方式，給予科技型中小微企業(yè)貸款支持。截止2014年10月底，已有諾鑫（南通）醫(yī)療技術有限公司等17家企業(yè)進行網(wǎng)上申報，已有10家企業(yè)獲得貸款資金4200萬元，7家企業(yè)進入銀行審貸程序。（2）財政科技貸款利息補助和風險補償專項資金（“通科貸”）。2013年成立，財政和華商村鎮(zhèn)銀行合作，共同出資建立風險補償資金。貸款規(guī)模為風險補償資金的5倍（7500萬元），貸款利率原則上按人民銀行公布的貸款基準利率執(zhí)行。貸款損失按各50%比例共同承擔，財政承擔最高不超過150萬元。同時與通發(fā)擔保公司合作，對需要擔保的企業(yè)，在銀行提出擔保需求后十個工作日內(nèi)出具擔保文件，企業(yè)只需支付擔保額的1%的擔保費，擔保費差額部分由財政給予相應補助，貸償損失按各50%比例共同承擔，財政承擔最高不超過150萬元。主要支持經(jīng)認定符合《南通市通州區(qū)科技型中小企業(yè)認定管理辦法》的科技型中小企業(yè)，也可以是提供相關知識產(chǎn)權(quán)作為融資抵押的企業(yè)。截至2014年10月底，已有雙和食品有限公司等18家企業(yè)經(jīng)過申請，獲得貸款7650萬元。（3）發(fā)展科技基金。注冊資本金1億元的南通中新力合科技基金，以現(xiàn)金流管理業(yè)務為中小企業(yè)解決資金周轉(zhuǎn)難的困境，目前有南通儒信紡織品有限公司等8家企業(yè)獲得該公司現(xiàn)金流借款2765萬元；總規(guī)模2.65億元的南通金玖銳信創(chuàng)業(yè)投資基金，可撬動投（貸）融資額度4.8億元，目前已與南通沃太能源有限公司等3家高科技企業(yè)進行洽談，擬投資金額3600萬元。南通市通州區(qū)通過創(chuàng)新扶持模式，引入社會和金融資本，重點突出科技人才培育、產(chǎn)業(yè)人才引進、建強載體平臺等，有力的夯實了通州區(qū)科技基礎，取得了一定的成效，科技產(chǎn)業(yè)融資規(guī)模持續(xù)擴大，融資渠道得到有效拓寬；科技企業(yè)規(guī)模不斷壯大，競爭能力逐步增強；企業(yè)技術升級加快，品牌力度不斷提升；創(chuàng)業(yè)投資服務能力顯著提高。

（二）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的優(yōu)勢條件與制約因素

江蘇在經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、政策氛圍等方面的顯著優(yōu)勢，為財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新奠定了良好基礎。

1.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和財政實力優(yōu)勢

江蘇經(jīng)濟發(fā)展水平較高，經(jīng)濟總量較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，制造業(yè)發(fā)達，不僅提供了雄厚的財政實力，而且為財政協(xié)同金融科技創(chuàng)新提供了廣闊的市場空間和良好的產(chǎn)業(yè)載體。2014年，江蘇實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值65088.3億元，人均生產(chǎn)總值81874元，均在全國名列前茅；實現(xiàn)高新技術產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值5.7萬億元，占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值比重達39.5%，新興產(chǎn)業(yè)銷售收入比上年增長13.2%；全年完成公共財政預算收入7233.1億元，比上年增長10.1%，公共財政預算支出8466.5億元，比上年增長8.6%，其中，教育支出1507.2億元，比上年增長5.0%，科學技術支出318.1億元，增長5.1%。

2.科技創(chuàng)新優(yōu)勢

江蘇擁有豐富的科教資源，科技創(chuàng)新活動活躍，科技創(chuàng)新效率較高，區(qū)域創(chuàng)新能力連續(xù)六年全國第一，這不僅派生了對財政支持政策和金融支持政策的強大需求，而且也為財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新創(chuàng)造了廣闊試錯空間。2014年，全社會研究與發(fā)展（R&D）活動經(jīng)費1630億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為2.5%，比上年提高0.05個百分點；全省從事科技活動人員118.89萬人，其中研究與發(fā)展（R&D）人員68.96萬人。全省共有普通高校134所，在校生169.86萬人，畢業(yè)生47.87萬人，高等教育毛入學率達51.0%，比上年提高2.4個百分點；全年授權(quán)專利20萬件，其中發(fā)明專利2.0萬件；全年共簽訂各類技術合同2.5萬項，技術合同成交額達655.3億元，比上年增長11.9%；全省科技進步貢獻率達59.0%，比上年提高1.5個百分點。

3.金融體系優(yōu)勢

江蘇擁有較為完備的金融體系，包括政策性銀行的分支機構(gòu)、商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、保險機構(gòu)、各類基金機構(gòu)、風險投資機構(gòu)等，并且金融體系掌握了大規(guī)模的資金，為財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的金融條件。截至2014年末，全省金融機構(gòu)人民幣存款余額93735.6億元，比上年末增長9.5%，金融機構(gòu)人民幣貸款余額69572.7億元，比上年末增長12.5%；江蘇企業(yè)境內(nèi)上市公司總股本1596.6億股，比上年增長15.7%，市價總值19631.0億元，增長53.5%；全年保費收入1683.8億元，比上年增長16.4%。

4.政策環(huán)境優(yōu)勢

江蘇歷來高度重視科技創(chuàng)新，早在2005年就提出“增強自主創(chuàng)新能力、建設創(chuàng)新型省份”的要求，并且圍繞落實創(chuàng)新驅(qū)動、建設創(chuàng)新型省份先后出臺了一系列政策文件，例如，《關于鼓勵和促進科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)若干政策的通知》、《江蘇省銀行貸款增長風險補償獎勵資金管理辦法》、《關于加快創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的若干意見》、《關于加快江蘇科技金融創(chuàng)新發(fā)展的指導意見》、《關于實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略推進科技創(chuàng)新工程加快建設創(chuàng)新型省份的意見》、《關于促進科技和金融結(jié)合的若干意見》、《江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理辦法》等。這些政策文件不僅為科技創(chuàng)新營造了良好政策環(huán)境，而且許多政策直接就是財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的重要舉措。此外，國務院2014年正式批準成立蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，要求蘇南地區(qū)“積極開展激勵創(chuàng)新政策先行先試，加快科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，提升區(qū)域創(chuàng)新體系整體效能”，更為江蘇探索財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的體制機制提供了重大機遇。

然而，江蘇在創(chuàng)新要素、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和金融服務等方面存在的諸多問題，也對財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新造成了嚴重制約。一是高端創(chuàng)新要素和資源環(huán)境的雙重瓶頸約束，使江蘇科技創(chuàng)新的產(chǎn)出效率和產(chǎn)業(yè)化水平面臨嚴峻挑戰(zhàn)，一方面，科技創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的領軍人才緊缺，具有自主知識產(chǎn)權(quán)的重大科技創(chuàng)新成果較少，大量低水平科技創(chuàng)新項目之間的惡性競爭成為科技創(chuàng)新領域的主流特征，導致有限的財政資源和金融資源被進一步稀釋，難以形成國際競爭力；另一方面，日益嚴峻的生態(tài)壓力和土地供給壓力，加上勞動力成本優(yōu)勢的逐漸喪失，降低了對高端創(chuàng)新人才和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的吸引力，陷入惡性循環(huán)。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級嚴重滯后，主要依靠要素投入驅(qū)動的低端制造業(yè)仍占相當比重，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)短期內(nèi)難以成長為新的支柱產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展受到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的雙重擠壓，財政金融與科技創(chuàng)新之間的良性循序缺乏必要的產(chǎn)業(yè)基礎。三是金融業(yè)發(fā)展的行政主導色彩濃厚，金融創(chuàng)新動力不足，金融服務效率偏低，財政政策與科技創(chuàng)新之間缺乏必要的金融媒介。

三、江蘇省財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的路徑與策略

當前，應以新一輪全面深化改革和建設蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為契機，緊扣科技創(chuàng)新的內(nèi)在規(guī)模和發(fā)展趨勢，理順財政和金融的功能定位和相互關系，加強面向科技創(chuàng)新的金融創(chuàng)新，優(yōu)化財政運行模式，促進財政與金融的優(yōu)勢互補，依托財政與金融相結(jié)合的方式解決科技創(chuàng)新過程的資金瓶頸，激發(fā)全社會的創(chuàng)新熱情，提升自主創(chuàng)新的能力和績效，形成財政、金融、科技、經(jīng)濟良性循環(huán)的格局。

（一）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的基本路徑

財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新實質(zhì)上是財政部門依托自身的財政資金和行政權(quán)力，優(yōu)化自身政策工具和運行機制，整合金融組織、金融市場、金融服務的資金優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，降低科技創(chuàng)新主體的綜合成本、提高科技創(chuàng)新主體的收益水平，從而激發(fā)創(chuàng)新熱情、優(yōu)化配置創(chuàng)新資源、提升創(chuàng)新績效的系統(tǒng)過程。由此，財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新相對財政直接科技創(chuàng)新的主要區(qū)別在于增加了一個金融媒介，相應的，財政手段的直接作用對象由創(chuàng)新主體轉(zhuǎn)到金融組織或二者兼顧，財政政策的適用依據(jù)除了考慮創(chuàng)新主體的特征之外還要考慮金融活動的參與情況。然而，在財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的過程中，財政部門仍然是主導性的行為主體，因而其實現(xiàn)路徑是基本財政政策手段的金融化改造。

財政支持科技創(chuàng)新的四個基本工具包括財政直接投入、稅收激勵政策、政府采購政策和國有資本引導①孫曉峰：《自主創(chuàng)新財政支持的理論基礎與政策選擇》，《財經(jīng)問題研究》2008年第6期。，財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的基本路徑就是依據(jù)科技創(chuàng)新的特性對這是個基本工具的金融化改造?？傮w來看，財政直接投入相對于直接增加了創(chuàng)新主體的可支配資金，政府采購也通過創(chuàng)造市場需求來直接增加了創(chuàng)新主體的收益水平，因而這兩種方式可以稱為收益提升型路徑；稅收優(yōu)惠政策主要著眼于減少創(chuàng)新主體的稅收負擔，能夠降低成本，因而可以稱為成本節(jié)約型路徑；國有資本引導既可能降低成本，也可能提高收益，但其著力點在于通過導向性的投融資行為來改善科技創(chuàng)新的效率，因而可以稱為效率治理型路徑。

1.財政直接投入

通過財政預算安排給科技創(chuàng)新領域的撥款和補貼，除了直接給合乎條件的創(chuàng)新企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)之外，還給向創(chuàng)新企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)提供金融服務的金融組織，并且將參與金融活動的情況作為篩選創(chuàng)新企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)的依據(jù)。例如，除了直接給相關研發(fā)部門和創(chuàng)新企業(yè)的財政科技撥款之外，還給向特定金融機構(gòu)貸款的研發(fā)部門和創(chuàng)新企業(yè)提供財政補貼，即所謂貼息貸款。

2.稅收激勵政策

除了對合乎條件的研發(fā)部門和創(chuàng)新企業(yè)實行優(yōu)惠的稅收政策之外，將稅收優(yōu)惠的適用范圍擴大至提供科技金融服務的機構(gòu)，并且對部分金融參與活動較多的創(chuàng)新企業(yè)實行更大力度的稅收減免。例如，對合乎條件的創(chuàng)新企業(yè)和研發(fā)部門及個人實行低稅率的所得稅、增值稅、營業(yè)稅、關稅、房產(chǎn)稅及城鎮(zhèn)土地使用稅等，對部分創(chuàng)新企業(yè)實行研發(fā)加計扣除、研發(fā)設備加速折舊等政策，允許部分貸款較多的創(chuàng)新企業(yè)提前在稅前抵扣利息。

3.政府采購政策

主要是優(yōu)先購買符合國家自主創(chuàng)新導向的企業(yè)的產(chǎn)品，并且在同類企業(yè)中更優(yōu)先采購接受相關金融支持的企業(yè)的產(chǎn)品。例如，正在實行的自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購政策，可以考慮給貸款壓力較大的自主創(chuàng)新企業(yè)更高的價格。

4.國有資本引導

主要是通過設立各種引導基金和產(chǎn)業(yè)投資基金，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，引導金融資本、社會資本加大對科技創(chuàng)新的投入力度，這本身就是財政協(xié)同金融的有效方式。如以財政資金設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金加大對初創(chuàng)期企業(yè)的投資力度；設立貸款風險補償基金促進銀行加大對中小企業(yè)尤其是科技型中小企業(yè)的貸款力度；引導社會資本共建科技銀行、科技保險等。

（二）財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的推進策略

1.深化科技、金融、財政體制改革，理順財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的制度框架

財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新是一項需要財政、金融、科技等多部門協(xié)調(diào)配合的系統(tǒng)工程，因此，必須以新一輪全面深化改革為契機，扎實推進科技、金融、財政等領域的體制改革，打破資源的條塊分割，形成協(xié)同推進的合力。①劉志彪：《財稅體制：全面深化改革的突破口和關鍵環(huán)節(jié)》，《江蘇社會科學》2014年第4期。首先，加強頂層設計，圍繞財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新制定科學的發(fā)展規(guī)劃，明確協(xié)同支持的指導思想、目標原則、重點任務和政策思路，并且將這一理念全面貫徹到科技發(fā)展中長期規(guī)劃當中。其次，正確處理政府與市場的關系，明確政府的責任邊界，落實清單管理模式，盡量發(fā)揮市場在科技創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，同時，提高財政運行效率，更好地發(fā)揮政府的調(diào)控和補充作用，有效彌補市場失靈。第三，以事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一為基本原則，加快推動行政管理體制改革，理順各級政府職責范圍和相互關系，既確保政策內(nèi)容的科學統(tǒng)一，又確保政策執(zhí)行的規(guī)范高效。第四，以全面依法治國為契機，加快完善科技創(chuàng)新、財政管理、金融管理等領域的法律法規(guī)，為財政協(xié)同支持科技創(chuàng)新提供健全的法律保障。

2.強化人才、技術、資金、土地支撐，健全財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的要素保障

財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的過程中涉及大量資源要素的整合配置，而這一過程本身的順利開展也需要一定的資源要素作為支撐，因此，必須從人才、技術、資金、土地等方面為財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新提供堅實的要素保障。首先，在人才方面，外源引進和內(nèi)源培育相結(jié)合，完善激勵約束機制，集聚一批高素質(zhì)科技創(chuàng)新人才、金融人才和財政服務人才，打造規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)合理、流動有序的綜合性創(chuàng)新型人才的集聚高地，既保障科技、金融、財政等具體領域的需要，又保障協(xié)同支持過程的順利開展。其次，在技術方面，全面加強自主創(chuàng)新體系建設，鼓勵協(xié)同創(chuàng)新和一體化創(chuàng)新，既要組織一批重大科技攻關項目，形成一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的重大科技創(chuàng)新成果，提升科技競爭力，又要鼓勵依托互聯(lián)網(wǎng)技術加強管理創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、組織創(chuàng)新，為協(xié)同支持過程提供技術支撐。第三，在資金方面，既要加大財政科技投入力度，提高財政資金的引導效果，吸引更多的社會資本參與科技創(chuàng)新，切實解決科技創(chuàng)新的資金瓶頸問題，又要安排專項資金，保障協(xié)同支持過程的順利開展。第四，在土地方面，完善土地開發(fā)利用科學規(guī)劃，提高土地集約型開發(fā)水平，完善土地流轉(zhuǎn)市場，促進土地要素的有序流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，優(yōu)先保障重大科技創(chuàng)新項目和協(xié)同支持項目的用地需求。

3.以科技公共服務和融資為中心，完善財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的平臺體系

財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新關鍵是對財政、金融、科技等多領域優(yōu)勢資源的系統(tǒng)整合，而進行資源整合的根本路徑就是構(gòu)建完善的平臺體系。財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的根本任務是突破科技創(chuàng)新主體的融資瓶頸、提高科技成果的產(chǎn)業(yè)化水平，因而科技公共服務和融資應該在整個平臺體系中居于核心地位。一是依托財政支持構(gòu)建科技公共服務平臺，整合多部門的資源優(yōu)勢，促進優(yōu)質(zhì)科技資源共享，為科技創(chuàng)新提供全方位的服務，共同解決科技創(chuàng)新過程中的共性難題。二是依托金融支持構(gòu)建科技創(chuàng)新融資平臺，整合銀行、保險、擔保、小額貸款公司、典當、風險投資等多部門的優(yōu)勢，共同為科技型中小企業(yè)提供融資服務，并且借助強大的融資需求信息數(shù)據(jù)庫，降低資金需求方和供給方的信息搜尋成本，提高投融資的成功率。三是依托財稅政策的綜合支持構(gòu)建科技創(chuàng)新綜合服務平臺，包括科技成果轉(zhuǎn)化平臺、科技中介服務平臺和科技資源共享平臺等，著力提升科技創(chuàng)新的績效水平。四是鼓勵高等院校、科研機構(gòu)建立公共研究開發(fā)平臺，為科學技術研究開發(fā)、創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化提供技術服務和支撐。五是構(gòu)建高層次的創(chuàng)新園區(qū)服務平臺，支持高新區(qū)、科教城等各類園區(qū)發(fā)展，提高基礎設施配套水平和管理服務水平，增強園區(qū)對高新技術產(chǎn)業(yè)的集聚能力。

4.瞄準目標定位、利益協(xié)調(diào)、評價反饋、監(jiān)督管理等核心問題，優(yōu)化財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的運行機制

財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新是一種新型的政策運行模式，其順利開展需要突破創(chuàng)新孵化、利益協(xié)調(diào)、工具創(chuàng)新、監(jiān)督管理等種種難題，因此，必須針對這些關鍵難題設計有效的運行機制。一是目標牽引機制。借鑒目標管理的思想，科學分解財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新的根本任務和關鍵環(huán)節(jié)，明確不同時期的目標定位，有的放矢地借鑒科技創(chuàng)新的難題，借助目標體系的牽引機制動態(tài)調(diào)整財政與金融協(xié)同的內(nèi)容和方式。二是利益協(xié)調(diào)機制。財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新涉及多元化的利益主體，而不同利益相關者有不同的利益函數(shù)，相互之間的矛盾沖突在所難免，而這種摩擦性損耗無疑會降低協(xié)同支持行為的發(fā)生概率和現(xiàn)實效果，因此，必須構(gòu)建跨部門的利益協(xié)調(diào)機制，既要提供不同利益相關群體公平博弈的平臺，又要形成權(quán)威高效的矛盾仲裁機構(gòu)。三是評價反饋機制。財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新是一個長期的動態(tài)博弈過程，不同政策工具組合的效果也隨著內(nèi)外環(huán)境而變化，因此，必須借助

科學的評價體系和公正的評價主體對協(xié)同支持的現(xiàn)實效果做出合理的評估，剖析績效與目標的差距，并將結(jié)果反饋給相關主體，及時對下一步的行為做出修正。四是監(jiān)督管理機制。財政協(xié)同金融支持科技創(chuàng)新涉及大量資金的使用，而科技創(chuàng)新的高度復雜性使得資金所有者及其代理人面臨嚴重的信息不對稱風險，諸多委托代理環(huán)節(jié)的存在也使得財政、金融領域存在大量的道德風險，因此，必須對整個過程進行動態(tài)跟蹤和全方位的監(jiān)督管理，以保證財政資金的高效使用。

〔1〕徐琴平，陳宏昕.集聚科技資源服務創(chuàng)新發(fā)展.企業(yè)科技與發(fā)展，2012:1.

〔2〕田偉.應對新挑戰(zhàn)加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展.群眾,2014:12.

〔3〕李抒望.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論與實踐.群言，2016:3.

〔4〕張曄，蔣歷軍.蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設促進服務中心成立.科技日報，2015-09-28.

【責任編輯陸成林】

F812.4

A

1672-9544（2016）05-0028-07

2015-09-18

陳勝軍，副所長，高級會計師，研究方向為財經(jīng)管理；郭曉風，研究室主任，高級會計師，研究方向為財經(jīng)管理。