省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的維度及其實現(xiàn)機制研究——以基本公共服務(wù)均等化為視域

盛明科

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

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省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的維度及其實現(xiàn)機制研究
——以基本公共服務(wù)均等化為視域

盛明科

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

教育公平是教育的本源性價值，是根源于人的基本權(quán)利之上的內(nèi)在本質(zhì)性規(guī)定。教育基本公共服務(wù)均等化，內(nèi)在地包含著受教育權(quán)的平等化、教育資源配置的均衡化、教育發(fā)展成果共享化、教育公共產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)化等訴求。科學(xué)分析基本公共服務(wù)均等化價值訴求下教育公共服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展的基本維度，從教育統(tǒng)籌目標(biāo)、統(tǒng)籌層次、統(tǒng)籌內(nèi)容、統(tǒng)籌產(chǎn)品等方面界定省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的政策重點，提出公共服務(wù)均等化視域下省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的實現(xiàn)機制，包括準(zhǔn)確研判機制、科學(xué)決策機制、縱深推進(jìn)機制以及現(xiàn)代化治理機制，有助于省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展績效水平的提升、教育基本公共服務(wù)的均等化。

省級政府；教育統(tǒng)籌發(fā)展；教育公平；基本公共服務(wù)；均等化

黨的十八屆三中全會明確提出，要“深化教育領(lǐng)域綜合改革”“擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)”。公共服務(wù)均等化視域下省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展，直接關(guān)聯(lián)國家基礎(chǔ)教育公平發(fā)展大局，影響教育綜合改革決策和教育公共治理體系建設(shè)。推進(jìn)基礎(chǔ)教育公平發(fā)展和教育基本公共服務(wù)均等化，是政府教育制度與政策倫理的應(yīng)有之義，是促進(jìn)政府擔(dān)當(dāng)起人人享有平等教育權(quán)利的關(guān)鍵之維，是保障全社會廣大公民起點公平和機會均等的普善之舉。

1　基本公共服務(wù)均等化的教育發(fā)展維度

教育基本公共服務(wù)均等化，體現(xiàn)為區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體之間受教育權(quán)利、教育資源、教育成果的平等享有，亟待尋求在教育制度、教育政策、教育管理與教育保障等各個方面實現(xiàn)新的突破?；竟卜?wù)均等化視角下的教育發(fā)展，主要包括以下幾個維度。

1.1基本受教育權(quán)平等化

受教育權(quán)作為基本人權(quán)，是公民享有接受文化教育的機會和獲得受教育物質(zhì)幫助的權(quán)利。作為基本權(quán)利，平等原則是其享有與行使的首要原則。二戰(zhàn)以后，受教育權(quán)平等便被諸多國家用憲法予以確定，受法律保護(hù)。受教育權(quán)平等化作為實現(xiàn)教育均衡發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化的基本前提，理應(yīng)受到政府、社會的關(guān)注和保障。然而，在當(dāng)前我國推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中，公民受教育權(quán)的平等性尚待提升，諸多地區(qū)存在著受教育權(quán)“差別對待”的現(xiàn)象。如農(nóng)村兒童與少年、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、不同地區(qū)考生的受教育權(quán)都存在著差別對待[1]；殘疾智障等特殊群體、貧困山區(qū)及不同性別的少年兒童受教育機會存在著不平等。扭轉(zhuǎn)這些受教育權(quán)利不平等問題，必須從教育制度、教育政策等多方面著手，全面推進(jìn)基本受教育權(quán)平等化的實現(xiàn)，助推基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

1.2教育資源配置均衡化

教育資源配置的均衡化主要指教育資源在各層面、各主體、各要素間均衡化分配。不僅包括不同區(qū)域、學(xué)校、群體以及各級各類教育間教育資源的均衡配置，也包括中央和地方等各層級教育資源投入的均衡以及教育財力、人力、物力等各要素的均衡配置。但值得注意的是，教育資源配置均衡化并不是教育資源的平均分配，而是教育資源供給與需求的相對均衡。因此，教育資源配置不能盲目注重數(shù)量均等、盲目取消差異，走向絕對平均。教育的資源分配部分決定了個體參與社會競爭的初始條件，初始條件不平等是造成未來收入分配差距的重要原因之一[2]166。而教育資源的均衡配置，對縮小社會、教育以及個人之間的發(fā)展差距有著重要影響和作用。但當(dāng)前我國存在著各種教育資源配置失衡問題，需在堅持公平原則、弱勢補償原則的基礎(chǔ)上調(diào)整現(xiàn)有資源配置格局，滿足公眾教育利益需求，從制度、政策及實踐上不斷突破，逐步實現(xiàn)教育資源配置均衡化。

1.3公共教育產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)化

教育優(yōu)質(zhì)化作為一種新的教育發(fā)展觀，對教育發(fā)展、社會發(fā)展均是有益的，應(yīng)將其貫徹于教育發(fā)展的各方面。公共教育產(chǎn)出也需踐行教育優(yōu)質(zhì)化理念，不僅要注重教育產(chǎn)出數(shù)量，更要注重教育產(chǎn)出質(zhì)量，實現(xiàn)教育教育均等化基礎(chǔ)上的產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)化，推進(jìn)國家與地區(qū)競爭力的有效提升。公共教育產(chǎn)出的優(yōu)質(zhì)化，是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要路徑，因此，需把國家和社會的關(guān)注重點轉(zhuǎn)移到教育產(chǎn)出質(zhì)量上來。不僅要在頂層設(shè)計上予以重視，也要加大投入，保證教育產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)化所需的資源。還要繼續(xù)推行素質(zhì)教育，將素質(zhì)教育的理念真正深入到各學(xué)校與各家庭，促進(jìn)素質(zhì)教育理念的踐行。同時，在實施教育產(chǎn)出核算時，要合理增加教育產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)所占比例，在全社會形成一種注重教育產(chǎn)出質(zhì)量的氛圍，促進(jìn)教育產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)化的實現(xiàn)，助推基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

1.4教育發(fā)展成果共享化

改革發(fā)展成果共享是社會主義的基本價值追求，也是社會公平正義的內(nèi)在要求[3]。教育發(fā)展成果作為改革發(fā)展成果的重要方面，也需在人民群眾間實現(xiàn)共享。實現(xiàn)教育發(fā)展成果共享，不僅有利于社會成員平等接受教育、均衡獲得教育資源，促進(jìn)社會成員共同發(fā)展，也有利于國家教育事業(yè)健康發(fā)展。不僅能有效促進(jìn)教育改革發(fā)展向縱深化推進(jìn)，還能滿足人民群眾的教育發(fā)展需求，減少教育基本公共服務(wù)領(lǐng)域的各種矛盾。同時，教育發(fā)展成果共享化同基本公共服務(wù)均等化密切相關(guān)，比較理想的基本公共服務(wù)均等化狀態(tài)，就包含“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”等內(nèi)容。只有讓人民群眾共享教育發(fā)展成果，才能真正實現(xiàn)“學(xué)有所教”，實現(xiàn)教育基本公共服務(wù)的均等化。因此，在推進(jìn)教育基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中，要樹立教育發(fā)展成果共享的理念，建立教育統(tǒng)籌發(fā)展成果共享機制，統(tǒng)籌全局，不斷推進(jìn)教育統(tǒng)籌發(fā)展成果共享化的實現(xiàn)。

2　省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的基本維度及其特點

實施省級政府教育統(tǒng)籌綜合改革，具有區(qū)別于一般意義上教育改革的獨特意義邏輯，它絕不僅僅是一般教育改革在省域內(nèi)的自然展開[4]。這種區(qū)別主要通過教育統(tǒng)籌目標(biāo)、統(tǒng)籌層次、統(tǒng)籌內(nèi)容、統(tǒng)籌產(chǎn)品四個維度及其特點來闡釋。

2.1教育統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的公益性

省級政府統(tǒng)籌教育發(fā)展是國家根據(jù)當(dāng)前教育發(fā)展現(xiàn)狀作出的重要戰(zhàn)略選擇，其最終目標(biāo)是為了滿足人民群眾的教育需求、保障人民群眾的公共利益，充分體現(xiàn)了教育統(tǒng)籌目標(biāo)的公益性。省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的公益性，主要蘊涵于其所包括的教育改革、教育發(fā)展和教育服務(wù)三個方面。教育改革的公益性主要體現(xiàn)為教育改革的最終目的是為了辦人民滿意的教育。教育發(fā)展的公益性主要體現(xiàn)為教育發(fā)展為了人民，發(fā)展成果由人民共享。教育服務(wù)的公益性主要體現(xiàn)在切實履行公共教育服務(wù)職能、保障教育服務(wù)供給、促進(jìn)教育公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)等。無論當(dāng)前的市場經(jīng)濟如何發(fā)展和膨脹，教育如何變化發(fā)展、由誰舉辦，始終都要堅持教育統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的公益性，在公益性理念指引下培養(yǎng)出一批具有公共責(zé)任意識的理性人。

2.2教育統(tǒng)籌發(fā)展責(zé)任的層次性

教育統(tǒng)籌發(fā)展責(zé)任具有層次性，不同層級政府的統(tǒng)籌責(zé)任范圍、大小有所區(qū)別。中央政府統(tǒng)籌的是全國范圍內(nèi)各級各類教育的發(fā)展，職責(zé)涉及的是全局的、宏觀的。省級政府統(tǒng)籌的是全省的教育發(fā)展以及教育資源的配置、教育差距的縮小等，統(tǒng)籌責(zé)任相對微觀化。市縣級政府統(tǒng)籌的則是全市各區(qū)縣的教育，統(tǒng)籌職責(zé)更趨具體化?？傊?，教育統(tǒng)籌發(fā)展責(zé)任具有明顯的層次性。對于省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展而言，省級政府承擔(dān)著主要統(tǒng)籌責(zé)任。當(dāng)前，省域內(nèi)教育差距突出，沒有省級政府的有力統(tǒng)籌，各主體的共識便無法凝聚、發(fā)展步調(diào)無法協(xié)調(diào)，政府教育統(tǒng)籌發(fā)展實踐也將障礙重重。市、縣政府作為教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的具體執(zhí)行者，也需擔(dān)負(fù)起教育統(tǒng)籌發(fā)展的具體責(zé)任，切實履行資源配置、提供服務(wù)等具體職能?？傊?，省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革需要各層級政府與主體相互配合、共擔(dān)責(zé)任，共同保證教育統(tǒng)籌發(fā)展責(zé)任的落實。

2.3教育統(tǒng)籌發(fā)展內(nèi)容的多維性

教育統(tǒng)籌發(fā)展內(nèi)容，主要指在教育統(tǒng)籌目標(biāo)的引導(dǎo)下，依據(jù)教育統(tǒng)籌對象的實際情況而實施的系列安排與活動。由于省級政府教育統(tǒng)籌本身的復(fù)雜性及統(tǒng)籌目標(biāo)的多元化，教育統(tǒng)籌發(fā)展內(nèi)容也呈多維性，主要體現(xiàn)于教育改革、教育發(fā)展與教育服務(wù)過程中。就教育改革而言，主要指教育統(tǒng)籌管理者依據(jù)一定政策對教育系統(tǒng)各要素施加影響，以實現(xiàn)教育現(xiàn)狀有意義的轉(zhuǎn)變。教育改革是教育統(tǒng)籌發(fā)展得以深度拓展的前提，重主導(dǎo)、控制和改革。就教育發(fā)展而言，主要是指在省級政府統(tǒng)籌管理下，促進(jìn)教育發(fā)展的系列安排，主要包括區(qū)域內(nèi)促進(jìn)教育發(fā)展的統(tǒng)籌布局、規(guī)劃等。就教育服務(wù)而言，教育服務(wù)是省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的重要保障，優(yōu)質(zhì)教育師資的提供、辦學(xué)條件的改善等都屬于教育服務(wù)的范疇，政府及相關(guān)部門通過各種教育服務(wù)的供給，為教育的統(tǒng)籌發(fā)展提供重要支撐和保障。

2.4教育統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)品的公共性

教育統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)品的公共性，是指政府統(tǒng)籌管理下所提供、生產(chǎn)的教育產(chǎn)品最終是為了實現(xiàn)公共利益、公共目標(biāo)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等[5]。關(guān)于教育統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)品價值屬性的界定，不同學(xué)者有不同標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)論。筆者認(rèn)為，教育統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)品具有公共性。從宏觀角度來看，教育統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)品主要是指政府及相關(guān)部門所統(tǒng)籌提供的各級各類教育。雖然各級各類教育由于消費的競爭性及排他性程度不同，有著不同的性質(zhì)，如義務(wù)教育是典型的公共產(chǎn)品，職業(yè)教育等非義務(wù)教育則由于一定的消費競爭性和排他性被認(rèn)定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品[6]，但都改變不了各級各類教育的公共性、正外部性及其溢出效應(yīng)的存在。從微觀角度來看，教育統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)品主要是指在政府的統(tǒng)籌下，各級各類學(xué)校提供給學(xué)生的教育服務(wù)。學(xué)校給學(xué)生提供的教育服務(wù)因競爭性、排他性程度的不同也具有不同性質(zhì)，但都具有不同程度的公共性。綜上所述，不管是從宏觀角度，還是從微觀角度，教育統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)品都呈現(xiàn)出明顯的公共性。

3　公共服務(wù)均等化視域下省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的實現(xiàn)機制

建立健全公共服務(wù)均等化視域下省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的實現(xiàn)機制，主要是通過教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價，促進(jìn)省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展績效的改進(jìn)和提升。教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價作為政府治理教育方式的創(chuàng)新，也是許多國家正在進(jìn)行的教育管理改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國各級各類教育主要由省級政府進(jìn)行統(tǒng)籌和管理，省級政府教育投入也占到各級政府教育投入的很大比例，對其追蹤問效意義深遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為，基于公共服務(wù)均等化教育發(fā)展維度，縱觀省級政府教育發(fā)展統(tǒng)籌目標(biāo)、統(tǒng)籌層次、統(tǒng)籌內(nèi)容、統(tǒng)籌產(chǎn)品等方面，公共服務(wù)均等化視域下省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展的實現(xiàn)機制，主要包括準(zhǔn)確研判機制、科學(xué)決策機制、縱深推進(jìn)機制以及現(xiàn)代化治理機制。

3.1建立教育公共服務(wù)均等化的準(zhǔn)確研判機制

教育公共服務(wù)均等化準(zhǔn)確研判機制的形成離不開教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價的推進(jìn)，教育統(tǒng)籌發(fā)展作為推進(jìn)教育公共服務(wù)均等化的重要舉措，其統(tǒng)籌效果的評價，既有利于直接促進(jìn)教育公共服務(wù)均等化的研判，也能在方法、技術(shù)等方面間接促進(jìn)教育公共服務(wù)均等化的研判。一方面，直接運用統(tǒng)籌發(fā)展效果評價結(jié)果，促進(jìn)教育公共服務(wù)均等化的研判。教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價采用目標(biāo)設(shè)定、過程管理和效果評價三環(huán)節(jié)模式，對整個過程進(jìn)行全面管理，能有效確保教育統(tǒng)籌效果評價的客觀性、公開性和公正性，為教育公共服務(wù)均等化的準(zhǔn)確研判奠定了良好基礎(chǔ)。另一方面，有效運用教育統(tǒng)籌效果評價的方法與經(jīng)驗，可以助推教育公共服務(wù)均等化程度的準(zhǔn)確研判。教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價采用的思路，堅持的理念與原則，及運用的方法與技術(shù)等可以有效運用于教育公共服務(wù)均等化的研判中，為教育公共服務(wù)均等化準(zhǔn)確研判機制的形成創(chuàng)造有利條件。

3.2完善省級政府教育統(tǒng)籌政策的科學(xué)決策機制

決策腐敗是最大的腐敗，政策失誤是最大的失誤，因此，有必要建立科學(xué)的省級政府教育統(tǒng)籌政策科學(xué)決策機制。通過教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價，有助于防止違背教育發(fā)展規(guī)律的重大政策失誤發(fā)生，有助于提高教育統(tǒng)籌政策科學(xué)化水平。一方面，通過效果評價為政策科學(xué)決策提供客觀依據(jù)。教育統(tǒng)籌管理不能單純停留在政策層面，需要教育統(tǒng)籌發(fā)展實踐效果來檢測。由于效果評價具有聯(lián)動教育統(tǒng)籌政策和實踐效果的特點，因此通過效果評價，便能了解政策與實踐的契合度，也能發(fā)現(xiàn)政策存在的漏洞，同時還能從結(jié)果分析中總結(jié)規(guī)律，為政策的科學(xué)決策提供依據(jù)。另一方面，通過效果評價能有效提升教育統(tǒng)籌政策的系統(tǒng)性與規(guī)范性。通過效果評價，真正了解省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展政策的實踐進(jìn)程與效果，將實際狀況與預(yù)定目標(biāo)相比，總結(jié)成績、發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而有針對的調(diào)整政策，提高政策的系統(tǒng)性與實用性，促進(jìn)省級政府教育統(tǒng)籌政策的科學(xué)決策機制的完善。

3.3優(yōu)化省級政府教育統(tǒng)籌實踐的縱深推進(jìn)機制

優(yōu)化省級政府教育統(tǒng)籌實踐縱深推進(jìn)機制，重點還在于統(tǒng)籌發(fā)展效果評價的推進(jìn)。首先，通過統(tǒng)籌發(fā)展效果評價為實踐縱深推進(jìn)提供客觀信息。通過效果評價，能適時發(fā)現(xiàn)實踐存在的問題，并尋找解決途徑，能為實踐向縱深化發(fā)展提供可靠依據(jù)。其次，通過效果評價優(yōu)化教育統(tǒng)籌實踐縱深推進(jìn)過程中的資源分配。效果評價的實施，統(tǒng)籌主體能根據(jù)教育統(tǒng)籌發(fā)展實踐需求及時調(diào)整教育資源的分配，優(yōu)化教育資源配置。最后，通過效果評價提升教育統(tǒng)籌實踐縱深推進(jìn)效果。保證誠實而有高效率的政府是推行教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價的主要目的。效果評價是監(jiān)測相關(guān)統(tǒng)籌主體職責(zé)履行情況的重要工具，通過評價，不僅能有效提升相關(guān)主體的責(zé)任意識，還能在相關(guān)部門內(nèi)形成競爭氛圍，激勵其加強對教育的統(tǒng)籌管理，進(jìn)而提高省級政府教育統(tǒng)籌發(fā)展實踐的整體效果。

3.4健全省級政府教育統(tǒng)籌的現(xiàn)代化治理機制

建立健全教育統(tǒng)籌的現(xiàn)代化治理機制，實現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須解決好觀念轉(zhuǎn)變、職能轉(zhuǎn)變、動力機制和制度保障等方面的問題，而問題解決的關(guān)鍵在于深化教育領(lǐng)域綜合改革。教育統(tǒng)籌發(fā)展效果評價對深化教育領(lǐng)域綜合改革，健全省級政府教育統(tǒng)籌的現(xiàn)代化治理機制有著重要作用，主要體現(xiàn)在：一是教育統(tǒng)籌效果評價有利于推進(jìn)教育領(lǐng)域綜合改革的深化。效果評價的開展不僅能強化統(tǒng)籌主體的責(zé)任意識，轉(zhuǎn)變其統(tǒng)籌管理觀念，而且能激發(fā)深化教育改革的動力，為深化教育領(lǐng)域綜合改革奠定基礎(chǔ)。二是教育統(tǒng)籌效果評價有助于推進(jìn)教育治理方式創(chuàng)新。效果評價的開展，形成一種注重統(tǒng)籌效果的氛圍，有助于推動各種新思維、新方法的運用，有效促進(jìn)教育統(tǒng)籌主體創(chuàng)新教育治理方式。因此，為健全省級政府教育統(tǒng)籌的現(xiàn)代化治理機制，需有序推進(jìn)省級政府教育統(tǒng)籌效果評價，為教育治理開拓新視野，為教育治理現(xiàn)代化注入新動力。

[1] 余雅風(fēng).論公民受教育權(quán)平等保護(hù)的合理差別對待標(biāo)準(zhǔn)[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2008(4):11-18.

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(責(zé)任編校朱正余)

10.13582/j.cnki.1674-5884.2016.09.056

20160505

湖南省社科基金重點項目(15ZDB038)；湖南省教育廳開放基金項目(15K118)

盛明科(1979-)，男，湖南長沙人，教授，博士，主要從事政府績效評估研究。

G46

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1674-5884(2016)09-0178-04