中國農(nóng)村土地制度狀況研究

韓劍鋒，付淑珍

（河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津300401）

中國農(nóng)村土地制度狀況研究

韓劍鋒，付淑珍

（河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津300401）

自1980年代初期，我國開始推行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營模式的農(nóng)村土地制度。在開始實(shí)施初期，此制度極大地促進(jìn)了我國生產(chǎn)力的發(fā)展，緩解了人地矛盾，解決了新中國成立以來面臨發(fā)展中國的一項(xiàng)主要問題。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，這種制度似乎不能更高地滿足人們的要求，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的弊端逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)今中國的農(nóng)村土地制度存在許多問題，包括產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)、法律、土地管理等等。我國需要從不同的方面和角度對(duì)目前實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度進(jìn)行分析，找到其弊端并提出一系列的解決措施。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制；土地制度；產(chǎn)權(quán)；管理

土地制度即指土地所有制，主要涵蓋了土地的所有權(quán)、土地的支配權(quán)、土地的占有權(quán)等各方面的關(guān)系問題。反映著人們之間的一種土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系。農(nóng)業(yè)最基本的要素是土地要素，農(nóng)民最基本和最初的生活來源于土地，土地問題的出現(xiàn)嚴(yán)重影響了農(nóng)民的收入。①因此全面分析和解決我國土地制度存在的問題，成為我國土地制度進(jìn)行下一步改革的主要任務(wù)。

一、我國現(xiàn)行土地政策

1978年十一屆三中全會(huì)提出“解放思想、實(shí)事求是”的思想指導(dǎo)路線，以建立和健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制為中心，在中國各個(gè)地方對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，徹底改革了原來“政社合一”的農(nóng)村土地管理制度，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度。為了穩(wěn)定并繼續(xù)推廣這項(xiàng)土地制度，1998年10月我國出版了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決策》。2002年出版了《農(nóng)村土地承包法》，這兩項(xiàng)管理法都在一定程度上界定了我國的土地產(chǎn)權(quán)界限，有利于將國家和集體、農(nóng)民個(gè)人的土地產(chǎn)權(quán)分清楚，防止國家占用集體土地，國家和集體利用權(quán)力占用農(nóng)民個(gè)人土地包括宅基地，一定程度上保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益。[1]。從2004年到2007年中央連續(xù)四年以“一號(hào)文件”規(guī)定了三農(nóng)問題，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)民的土地問題進(jìn)行了規(guī)定，指出，加快土地征用制度改革，嚴(yán)格遵守對(duì)非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序，明確劃分公益用地和經(jīng)營用地。十八大對(duì)我國土地政策做出規(guī)定，繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)制度，全面推進(jìn)節(jié)約集約用地政策，繼續(xù)深化征地制度改革，推進(jìn)土地有償使用改革?？梢?，土地制度的改革和完善是我們國家發(fā)展從來未放松的制度改革。

由于我國各個(gè)地區(qū)環(huán)境和條件的不同，我國還實(shí)施了一系列的土地基本政策，包括“兩田制”、“四荒地”拍賣等等，包括農(nóng)民現(xiàn)在推出的出賣、繼承、入股、租賃、轉(zhuǎn)包等等各種制度。這些制度和我國規(guī)定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度結(jié)合可以全面保障我國不同地區(qū)的土地利用和使用狀況，根據(jù)不同的區(qū)域、不同的條件具體問題具體分析開發(fā)土地，解決人地之間的矛盾。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施解放了土地對(duì)人們的束縛，極大地解放了生產(chǎn)力，解決了占世界人口四分之一的人們的溫飽問題。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)逐步從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)邁進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也開始從自然經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化。

二、中國現(xiàn)行土地制度存在的弊端

我國目前實(shí)行土地流轉(zhuǎn)下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，隨著時(shí)代的發(fā)展，這一制度逐漸顯現(xiàn)出其存在的弊端。

（一）土地產(chǎn)權(quán)界限規(guī)定不清

土地產(chǎn)權(quán)界限規(guī)定不清楚包括：一是農(nóng)村內(nèi)部集體規(guī)定的產(chǎn)權(quán)不清，二是國家和集體之間規(guī)定的產(chǎn)權(quán)不清楚。

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定中強(qiáng)調(diào)了對(duì)各個(gè)產(chǎn)權(quán)界限各部分主體要明確清楚，屬于農(nóng)民集體所有的其他主體不可隨意占用，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的政府也不可以隨意擠占，由村內(nèi)小組管理。但是這一項(xiàng)規(guī)定總是在一些地方不夠完善，被一些官員等鉆了法律的空子?？梢钥闯鲛r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)規(guī)定模糊，這樣規(guī)定農(nóng)民集體所有權(quán)容易使所有權(quán)交叉，融合，使得農(nóng)村農(nóng)民所有權(quán)不明確，易引發(fā)農(nóng)地矛盾。國家需要積極建立更加完善的法律規(guī)定產(chǎn)權(quán)界限，積極保護(hù)集體和農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)不受侵犯。[2]

《憲法》明確規(guī)定了集體所有的部分，在農(nóng)村和郊區(qū)除了法律規(guī)定的都是集體所有?！稇椃ā分幸?guī)定看似很明確，但是對(duì)哪些土地屬于農(nóng)村、哪些屬于城市、哪些屬于郊區(qū)等在正式實(shí)施當(dāng)中并不能很明確的區(qū)分，這樣就導(dǎo)致土地所有權(quán)出現(xiàn)交叉，也容易導(dǎo)致國家和集體土地權(quán)限不清，引發(fā)國家侵占集體土地問題，導(dǎo)致集體利益受損。②

（二）土地管理不完善

土地管理方面首先存在著土地征收的任意性和補(bǔ)償不合理的問題，其次存在著建設(shè)性用地使用不合理問題，再有就是政府濫用權(quán)力違法主導(dǎo)占地、用地情況以及農(nóng)村中村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的各種徇私舞弊現(xiàn)象。

在土地征收當(dāng)中，關(guān)鍵性存在的問題就是征收補(bǔ)償問題。政府在征收土地后對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償結(jié)算方式隱晦未做到公開。往往出現(xiàn)政府認(rèn)為農(nóng)民缺乏法律知識(shí)，不懂得維護(hù)自身權(quán)益，以及農(nóng)民天生存在忍氣吞聲的奴性而對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及所征收土地實(shí)際存在的價(jià)值，更不及政府通過將征收的土地去建設(shè)、買賣等用途所獲得的收入。政府應(yīng)該通過土地市場化的方式來決定土地的市場價(jià)值，公開地對(duì)土地標(biāo)價(jià)，從而對(duì)農(nóng)民進(jìn)行公平性的補(bǔ)償。

在農(nóng)村還存在著建設(shè)性用地問題，如：建設(shè)性用地建設(shè)項(xiàng)目重復(fù)，土地布局不合理，建設(shè)用地粗放利用，在一些土地中存在土地利用效率低下，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，部分宅基地未充分利用或者存在嚴(yán)重的閑置現(xiàn)象。這些問題在我國已經(jīng)成為普遍存在并亟待解決的問題。[3]

農(nóng)村政府濫用權(quán)力占地、用地現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)官方最近統(tǒng)計(jì)數(shù)字，政府違法占用土地占60%以上，主要原因是政府急于追求地方績效，急于建設(shè)項(xiàng)目，造成了“因公違法”。應(yīng)加強(qiáng)我國的領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，對(duì)有違法的現(xiàn)象嚴(yán)厲打擊并對(duì)違法成員加大處罰力度。在農(nóng)村村委會(huì)也嚴(yán)重存在這種現(xiàn)象，村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)為“天高皇帝遠(yuǎn)”，就利用自己手中的職權(quán)，徇私舞弊，鉆法律的空子。比如：隨意流轉(zhuǎn)土地，暗中撈取巨額財(cái)富等。

（三）土地管理法存在的漏洞

首先，我國立法部門在立法原則方面主要考慮的是我國土地的使用效率，忽視了農(nóng)民自身的合法權(quán)益。法律規(guī)定禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地，嚴(yán)格限制了集體用地的范圍和方式，使得集體所有制在法律上和國家所有制的不平等。在征地方面，征用土地的標(biāo)準(zhǔn)方面的法律完全由國家規(guī)定，并且在實(shí)施當(dāng)中竭力壓低補(bǔ)償水平。

其次，土地制度方面，《土地管理法》規(guī)定了地方政府土地財(cái)政制度，地方政府可以通過合法方式買賣土地收取資金，當(dāng)內(nèi)部缺乏資金的時(shí)候，以上規(guī)定易誘發(fā)地方政府直接買賣土地，直接損害農(nóng)民的利益，從而出現(xiàn)富了政府，窮了農(nóng)民的現(xiàn)象。[4]

（四）舊制度無法滿足農(nóng)民新要求

我國在改革開放初期，推出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力狀況下給農(nóng)民帶來了巨大的收益，符合當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力要求。但隨著時(shí)代的推移，社會(huì)的進(jìn)步，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展逐步放慢了腳步，露出了種種弊端。比如：土地制度規(guī)定范圍不嚴(yán)謹(jǐn)，部分官方人員鉆法律的漏洞，使得目前我國土地制度漏洞百出，已經(jīng)不能滿足人們的各種要求。舊制度的存在嚴(yán)重阻礙了我國土地生產(chǎn)力狀況。[5]現(xiàn)在僅靠農(nóng)業(yè)的收入已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的收入要求，因此，現(xiàn)在大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，使得大量土地荒廢，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不足需要我們?nèi)ゼ皶r(shí)解決。

三、我國農(nóng)村土地制度何去何從

（一）通過法律規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)界限

我國《憲法》中除了對(duì)我國各個(gè)主體包括國家，集體的產(chǎn)權(quán)界限方面做出了詳細(xì)的規(guī)定。③其他的與土地相關(guān)的法律，包括《土地管理法》、《土地承包法》等要以《憲法》精神為指導(dǎo)對(duì)各個(gè)地方的土地所有者的產(chǎn)權(quán)也要做明確的規(guī)定。做到《憲法》和其它法律上下的梳理銜接，使我國土地產(chǎn)權(quán)制度更加完善。[6]建立一些專門機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地和建設(shè)用地進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，在法律和制度方面要做到產(chǎn)權(quán)明晰。

（二）多實(shí)施土地稅收優(yōu)惠政策

在各個(gè)朝代農(nóng)民最痛苦的就是不斷上交的徭役賦稅，稅賦過重往往導(dǎo)致一個(gè)王朝的不穩(wěn)定。目前我國在城鎮(zhèn)土地使用相關(guān)稅收方面出臺(tái)了一系列的稅收優(yōu)惠政策，包括一些土地免征城鎮(zhèn)土地使用稅如：國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)自用的土地；我國法律規(guī)定減免稅收、并免征土地增值稅，包括以普通的標(biāo)準(zhǔn)建造的住宅，增值額未超過扣除項(xiàng)目金額20%；國家建設(shè)需要依法征用或者收回的房地產(chǎn)等等。在土地承包方面，國家規(guī)定有每畝200-400元的補(bǔ)貼政策。這些稅收優(yōu)惠政策都在一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。國家還可以在范圍和力度上加大對(duì)農(nóng)民土地優(yōu)惠政策的出臺(tái)以完善我國的土地稅收優(yōu)惠政策。[7]

（三）實(shí)施土地流轉(zhuǎn)市場化機(jī)制

我國開始是禁止土地流轉(zhuǎn)的，隨著經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展，才逐步放開。如今已經(jīng)正式確立土地流轉(zhuǎn)制度。對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場化，要堅(jiān)持統(tǒng)一、公正、開放原則，依法、自愿實(shí)施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。④嚴(yán)格限制土地租金制定的隨意性，規(guī)范土地租金制定的程序，健全土地出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等中介機(jī)構(gòu)，保證土地流轉(zhuǎn)的合法性，遏制農(nóng)民切身利益受損?？梢赃m當(dāng)允許農(nóng)民參與土地的市場交易，帶農(nóng)民進(jìn)入市場，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參加土地的交易。[8]政府要堅(jiān)持發(fā)揮宏觀調(diào)控的政策，站在農(nóng)民利益角度考慮，建立公開、公正的土地市場交易。

（四）借鑒國外經(jīng)驗(yàn)

美國的農(nóng)地以土地私有和農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營為主，其大部分土地為私人企業(yè)和個(gè)人所有。美國現(xiàn)在一直延續(xù)實(shí)施土地私有化，美國聯(lián)邦政府從1784年～ 1850年通過征服和購買等手段獲得了3.64億hm2的國有土地。⑤在本國具體的實(shí)施方式就是把國家擁有的土地分成259 hm2，國家規(guī)定每塊按640美元的價(jià)位出售，外來移民不受拘束，對(duì)外來移民規(guī)定在本國可以對(duì)土地進(jìn)行自由購買。[9]美國農(nóng)場主擁有的土地面積在不斷增加，大農(nóng)場數(shù)量在不斷增加。目前美國占全國農(nóng)場總數(shù)1/4的大農(nóng)場卻生產(chǎn)著全國80%的糧食。美國土地私人所有，但是土地所有權(quán)有限，農(nóng)場主具有絕對(duì)的使用權(quán)。美國土地在市場上自由流轉(zhuǎn)。美國政府對(duì)土地指導(dǎo)集中優(yōu)勢區(qū)域發(fā)展，非政府發(fā)揮著顯著作用。我國目前土地承包期限已實(shí)施長久不變，要鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，逐步健全流轉(zhuǎn)試產(chǎn)，發(fā)展多種模式的適度規(guī)模經(jīng)營。

日本農(nóng)業(yè)主要為小農(nóng)經(jīng)營，政府投資和金融投資是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大發(fā)展來源。日本土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)限制放寬，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模正在不斷擴(kuò)大。日本農(nóng)地管理實(shí)施法制化和規(guī)范化。1993年日本制定了農(nóng)業(yè)建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營體為目的的經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化法。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體不是自立經(jīng)營的簡單重復(fù)，而是要在自立經(jīng)營的基礎(chǔ)上促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)的改善和延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。[10]我國需要進(jìn)一步放寬土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)限制，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。增加政府對(duì)農(nóng)地投資和金融投資，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地管理規(guī)范化。

四、總結(jié)

我國多年的土地制度是我們現(xiàn)在進(jìn)行改善土地制度的參考方案，我們要充分利用好這一寶貴經(jīng)驗(yàn)。我們要對(duì)我國現(xiàn)行的土地制度進(jìn)行細(xì)致分析，發(fā)現(xiàn)其弊端。對(duì)我國農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)和土地所有權(quán)的規(guī)定國家需給一個(gè)明確的界限，在實(shí)施中要嚴(yán)格按照國家規(guī)定的要求去做，加強(qiáng)其管理，嚴(yán)厲打擊侵犯農(nóng)民土地的現(xiàn)象。加大土地制度保障，保障人們的合法權(quán)益。對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場化，通過市場的公平競爭對(duì)土地進(jìn)行定價(jià)，嚴(yán)格防止政府隨意定價(jià)現(xiàn)象。借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)來完善本國的土地制度。我們要在發(fā)現(xiàn)問題后及時(shí)提出解決方案，提出方案后要嚴(yán)格去實(shí)施，積極去解決我國土地制度存在的問題。

[1]中國門戶網(wǎng).中華人民共和國土地管理法[OL].全國人大法規(guī)庫，2005.

[2]董志凱.百年中國土地制度變遷[J].人民論壇，2011，28：16-17.

[3]鄭鑫，鄭林.我國當(dāng)代農(nóng)村土地制度小議——基于中國古代田制的思考[J].中外企業(yè)家，2010，02：245-247.

[4]徐楊.中國土地制度變遷的回顧和展望[D].蘇州大學(xué)，2002.

[5]周天勇，張彌.中國土地制度的進(jìn)一步改革和修法[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011，02：10-11.

[6]周天勇，張彌.中國土地制度的進(jìn)一步改革和修法[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011，02：6-7.

[7]邱敦紅.新形勢下的中國土地問題[J].求是，2012，08：28-30.

[8]謝志巋，曹景鈞.如何制度化解決當(dāng)前中國土地問題——對(duì)土地管理制度改革目標(biāo)模式的探討[J].中國行政管理，2012，01：50-52.

[9]韋加慶.國外土地制度變革對(duì)我國的啟示[J].河北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010（6）：130-132.

[10]胡尹燕.中國農(nóng)村土地制度變革的歷史回顧與創(chuàng)新思考[J].國土經(jīng)濟(jì)，2003，07：11-14.

注釋：

①張琴，馮登燕，彭扶民.農(nóng)村土地制度變革的產(chǎn)權(quán)分析[J].四川：四川成都出版社，1994：92.

②戴岳明.中國土地制度變遷概說[J].中國土地.2010，07：55-56.

③賀雪峰.中國土地制度的憲法性質(zhì)[J].文化縱橫，2013（06）：122-126.

④謝志巋，曹景鈞.如何制度化解決當(dāng)前中國土地問題——對(duì)土地管理制度改革目標(biāo)模式的探討[J].中國行政管理，2012（01）：48-50.

⑤韋加慶.國外土地制度變革對(duì)我國的啟示[J].河北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010（6）：129-130.

編輯：崔月華

China's rural land system research condition

HAN Jianfeng,FU Shuzhen
（Hebei university of technology institute of marxism,Tianjin 300401）

Since the early 1980 s，China began to promote rural land on the basis of household contract management system,dual operation mode which combines unification.In the early，this system greatly enhanced the productivity development in our country and alleviate the contradiction of population and land，which solve the development since the founding of new China facing with a major problem in China. But with the development of The Times,the system can't satisfy people's requirements for higher defects of household contract management system which is gradually revealed.Today's China's rural land system exists many problems，including property rights and ownership、law、land management and so on.From different aspects and angles to the current implementation of the household contract responsibility system was analyzed,and find its disadvantage and puts forward a series of solutions.

rural responsibility system；land system；property rights；Management

F321

A

2095-7327（2016）-07-0001-04

韓劍鋒（1969-），男，河北內(nèi)丘人，河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，博士，研究方向：中國化馬克思主義研究。