庫區(qū)綠色發(fā)展的難點與突破——以三峽庫區(qū)為例

陳　耀，汪　彬

(1.中國社會科學(xué)院 a.工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所;b.研究生院，北京 102488；2.寧波工程學(xué)院，浙江 寧波 315211)

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庫區(qū)綠色發(fā)展的難點與突破
——以三峽庫區(qū)為例

陳耀1a，汪彬1b，2

(1.中國社會科學(xué)院 a.工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所;b.研究生院，北京 102488；2.寧波工程學(xué)院，浙江 寧波 315211)

摘要：庫區(qū)經(jīng)濟(jì)具有不同于一般區(qū)域經(jīng)濟(jì)的特點，包括以水域范圍為界限、涉及多個管理主體、承擔(dān)功能多樣化等；綠色發(fā)展是庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。三峽庫區(qū)既是我國乃至全世界最大的水庫淹沒區(qū)，也是長江上游重點生態(tài)保護(hù)區(qū)，面臨著資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)保的矛盾、生態(tài)脆弱與貧困落后的矛盾、不同管理主體之間的利益沖突以及資源的綜合開發(fā)與整治、移民可持續(xù)性生計等一系列難題。三峽庫區(qū)綠色發(fā)展，需要加快對水域資源產(chǎn)權(quán)的確權(quán)，建立有效的生態(tài)補(bǔ)償和污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；完善和實施精準(zhǔn)扶貧制度，實現(xiàn)全面脫貧致富；構(gòu)建地區(qū)和部門協(xié)同發(fā)展機(jī)制；并對接國家戰(zhàn)略，深化對內(nèi)對外開放。

關(guān)鍵詞：庫區(qū)經(jīng)濟(jì)；三峽庫區(qū)；綠色發(fā)展；可持續(xù)發(fā)展；生態(tài)保護(hù)區(qū)；全面建成小康社會；精準(zhǔn)扶貧；生態(tài)補(bǔ)償；協(xié)調(diào)發(fā)展

一、引言

庫區(qū)經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)中的一種特殊類型，庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以加強(qiáng)地區(qū)資源開發(fā)與利用、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)。關(guān)于庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題較早引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。1933年成立的田納西流域綜合管理局(Tennessee Valley Authority，簡稱TVA)是國外庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功典范之一，其對該流域的成功開發(fā)與管理，引起了世界各國對庫區(qū)開發(fā)與管理的普遍關(guān)注。我國學(xué)者也對田納西河流域的發(fā)展經(jīng)驗進(jìn)行了介紹與總結(jié)，如陳銀太(1998)、張帥(2001)、黃賢全(2002)等介紹了水利水電部門對田納西流域水利資源開發(fā)的經(jīng)驗，陳湘滿(2000)、李穎等(2003)、汪一鳴(2013)等則側(cè)重于跨區(qū)域管理、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域政策等視角對TVA進(jìn)行了深入剖析。目前，國內(nèi)學(xué)者主要從區(qū)域資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、移民生計、環(huán)境容量和生態(tài)保護(hù)等方面對庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開研究。其中，關(guān)于三峽庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展是國內(nèi)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)研究的重點領(lǐng)域，眾多文獻(xiàn)以三峽庫區(qū)特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展單元為研究對象，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論提出政策建議。如周旬(2006)提出了三峽庫區(qū)“點—圈—軸—面”區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展戰(zhàn)略，王文軍(2007)從生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角探討了三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，廖蔚(2007)研究了庫區(qū)人力資源開發(fā)戰(zhàn)略，殷潔等(2008)運(yùn)用貧困循環(huán)理論尋求三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。

三峽庫區(qū)是全球最大的水庫淹沒區(qū)、長江中上游重要的生態(tài)屏障區(qū)、全國首批生態(tài)文明先行示范區(qū)和連接長江上游與中下游的重要節(jié)點，肩負(fù)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會和諧等多重歷史重任，歷來受到社會各界的高度關(guān)注。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，科學(xué)把握我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期的發(fā)展機(jī)遇，深入探討三峽庫區(qū)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的系列難題和應(yīng)對策略，總結(jié)和探索國內(nèi)外水利水電庫區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗和內(nèi)在規(guī)律，在推動三峽庫區(qū)安穩(wěn)致富、全面建成小康社會和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中具有至關(guān)重要的作用。

二、庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的特點與綠色發(fā)展

1.庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的特點

庫區(qū)經(jīng)濟(jì)是一種以山地、水庫為主要地理形態(tài)，并以此為資源產(chǎn)生社會經(jīng)濟(jì)效益的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。庫區(qū)經(jīng)濟(jì)是以一定的水域地理范圍為支撐的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以特定的地域為界限，有別于一般的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，主要具有以下幾個特征：

一是以水域范圍為界限。庫區(qū)經(jīng)濟(jì)是建立在水庫建設(shè)的基礎(chǔ)上并由此延伸而形成的以水電、航運(yùn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游觀光、休閑度假等為主要經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展模式。庫區(qū)經(jīng)濟(jì)顯然是以一定的水域流域面積及范圍為界限的，庫區(qū)資源包括了水庫的水面及周邊山地的森林、礦產(chǎn)、旅游等岸線資源；同時，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，帶動了庫區(qū)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此擴(kuò)大了庫區(qū)的經(jīng)濟(jì)范圍，延伸了庫區(qū)的邊界。

二是涉及多個管理主體。庫區(qū)是以流域為基礎(chǔ)的，而流域往往跨行政區(qū)域；同時，庫區(qū)內(nèi)的水面、陸地等資源也往往歸屬不同的管理部門。目前在我國，水利管理部門分管庫區(qū)的水電開發(fā)，農(nóng)業(yè)水產(chǎn)養(yǎng)殖部門負(fù)責(zé)庫區(qū)的漁業(yè)養(yǎng)殖，航道交通管理部門負(fù)責(zé)水上交通建設(shè)與管理，各個部門各司其職，但庫區(qū)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬不夠明確?，F(xiàn)實中，由于庫區(qū)管理涉及多個行政主體，加上庫區(qū)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，容易導(dǎo)致利益分割與藩籬，不利于庫區(qū)資源的統(tǒng)一開發(fā)和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是承擔(dān)功能多樣化。庫區(qū)往往承擔(dān)著多種功能，諸如防洪防汛、水電開發(fā)、涵養(yǎng)水源、生態(tài)環(huán)保等都是水庫建設(shè)的初衷；隨著資源開發(fā)與社會需求的拓展，庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會功能逐步向港航物流、旅游觀光等領(lǐng)域不斷拓展和延伸，既豐富了庫區(qū)資源的內(nèi)涵，也提高了綜合經(jīng)濟(jì)社會效益。

2.綠色發(fā)展是庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必然要求

(1)綠色發(fā)展理念為庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展指明方向

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境承載力下降，“天藍(lán)地綠水凈”是廣大人民群眾對未來美好生活的期望和向往。“十三五”規(guī)劃報告提出要堅持綠色發(fā)展理念，著力改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧共生；同時，還要實現(xiàn)“全面建成小康社會”的目標(biāo)。三峽庫區(qū)既是我國生態(tài)環(huán)境重點保護(hù)區(qū)之一，也是全國集中連片貧困區(qū)之一，肩負(fù)著“加快資源開發(fā)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“限制性開發(fā)保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的雙重任務(wù)，既要實現(xiàn)脫貧致富又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境不受破壞。協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，化解相互之間的矛盾與沖突，實現(xiàn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展成為關(guān)鍵。十八屆五中全會提出的綠色發(fā)展理念則為三峽庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展指明了方向，必須秉持綠色發(fā)展理念，構(gòu)筑綠色經(jīng)濟(jì)體系，走綠色發(fā)展道路。

(2)構(gòu)建綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系是庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要保障

可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)持續(xù)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)和社會持續(xù)的綜合統(tǒng)一。隨著人類社會的發(fā)展，能源消耗量不斷擴(kuò)大，資源的開采力度不斷加大，環(huán)境污染日益加劇，綠色發(fā)展成為全球經(jīng)濟(jì)與環(huán)境領(lǐng)域的重要潮流和趨勢。從內(nèi)涵上看，綠色發(fā)展是有別于傳統(tǒng)的高能耗、高投入、低產(chǎn)出的粗放式發(fā)展模式，是一種以生態(tài)環(huán)境容量與資源承載力為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)低能耗、高產(chǎn)出的創(chuàng)新發(fā)展模式。相對其他地區(qū)而言，三峽庫區(qū)面臨著更為嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境約束，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)更重，三峽庫區(qū)應(yīng)以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)為方向，秉持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，遵循庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，立足生態(tài)資源優(yōu)勢，構(gòu)建以生態(tài)工業(yè)園、生態(tài)農(nóng)業(yè)園為空間載體的綠色產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力，實現(xiàn)貧困人口全面脫貧致富，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

(3)綠色發(fā)展是庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必由之路

2010年國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，對我國國土空間開發(fā)進(jìn)行了系統(tǒng)性的規(guī)劃，旨在形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。該規(guī)劃為我國國土空間開發(fā)提供了重要的方向性指引。其中，將三峽庫區(qū)定位為國家重點生態(tài)功能區(qū)，具體類型是水土保持生態(tài)功能區(qū)。三峽庫區(qū)水資源的質(zhì)量關(guān)系到長江中、下游地區(qū)生產(chǎn)生活，庫區(qū)今后重點要加強(qiáng)植樹造林，恢復(fù)植被，保護(hù)生物多樣性。庫區(qū)經(jīng)濟(jì)的特殊性在于生態(tài)環(huán)境約束強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)社會相對落后并存。三峽庫區(qū)是世界上最大的移民區(qū)，移民們?nèi)绾尉S持生計并依托產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為難題；同時，三峽庫區(qū)既是生態(tài)屏障區(qū)也是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為重點。因此，三峽庫區(qū)只有依據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃定位，立足生態(tài)資源優(yōu)勢，秉承綠色發(fā)展理念，實施差異化發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、開發(fā)旅游資源、適度開發(fā)漁業(yè)資源，構(gòu)建庫區(qū)特色產(chǎn)業(yè)體系，才能既保護(hù)生態(tài)環(huán)境又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、庫區(qū)發(fā)展面臨的矛盾和難點

“三峽庫區(qū)”是由于人工活動干預(yù)自然資源而形成的一個現(xiàn)代地理概念，系指按照位于宜昌縣中堡島的三峽大壩蓄水175米方案，因水位升高而受淹沒影響的有關(guān)行政區(qū)域。與平原地區(qū)相比，庫區(qū)的山區(qū)地形具有自身的特色和優(yōu)勢，三峽庫區(qū)山地和丘陵占庫區(qū)總面積的95.7%，其中山地又占74%。根據(jù)2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全國對口支援三峽庫區(qū)合作規(guī)劃(2014—2020年)》的界定，受援方包括三峽庫區(qū)19個縣(區(qū))，即湖北省宜昌市夷陵區(qū)、秭歸縣、興山縣，恩施土家族苗族自治州巴東縣；重慶市巫山縣、巫溪縣、奉節(jié)縣、云陽縣、萬州區(qū)、開縣、忠縣、石柱土家族自治縣、豐都縣、涪陵區(qū)、武隆縣、長壽區(qū)、渝北區(qū)、巴南區(qū)、江津區(qū)。

1.三峽庫區(qū)近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

從地區(qū)生產(chǎn)總值來看(表1)，2010年三峽庫區(qū)總產(chǎn)值為5 318.23億元，占全國的比重為1.3%，2013年庫區(qū)總產(chǎn)值達(dá)到7 595.34億元，占全國的比重仍為1.3%；2010—2013年三峽庫區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長率達(dá)到12.6%，與全國年均12.9%的增長率基本相當(dāng)。從人均地區(qū)生產(chǎn)總值來看(表2)，2010年三峽庫區(qū)人均GDP為23 566元，低于全國平均水平30 567元，約為全國平均水平的77%；2013年人均GDP增長到33 302元，低于全國平均水平43 320元，約為全國平均水平的76.8%。2010—2013年庫區(qū)人均GDP年均增長12%，與全國年均增長率持平，但是從絕對差距來看，與全國平均水平的差距有所拉大。從內(nèi)部差距來看，2013年人均地區(qū)生產(chǎn)總值最高的是重慶長壽區(qū)，達(dá)到74 824元，而最低的恩施州巴東縣僅為14 868元；2010—2013年人均地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長率最高的是重慶長壽區(qū)，達(dá)到28.8%，而最低的宜昌市興山縣只有2.5%?？梢?，三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)部差距大，發(fā)展極不均衡。同時，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況看(表3、表4、表5)，三峽庫區(qū)內(nèi)部各區(qū)域的差距也是明顯的。

2.三峽庫區(qū)發(fā)展面臨的主要矛盾和難點

三峽庫區(qū)是全世界最大的水庫淹沒區(qū)，是我國發(fā)展庫區(qū)經(jīng)濟(jì)最具代表性的地區(qū)。三峽庫區(qū)憑借豐富的水利、生物、生態(tài)等資源，具有開發(fā)水電、航運(yùn)、旅游等多種資源的綜合效益優(yōu)勢。當(dāng)然，由于三峽庫區(qū)也是長江中上游的重要生態(tài)屏障區(qū)，生態(tài)脆弱，資源環(huán)境承載力有限，如何協(xié)調(diào)開發(fā)資源推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)系成為重要課題。同時，三峽庫區(qū)涉及不同的管理主體，如何加強(qiáng)協(xié)同管理，形成統(tǒng)一、高效的管理機(jī)制，提高資源整合效率，也是庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。

表1　三峽庫區(qū)各區(qū)縣地區(qū)生產(chǎn)總值/億元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)wind資訊數(shù)據(jù)庫相應(yīng)數(shù)據(jù)整理。

表2　三峽庫區(qū)各區(qū)縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值/元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)wind資訊數(shù)據(jù)庫相應(yīng)數(shù)據(jù)整理。

表3　三峽庫區(qū)各區(qū)縣第一產(chǎn)業(yè)增加值/億元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)EPS數(shù)據(jù)庫相應(yīng)數(shù)據(jù)整理，萬州區(qū)、涪陵區(qū)、渝北區(qū)、巴南區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失。

表4　三峽庫區(qū)各區(qū)縣第二產(chǎn)業(yè)增加值/億元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)EPS數(shù)據(jù)庫相應(yīng)數(shù)據(jù)整理，萬州區(qū)、涪陵區(qū)、渝北區(qū)、巴南區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失。

表5　三峽庫區(qū)各區(qū)縣工業(yè)總產(chǎn)值/億元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)EPS數(shù)據(jù)庫相應(yīng)數(shù)據(jù)整理，萬州區(qū)、涪陵區(qū)、渝北區(qū)、巴南區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失。

(1)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)保的矛盾

三峽庫區(qū)是長江中上游地區(qū)的生態(tài)屏障和西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點地區(qū)，由于三峽庫區(qū)淹沒加上移民大多數(shù)就地安置，人口密度加大，資源趨緊，進(jìn)一步加大了資源環(huán)境承載壓力。根據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃，三峽庫區(qū)為國家重點生態(tài)功能區(qū)，是長江中、下游重要的水源地，承擔(dān)著植樹造林、恢復(fù)植被、涵養(yǎng)水源、保護(hù)生物多樣性等生態(tài)功能。然而，三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展必須依靠庫區(qū)人民的自力更生，要積極發(fā)展具有自身特色的產(chǎn)業(yè)，而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、構(gòu)建現(xiàn)代工業(yè)體系都離不開對資源的開發(fā)，對環(huán)境造成破壞也在所難免。

(2)生態(tài)脆弱與貧困落后的矛盾

三峽庫區(qū)地質(zhì)條件復(fù)雜，地質(zhì)狀況欠佳，滑坡、塌方、泥石流等地質(zhì)自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，生態(tài)環(huán)境脆弱；加上庫區(qū)人類活動對自然資源的開發(fā)，造成森林植被破壞嚴(yán)重，水土保持功能減弱，土壤侵蝕量和入庫泥沙量增大；而且由于庫區(qū)被淹沒及移民就地安置，進(jìn)一步加大了資源開發(fā)強(qiáng)度和環(huán)境承載壓力。與此同時，作為長江中上游的重要生態(tài)屏障，三峽庫區(qū)承擔(dān)著水源保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)、水土保持及生態(tài)建設(shè)等重大任務(wù)。三峽庫區(qū)也是全國集中連片貧困地區(qū)之一，根據(jù)《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011—2020 年)》的規(guī)劃范圍，庫區(qū)內(nèi)隸屬重慶市的云陽縣、奉節(jié)縣、巫山縣、巫溪縣4個縣屬于秦巴山區(qū)集中連片貧困區(qū)，既是重點生態(tài)保護(hù)區(qū)，也是重點扶貧開發(fā)區(qū)?？梢?，三峽庫區(qū)既是貧困地區(qū)亟待加強(qiáng)對資源的利用與開發(fā)，又受限于生態(tài)環(huán)境保護(hù)對資源開發(fā)的約束，由此陷入兩難境地。

(3)不同管理主體間存在利益沖突

從地理位置上看，三峽庫區(qū)坐落在湖北省、重慶市兩個省級行政區(qū)域，兩個省級地方政府分別負(fù)責(zé)管理所轄縣區(qū)的事務(wù)；同時，還有其他部門負(fù)責(zé)分管庫區(qū)內(nèi)的不同事務(wù)，如防洪抗旱、河道、湖泊、灌渠閘涵由水利部門管理，濕地、森林資源由林業(yè)部門管理，水頭水電開發(fā)由能源部門管理，污染治理由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，航運(yùn)管理由交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)等。因此，三峽庫區(qū)既歸屬不同行政區(qū)劃地管理，也受不同業(yè)務(wù)部門管理，而不同部門考慮的出發(fā)點和利益點不一致，容易引發(fā)利益沖突，導(dǎo)致利益分割和各自為政。如何妥善處理各地區(qū)、各部門之間的利益關(guān)系，綜合考慮防洪、生態(tài)、供水、航運(yùn)和發(fā)電等需求，又能兼顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，提高居民的收入和生活水平，形成以三峽水庫為核心的庫區(qū)利益共同體，成為庫區(qū)發(fā)展必須解決的重要課題和難點問題。

(4)庫區(qū)資源的綜合開發(fā)與整治問題

庫區(qū)的漁業(yè)、航運(yùn)、旅游資源豐富，開發(fā)潛力巨大，但目前的開發(fā)程度較低，尤其在統(tǒng)籌開發(fā)、綜合利用、有效治理方面還未形成氣候。這里以旅游資源為例：三峽庫區(qū)由強(qiáng)烈的造山運(yùn)動引起海陸變遷和江水下切，形成了獨特的峽谷地貌，區(qū)內(nèi)的云陽縣、奉節(jié)縣、巫山縣、巫溪縣為長江三峽國家級風(fēng)景名勝區(qū)，旅游資源開發(fā)潛力較大。三峽大壩建成蓄水后，白鶴梁題、夔州古城(奉節(jié)縣城)等一批古建筑和文物永沉江底，據(jù)統(tǒng)計，三峽庫區(qū)景點被完全淹沒的共計25處；同時，一些新景觀隨著高峽平湖浮出水面，據(jù)估計新增有游覽價值的景點可能超過77處。因此，如何加快三峽新景觀調(diào)查、評價、開發(fā)等成為風(fēng)景名勝管理部門的重要工作。當(dāng)前三峽旅游資源的開發(fā)仍處在初級階段，旅游產(chǎn)業(yè)散、小、亂，沿江景觀粗放，水面旅游品牌知名度和美譽(yù)度不高。如何整合資源，形成統(tǒng)一的開發(fā)主體，利用市場化手段，打造三峽旅游資源品牌形象，提升海內(nèi)外知名度是庫區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的重要方向。

(5)庫區(qū)移民可持續(xù)性生計問題

三峽工程跨越兩世紀(jì)、持續(xù)18年，涉及重慶、湖北兩地20多個區(qū)縣139萬人，上百萬移民通過異地搬遷、后靠遷移等方式重建家園。三峽庫區(qū)百萬移民不僅是簡單的人員遷徙和家園建設(shè)，而且是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會秩序的重構(gòu)以及城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展模式的重建。受淹沒區(qū)范圍較廣的影響，三峽庫區(qū)的資源和環(huán)境承載容量收窄，絕大多數(shù)就地安置移民重新發(fā)展生產(chǎn)受到更大約束?！笆濉逼陂g是我國全面建成小康社會的決勝階段，三峽庫區(qū)需要立足庫區(qū)資源，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)體系，有效解決庫區(qū)移民的就業(yè)問題；同時，積極實施有效的扶貧政策和幫扶措施，幫助三峽庫區(qū)移民脫貧致富，成為“十三五”時期庫區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)之一。

四、以創(chuàng)新驅(qū)動庫區(qū)綠色發(fā)展

推進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，要考慮庫區(qū)資源環(huán)境的承載容量，并根據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)定位，通過制度改革與技術(shù)創(chuàng)新強(qiáng)化對庫區(qū)資源的綜合開發(fā)與利用。

1.加快對水域資源產(chǎn)權(quán)的確權(quán)

庫區(qū)的水域?qū)儆诠参锲罚参锲肪哂泄行耘c非排他性，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為公共物品由于缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)容易產(chǎn)生“公有地悲劇”。當(dāng)前我國水資源法規(guī)體系不完善，存在一片水域多頭管理的體制。并且這些管理部門是規(guī)則制定者，又是行業(yè)監(jiān)管者、守護(hù)人，卻不是資產(chǎn)業(yè)主，容易陷入“形式上多頭管理、實際上卻無人監(jiān)管”的境地，導(dǎo)致“公有地悲劇”，造成資源的浪費。三峽庫區(qū)具有豐富的水資源和水域岸線資源，但是由于缺乏相應(yīng)的水域資源立法確權(quán)，巨量的國有資產(chǎn)不能盤活，無法進(jìn)行市場交易和開發(fā)建設(shè)；同時由于產(chǎn)權(quán)主體的不明確，導(dǎo)致無序開發(fā)、水體污染難以追責(zé)、山水景觀價值難以評估、水產(chǎn)捕撈不規(guī)范、水域岸線土地物業(yè)增值無法體現(xiàn)等一系列的問題，進(jìn)而缺乏系統(tǒng)深入的整體性開發(fā)，無法實現(xiàn)綜合效益最大化。因此，建議盡快制定和實施《水域使用權(quán)管理法》，對水域資源進(jìn)行確權(quán)，加快水資源和水域岸線資源形成業(yè)主資產(chǎn)，盤活國有巨量資產(chǎn)。目前，國家應(yīng)盡快開展關(guān)于《水域使用管理法》立法的準(zhǔn)備及調(diào)研工作，明確一個涉及水域資源保護(hù)和開發(fā)運(yùn)營的主體單位(如三峽辦或三峽集團(tuán))為牽頭單位，組織研究各國的相關(guān)法規(guī)、體制、經(jīng)驗，提出適合我國國情的思想理論體系、法律框架體系和機(jī)構(gòu)組織體系，從頂層機(jī)制層面設(shè)計主要流域資源的業(yè)主，形成擁有產(chǎn)權(quán)和巨大資產(chǎn)的市場主體組織體系。

2.建立生態(tài)補(bǔ)償和污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償是政府運(yùn)用財政手段對欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付的重要手段，是調(diào)節(jié)和縮小區(qū)域差距的重要途徑?！笆濉币?guī)劃報告提出，要加大對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化激勵性補(bǔ)償，建立橫向和流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。因此，庫區(qū)人民為保護(hù)生態(tài)環(huán)境做出的努力或犧牲資源開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)在經(jīng)濟(jì)上獲得補(bǔ)償，即上游地區(qū)保證優(yōu)質(zhì)的水源、空氣等生態(tài)產(chǎn)品，下游地區(qū)應(yīng)給予生態(tài)補(bǔ)償。要按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，探索上、中、下游開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，庫區(qū)下游生態(tài)受益地區(qū)應(yīng)采取資金補(bǔ)助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點生態(tài)功能區(qū)由于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償，形成可持續(xù)的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)；要積極探索建立生態(tài)產(chǎn)品交易的市場化機(jī)制，推進(jìn)水權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)交易，推行環(huán)境污染第三方治理。同時，還要完善庫區(qū)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和預(yù)警應(yīng)急體系，鼓勵和支持渝、鄂、川等省市共同設(shè)立水環(huán)境保護(hù)治理基金，加大對環(huán)境突出問題的聯(lián)合治理力度。

3.完善和實施精準(zhǔn)扶貧制度，實現(xiàn)全面脫貧致富

三峽庫區(qū)是我國集中連片貧困地區(qū)之一，又是重點生態(tài)保護(hù)區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、人民生活水平較低，是我國全面建成小康社會、實現(xiàn)脫貧致富需要重點關(guān)注和幫扶的地區(qū)。由于庫區(qū)各縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不一、人民生活水平差異較大，因此，要對庫區(qū)內(nèi)不同地理區(qū)劃、不同貧困程度的縣域進(jìn)行分類指導(dǎo)，實施精準(zhǔn)扶貧制度。要結(jié)合資源稟賦條件，重點利用和開發(fā)庫區(qū)豐富的漁業(yè)資源、林業(yè)資源、旅游資源。庫區(qū)淹沒改變了就地安置移民賴以生存的資源構(gòu)成和生產(chǎn)模式，庫區(qū)一方面要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，尤其應(yīng)保護(hù)和合理開發(fā)漁業(yè)資源；另一方面，要積極整合和開發(fā)庫區(qū)水上及沿江岸線資源，塑造優(yōu)質(zhì)旅游品牌，吸引海內(nèi)外旅客，做大旅游市場，提高旅游業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動力，并促進(jìn)廣大農(nóng)民增收(楊梅 等，2014)。除了庫區(qū)自力更生之外，國家要繼續(xù)實施對口支援的脫貧致富幫扶政策。國務(wù)院在2008年和2014年分別批復(fù)了《全國對口支援三峽庫區(qū)移民工作五年(2008—2012年)規(guī)劃綱要》和《全國對口支援三峽庫區(qū)合作規(guī)劃(2014—2020年)》，建立了全國21個省市、10個大城市對三峽庫區(qū)進(jìn)行對口支援的幫扶制度，重點在人力資源培訓(xùn)、就業(yè)安置、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面對受援方進(jìn)行支持，促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

4.構(gòu)建地區(qū)和部門協(xié)同發(fā)展機(jī)制

庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展必須破除那些制約庫區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的障礙與壁壘，打破政府部門間、地方政府間的利益藩籬。為了促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，要著力打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的壁壘，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和制度銜接，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控、流域管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的庫區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。目前，三峽庫區(qū)應(yīng)著力實現(xiàn)以下幾個方面的協(xié)同：一是建立健全地方政府之間協(xié)商合作機(jī)制，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展互動合作。重點加強(qiáng)渝、鄂兩地之間的合作，制定共同的綱領(lǐng)和發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)保等領(lǐng)域的共建合作。二是建立部級聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)三峽庫區(qū)管理部門之間的合作與協(xié)同。充分發(fā)揮水利部長江水利委員會、交通運(yùn)輸部長江航務(wù)管理局、農(nóng)業(yè)部長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室以及環(huán)境保護(hù)部西南環(huán)境保護(hù)督查中心等機(jī)構(gòu)的作用，協(xié)同推進(jìn)庫區(qū)的防洪、航運(yùn)、發(fā)電、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作。三是建立和完善部級部門、地方政府、三峽總公司三者之間的溝通合作機(jī)制，共同研究解決庫區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展中的重大事項。此外，還應(yīng)積極動員社會力量，建立各類跨地區(qū)合作組織，調(diào)動民間資源，充分發(fā)揮NGO等非官方組織在生態(tài)保護(hù)與環(huán)境修復(fù)中的積極作用。

5.對接國家戰(zhàn)略，深化對內(nèi)對外開放

“十三五”規(guī)劃期間，將是我國全面深化落實“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶三大國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵期，各地都在抓緊落實各項工作。2014年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出要加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導(dǎo)，促進(jìn)中、上游特別是三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)布局與區(qū)域資源生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)污染轉(zhuǎn)移和環(huán)境風(fēng)險聚集，避免低水平重復(fù)建設(shè)。因此，三峽庫區(qū)要立足現(xiàn)有的資源稟賦，積極推進(jìn)與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)交流和合作，進(jìn)一步加大對外開放力度，承接相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并以國家主體功能區(qū)規(guī)劃為指引，既注重生態(tài)環(huán)保又合理布局產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)。

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CLC number：F127；F061.5Document code：AArticle ID：1674-8131(2016)02-0081-09

(編輯：夏冬)

The Difficulties and Solutions to the Reservoir Region’s Green Development—Taking the Three Gorges Reservoir Area as an Example

CHEN Yao1, WANG Bin2,3

(1.Insititute of Industrial Economics, Chinese Academy of Social Science，Beijing 102488，China;2.Graduate School, Chinese Academy of Social Science, Beijing 102488，China; 3. Ningbo University of Technology，Zhejiang Ningbo 315211，China)

Abstract:The economy of the Reservoir Region is different from other region, including taking water region as its border, covering multiple management units, carrying function diversification and so on, and green development is its evitable choice. The Three Gorges Reservoir is the biggest reservoir zone and the key ecological protection area both in China and worldwide. Thus, it faces a series of conflicts and problems such as the conflicts between the resources development and the ecological protection, the contradiction between the ecological fragility and the poverty, the interest conflicts of different managers, the contradiction between comprehensive development and the improvement of resources, and the conflict between sustainable livelihoods of the immigrants. The green development in Three Gorges area needs the definition of the property right of water resources region, establishment of effective ecological compensation and pollution prevention mechanism, precise implementation of the poverty alleviation system, construction of the collaborative development mechanism, connection of the national developmental strategy and the deepening of openness to outside and inside.

Key words:Reservoir Region economy; the Three Gorges Reservoir area; green development; sustainable development; ecological protection zone; well-off all-round society; precise poverty alleviation; ecological compensation; collaborative development

中圖分類號：F127；F061.5

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-8131(2016)02-0081-09

作者簡介：陳耀(1958—)，男，湖南長沙人；研究員，教授，博士生導(dǎo)師，在中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所工作，現(xiàn)任中國社會科學(xué)院西部發(fā)展研究中心副主任兼秘書長、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長兼秘書長，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)空間組織和政府政策研究。通訊作者：汪彬(1983—)，男，浙江開化人；中國社會科學(xué)院研究生院區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，寧波工程學(xué)院講師，中國社會科學(xué)院與寧波市政府共建國際港口與物流研究中心研究人員，浙江師范大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心研究人員，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究；E-mail：61036031@qq.com。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目(09&ZD028)本文系陳耀教授2015年12月在重慶萬州舉行的“第二屆全國水利水電庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展年會暨第八屆構(gòu)建和諧三峽高峰論壇”的主旨演講論文。

收稿日期：2016-01-05；修回日期：2016-02-06

DOI：10.3969/j.issn.1674-8131.2016.02.010