何謂公共利益

姬云香

摘 要：公共利益是一個(gè)富有爭(zhēng)議的概念。傳統(tǒng)公共利益的定義方法屬于內(nèi)涵式定義法，具有很大的局限性。從社會(huì)生活實(shí)踐出發(fā)，歸納總結(jié)出“公共利益”的基本特征，有益于準(zhǔn)確理解公共利益的內(nèi)涵，增強(qiáng)公共利益在適用中的可操作性。公共利益的特征主要有廣泛性、不可分性、非排他性、倫理性、相對(duì)性和非營(yíng)利性等。

關(guān)鍵詞：公共利益；內(nèi)涵式定義；外延式定義；非排他性

中圖分類號(hào)：D90 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2015）09-0033-03

一、公共利益是一個(gè)富有爭(zhēng)議的概念

公共利益是近年引起社會(huì)熱議的一個(gè)話題，也是學(xué)界普遍關(guān)注的問題之一。究其原因，就在于在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的家國(guó)同構(gòu)社會(huì)體系開始瓦解，利益多元趨勢(shì)明顯，利益沖突日益加劇。在此背景下，公共領(lǐng)域相對(duì)獨(dú)立，公共利益與個(gè)人利益的分離也就不可避免?！艾F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，以社會(huì)、國(guó)家和個(gè)人為利益主體的三元利益逐漸確立起來。人們可以清晰地洞見個(gè)人利益、國(guó)家利益、社會(huì)公共利益三者的分立?！盵1]正是在這一時(shí)代背景下，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界，在什么是公共利益以及如何規(guī)范公共利益等問題上都在冥思苦想、殫精竭慮。

應(yīng)當(dāng)說，學(xué)界關(guān)于公共利益的研究，還是取得了豐碩成果，發(fā)表了一些高質(zhì)量的學(xué)術(shù)論文。然而，由于公共利益問題過于龐雜，系統(tǒng)研究公共利益的學(xué)術(shù)成果并不多見。尤其是從法學(xué)的視角，以實(shí)證的方法，對(duì)公共利益的內(nèi)涵外延、界定方式、增進(jìn)主體、實(shí)現(xiàn)路徑、司法保障等進(jìn)行深入研究的更是寥寥無幾。高志宏博士在其專著《公共利益：界定、實(shí)現(xiàn)及規(guī)制》[2]一文中，嘗試革新公共利益研究方法，為我們研究公共利益轉(zhuǎn)換了思路。

公共利益本身即是一個(gè)富有爭(zhēng)議的模糊概念，美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓、加拿大哲學(xué)家雅各布、德國(guó)公法學(xué)者洛厚德、英國(guó)社會(huì)功利主義學(xué)派代表人物邊沁、美國(guó)社會(huì)學(xué)法學(xué)的創(chuàng)始人羅斯科·龐德等都從各自的角度對(duì)公共利益下了定義。然而，公共利益是一個(gè)“羅生門”式的概念[3]。正如王名揚(yáng)先生所言：“公共利益有時(shí)候容易確定，有時(shí)候比較困難?！盵4]直到目前為止，尚未有一個(gè)公認(rèn)的可操作性的“公共利益”定義。甚至有學(xué)者認(rèn)為提一個(gè)能被普遍接受或關(guān)于公共利益概念的客觀的定義是不可能的，尤其不可能用實(shí)質(zhì)性的詞句去為公共利益下定義[5]?！爱?dāng)問到什么是公共利益時(shí)，困難就隨之產(chǎn)生了。它是大多數(shù)人的利益嗎？倘若回答是肯定的，那么，怎樣去確定大多數(shù)人在政策中真正希望的東西？”[6]安德森指出：“包括政治科學(xué)家在內(nèi)，許多人都強(qiáng)調(diào)不可能對(duì)公共利益概念進(jìn)行一個(gè)公認(rèn)的和客觀的厘定。”[7]黛博拉·斯通亦指出：“在何謂公共利益這個(gè)問題上，永遠(yuǎn)無法形成廣泛的共識(shí)。公共利益如同一個(gè)空盒，每個(gè)人都可以將自己的理解裝入其中?！盵8]臺(tái)灣學(xué)者陳銳雄認(rèn)為：“何謂公共利益，因非常抽象，可能言者人殊?！盵9]

二、公共利益界定方法

傳統(tǒng)公共利益的定義方法屬于內(nèi)涵式定義法，即試圖對(duì)公共利益的特定內(nèi)涵即質(zhì)的規(guī)定性做出高度抽象而全面地概括，主要從“公共”的涵義、基本屬性和“利益”的內(nèi)涵分析，來界定“公共利益”的內(nèi)涵。然而，做出一個(gè)具體的具有普適性的公共利益概念具有很大的困難，更何況公共利益本身就是開放的、包容的。所以，只有對(duì)公共利益做出一個(gè)開放性的界定，而非精確性的界定。邏輯學(xué)常識(shí)告訴我們，對(duì)某一事物的定義即質(zhì)的規(guī)定性的方法有兩種：內(nèi)涵式的定義和外延式的定義。由內(nèi)涵式的定義方法所形成的概念我們可以稱之為實(shí)質(zhì)概念，其具有封閉型、概括性特征；由外延式的定義方法所形成的概念我們可以稱之為形式概念，其具有開放性、描述性特征。

《公共利益：界定、實(shí)現(xiàn)及規(guī)制》認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)公共利益界定方法即內(nèi)涵式定義法的不合理性，認(rèn)為從社會(huì)生活實(shí)踐出發(fā)，總結(jié)出公共利益的特性也許比用一個(gè)理論概括公共利益的概念更有意義，更務(wù)實(shí)。目前所有關(guān)于公共利益的界定，“都試圖使公共利益的定義具體而不含糊；具有普遍性而不是特殊性”[10]。然而，做出一個(gè)具體的具有普適性的公共利益概念具有很大的困難性，更何況公共利益本身就是開放的、包容的。所以，只有對(duì)公共利益做出一個(gè)開放性的界定，而非精確性的界定，才能使公共利益概念具有更強(qiáng)的適應(yīng)性和生命力，從而更好的指導(dǎo)和服務(wù)公共利益實(shí)踐。維特根斯坦以其著名的“家族相似”理論來闡明被我們使用的概念所指稱的事物，我們亦可以用“家族相似”來認(rèn)識(shí)公共利益，其中的關(guān)鍵在于把握公共利益的核心要素，分析公共利益的主要特征。

《公共利益：界定、實(shí)現(xiàn)及規(guī)制》把公共利益的特征歸為6個(gè)方面：廣泛性、不可分性、非排他性、倫理性、相對(duì)性和非營(yíng)利性等特征。所謂廣泛性，是指公共利益的內(nèi)容即表現(xiàn)形式非常廣泛和主體即適用對(duì)象非常廣泛；所謂不可分性，是指公共利益是一種整體性的利益而不是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單相加；所謂非排他性，是指公共利益一旦形成，就無法排除或限制作為社會(huì)構(gòu)成要素的任何個(gè)體從社會(huì)公共利益中受益，或者即使能夠排除或限制特定的人消費(fèi)，但這種成本很高；所謂倫理性，是指公共利益應(yīng)當(dāng)滿足文明生活的基本利益要求，必須符合文明社會(huì)的道德要求；所謂相對(duì)性，是指公共利益是相對(duì)于個(gè)人利益而言的，其與個(gè)人利益可以相互轉(zhuǎn)化；所謂非營(yíng)利性，是指公共利益應(yīng)當(dāng)以追求公共福祉為旨?xì)w，不能以營(yíng)利為目的。

公共利益的廣泛性首先體現(xiàn)在主體方面。公共利益主體的廣泛性有以下3層含義：一是公共利益是公眾利益或者與公眾有關(guān)的、為公眾所享有的利益；二是公共利益所輻射的人群范圍或者享有主體是不特定的多數(shù)人；三是享有公共利益的群體是不固定的。公共利益的廣泛性其次體現(xiàn)在內(nèi)容方面。公共利益的內(nèi)容相當(dāng)寬泛、普遍，涉及到社會(huì)生活的方方面面，凡是和人們的生產(chǎn)生活有關(guān)的、存在人們共同追求的價(jià)值目標(biāo)、能夠?yàn)槎鄶?shù)人共享的領(lǐng)域或范圍，公共利益都可能存在。公共利益的廣泛性還體現(xiàn)在地域方面。公共利益是公共的利益，為社會(huì)不確定的公民或公民群體（公眾）所享用，這些特定的群體在范圍上是開放的和不確定的。endprint

公共利益與集體利益的最大區(qū)別在于，公共利益具有開放性。即公共利益享有群體為“某圈子之內(nèi)”的人所有，它既不為封閉的某一區(qū)域所獨(dú)占，也不為特定的某些人或某個(gè)人群所享有。公共利益所在的共同體具有非隔離性和非排他性，不封閉也不專為某些人所保留，任何人在任何時(shí)候都可以隨意進(jìn)出。為什么公共利益是開放的而不是封閉的呢？其原因有三：一是公共利益的客觀內(nèi)容具有動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn)，它既與特定社會(huì)條件下的生產(chǎn)力水平相關(guān)，又與人們的主觀需求相關(guān)。二是公共利益的內(nèi)容具有彈性和發(fā)展的特點(diǎn)，常常與不同時(shí)期的社會(huì)需要和國(guó)家的政策緊密相關(guān)。三是公共利益具有歷史性，公共利益是特定歷史語(yǔ)境中的產(chǎn)物，其內(nèi)涵在不同歷史時(shí)期會(huì)有不同的變化，為特定社會(huì)或特定時(shí)期的利益團(tuán)體、權(quán)力結(jié)構(gòu)、意識(shí)形態(tài)、歷史傳統(tǒng)所認(rèn)同。強(qiáng)調(diào)公共利益的開放性并不意味著對(duì)于這個(gè)概念的理解并沒有確定的答案，更不意味公共利益的認(rèn)定不受任何限制的。其開放性的意義在于，其具體含義不僅包羅廣泛，而且還隨著具體情境的不同而有所變動(dòng)。公共利益的開放性并不意味著可以對(duì)其進(jìn)行無限任意的理解，其仍然存在某種基本的社會(huì)認(rèn)同。從供給的角度看，公共利益一般是私人力量不愿供給或者無力供給的利益，需要國(guó)家或公共組織供給。從消費(fèi)的角度看，公共利益的供給具有連帶性，不能排除他人消費(fèi)。

從社會(huì)與個(gè)人關(guān)系的角度看，公共利益與個(gè)人利益是一種共性與個(gè)性的辯證關(guān)系。公共利益代表著社會(huì)共同體所有成員或者絕大多數(shù)成員的利益取向，這就要求公共利益本身具有社會(huì)共享性。公共利益的社會(huì)共享性并不必然表現(xiàn)為對(duì)于共同體成員直接明顯的受益，其也無法保證給每個(gè)成員均等的利益，有些成員可能從共同利益中受益較大，有些成員則相對(duì)較小。公共利益是人類社會(huì)生存和發(fā)展所必需的條件和資源，其要求所有成員開放，不應(yīng)當(dāng)因?yàn)殡A級(jí)、民族、地區(qū)等方面的差異而導(dǎo)致公共利益分享機(jī)會(huì)的差異。

公共利益的連帶性是與公共利益的非他性緊密相連的特性。公共利益的連帶性，是指公共利益一旦形成，無論其享有者增加或減少，都不影響該公共利益的供給。公共利益的連帶性決定了公共利益具有非拒絕性，即公共利益的存在會(huì)使社會(huì)主體無法拒絕其所帶來的利益，一部分社會(huì)主體的獲利也無法拒絕使其他人從中獲利。公共利益的非他性根源于公共利益是一種非競(jìng)爭(zhēng)性利益形態(tài)。非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性都是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，意指公共利益的獲取是不需要通過競(jìng)爭(zhēng)就可以獲得，某些人享用并不排斥任何其他人正常享用，一個(gè)人對(duì)公共利益的享有不會(huì)對(duì)其他人享有該利益造成威脅。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，一般商品可以通過市場(chǎng)進(jìn)行交換，從而每個(gè)人獲取自己所需要的。但有一類特殊產(chǎn)品卻是市場(chǎng)無法自動(dòng)供給的，卻又為人們所必須的，這就是公共物品。公共物品作為公共利益的表現(xiàn)形式，有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，主要由政府來提供，全體社會(huì)成員無需要額外支付任何報(bào)酬，就可以享受公共物品、分享公共利益。但正是由于公共利益具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性，公共利益是“大家的，又不是大家的”，現(xiàn)實(shí)生活中由于缺乏明確具體的代表公共利益的主體，很可能導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中社會(huì)成員對(duì)公共利益某種程度的漠視，使得公共利益最容易受到侵犯。

三、公共利益外延式定義的價(jià)值

學(xué)習(xí)和研究某一事物，往往會(huì)先對(duì)該事物下一個(gè)定義，以界定其內(nèi)涵，確定其外延，作為分析該問題的邏輯起點(diǎn)。公共利益內(nèi)涵的確定以及外延的界定，不僅僅是一個(gè)抽象的理論問題，更是一個(gè)事關(guān)公共利益法律制度設(shè)計(jì)和執(zhí)法司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)問題。然而，公共利益是一個(gè)廣泛存在的概念，可以說是一個(gè)充滿歧義的文化理念，難以用抽象思維的放大加以絕對(duì)化，也難以機(jī)械的擬訂一個(gè)靜止的標(biāo)準(zhǔn)來生硬的規(guī)范各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的實(shí)際操作，只要符合公共利益特性的所有利益都可以并且應(yīng)當(dāng)納入到公共利益范圍之中。公共利益觀念在不同的歷史形態(tài)中的不同基礎(chǔ)、內(nèi)涵及其特征，展示了其作為一種文化理念的復(fù)雜性，對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)亦應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)其所賴以存在的特定的歷史文化時(shí)空的全面把握的基礎(chǔ)之上。它的內(nèi)涵往往在不同的領(lǐng)域表現(xiàn)為不同的側(cè)重點(diǎn)和構(gòu)成要素，這種特性也可以表述為公共利益的不確定性。正是因?yàn)檫@種不確定性，這使得公共利益在很大程度上只能描述而不能定義。

歸納總結(jié)出“公共利益”的基本特征，有益于準(zhǔn)確理解公共利益的內(nèi)涵，增強(qiáng)公共利益在適用中的可操作性。同時(shí)，公共利益與個(gè)人利益、商業(yè)利益、政府利益等其他利益單元的界限模糊甚至混淆和假借是我國(guó)當(dāng)前個(gè)人利益保護(hù)和公共利益增進(jìn)過程中突出的問題，而全面把握公共利益的表征有利于正確區(qū)分公共利益與其他利益。換句話說，即使我們不能明確地界定公共利益是什么，但是我們可以根據(jù)公共利益的特征，認(rèn)定某一利益是否屬于公共利益，從而通過公共利益的解讀來替代僵硬的、不得要領(lǐng)的公共利益定義。因此，《公共利益：界定、實(shí)現(xiàn)及規(guī)制》一文對(duì)我們研究公共利益提供了一種參考思路。

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（責(zé)任編輯 姜黎梅）endprint