淺析重度殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)的問(wèn)題與對(duì)策

陳 欣，王家寶，趙 青沈陽(yáng)師范大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110034

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淺析重度殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)的問(wèn)題與對(duì)策

陳 欣，王家寶，趙 青
沈陽(yáng)師范大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110034

摘要

關(guān)鍵詞

根據(jù)第六次全國(guó)人口普查及第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查，2010年末我國(guó)殘疾人總?cè)藬?shù)達(dá)到8502萬(wàn)人，殘疾等級(jí)為一、二級(jí)的重度殘疾人為2518萬(wàn)人，占29.62%。60歲以上有養(yǎng)老需求的重度殘疾人合計(jì)1244.42萬(wàn)人。①而且，60歲以下的重度殘疾人雖然沒(méi)有進(jìn)入養(yǎng)老階段，但由于他們部分或全部喪失自理能力和勞動(dòng)能力，在客觀上導(dǎo)致養(yǎng)老期提前的狀態(tài)，也表現(xiàn)出養(yǎng)老需求的提前性和長(zhǎng)期性。因此，重度殘障和貧困使這一特殊群體的日常生活、社會(huì)參與受到嚴(yán)重的困擾。解決重度殘疾人養(yǎng)護(hù)問(wèn)題將成為全體殘疾人共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的應(yīng)有之義。

然而，單純的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)托養(yǎng)難以滿足重度殘疾人的托養(yǎng)需求，居家托養(yǎng)更能滿足重度殘疾人對(duì)家庭的情感依賴(lài)和精神慰藉。從重度殘疾人居家托養(yǎng)的服務(wù)提供來(lái)看，重度殘疾人居家養(yǎng)護(hù)和普通殘疾人、健全人有一定差異，包括服務(wù)的福利化、服務(wù)項(xiàng)目的綜合性，尤其是服務(wù)的長(zhǎng)期性。在了解重度殘疾人的特殊需求前提下，探索和研究重度殘疾人的居家托養(yǎng)服務(wù)的現(xiàn)狀，完善相關(guān)福利設(shè)施，使重度殘疾人享受一個(gè)有尊嚴(yán)、有質(zhì)量的生活就具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、相關(guān)研究綜述

在有關(guān)重度殘疾人居家養(yǎng)護(hù)的研究分散于殘疾人養(yǎng)老保障和居家養(yǎng)老供給服務(wù)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者做出了相關(guān)研究。

早在1993年，北京市人大代表就提出《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的重度殘疾人生活保障》提案。提案提出：“重度殘疾人的一切活動(dòng)都在家庭內(nèi)部，生活起居基本全部要靠家人照料，不僅重度殘疾人自身困難重重，而且給家庭帶來(lái)沉重的精神負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，有重度殘疾人的家庭，目前已成為社會(huì)中最為困難和最為可憐的家庭?！碧岚附ㄗh政府盡快采取有效措施，讓無(wú)生活自理能力和無(wú)勞動(dòng)能力的重度殘疾人家庭擺脫目前的生活困境。

關(guān)于殘疾人養(yǎng)老保障方面，一些學(xué)者，譬如姚遠(yuǎn)認(rèn)為，殘疾人自我養(yǎng)護(hù)能力低下，因?yàn)樯眢w、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景等方面的弱勢(shì)及其累積，在自我保障能力的問(wèn)題上，殘疾人表現(xiàn)出“三弱”：一是因自我保障能力不足而自立性弱，二是因自我服務(wù)能力不足而自理性弱，三是因自我應(yīng)對(duì)特殊需求能力不足而自主性弱。②2008年，天津市貫徹落實(shí)了《關(guān)于生活困難重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼的暫行辦法》明確指出，年滿60周歲及以上的殘疾人按規(guī)定享受居家養(yǎng)老護(hù)理的有關(guān)政策。③承擔(dān)重度殘疾人護(hù)理的社會(huì)組織或護(hù)理機(jī)構(gòu)，采取派出護(hù)理人員上門(mén)護(hù)理或在護(hù)理機(jī)構(gòu)集中護(hù)理的方式，根據(jù)護(hù)理補(bǔ)貼對(duì)象的需求，為護(hù)理補(bǔ)貼對(duì)象提供起居幫扶、生活照料、康復(fù)保健、愉悅身心等方面的護(hù)理服務(wù)，提高護(hù)理補(bǔ)貼對(duì)象的安全程度和生活質(zhì)量，努力使護(hù)理補(bǔ)貼對(duì)象滿意。

關(guān)于居家托養(yǎng)供給方面的研究，一些學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)和居家托養(yǎng)二者是緊密結(jié)合的，合并為“社區(qū)居家托養(yǎng)服務(wù)”，以社區(qū)為服務(wù)平臺(tái)，開(kāi)展居家托養(yǎng)服務(wù)，是破解重度殘疾人養(yǎng)護(hù)難題的關(guān)鍵“鑰匙”。還有學(xué)者認(rèn)為，有九成以上的殘疾人希望在自己熟悉的社區(qū)和家人的陪伴下生活，居家養(yǎng)護(hù)既能滿足重度殘疾人的生活需求又符合他們的心理習(xí)慣。

二、重度殘疾人居家托養(yǎng)存在的主要問(wèn)題

（一）重度殘疾人看護(hù)資源不足

重度殘疾人由于致殘時(shí)間的不同，其看護(hù)資源在一定程度上也受到影響。重度殘疾人在其婚齡前致殘，他們將難以婚配；如果重度殘疾人是在其婚齡后致殘，他們的離婚率也將提高。不穩(wěn)定的婚姻結(jié)構(gòu)影響了重度殘疾人的家庭看護(hù)資源，在這種情況下，照顧重度殘疾人的大部分是他們的父母，這就是通常所說(shuō)的“兩老一殘”的狀況。家長(zhǎng)雖然愿意讓孩子在家養(yǎng)老，但是隨著重度殘疾人的父母進(jìn)入老年階段，孩子和父母都將需要照顧，如果沒(méi)有公共服務(wù)體系的支撐，雙方養(yǎng)護(hù)都將出現(xiàn)問(wèn)題。

如果重度殘疾人是在老年期致殘，照料重度殘疾人生活的大部分是其配偶和子女，子女由于有自己的家庭、工作和生活，他們難以有大量的精力來(lái)照顧父母。重度殘疾人在老年期致殘其配偶在正常情況下也應(yīng)進(jìn)入老年期，就會(huì)出現(xiàn)“一老養(yǎng)一殘”的狀況，其配偶也會(huì)出現(xiàn)力不從心的狀態(tài)。尤其是當(dāng)重度殘疾人出現(xiàn)喪偶的時(shí)候，重度殘疾人的看護(hù)資源就更為缺乏。

（二）重度殘疾人收入水平極低導(dǎo)致殘疾人家庭長(zhǎng)期貧困

重度殘疾人由于自身身體缺陷的原因，能夠參加正規(guī)工作的工作機(jī)會(huì)、工作種類(lèi)、工作年限受到極大的影響，他們難以通過(guò)工作收入來(lái)維持自己的生活。根據(jù)中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)2014年年度數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有近67%以上的城鎮(zhèn)重度殘疾人家庭，他們的年人均收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)城市低收入家庭年人均收入6480元的標(biāo)準(zhǔn)，重度殘疾人收入上的差異反映在他們生活上的方方面面。④同時(shí)，重度殘疾人在醫(yī)療保健、看護(hù)、輔助用具等方面的必要支出會(huì)進(jìn)一步加劇家庭的貧困程度。高貧困率、低就業(yè)率、生活壓力大、經(jīng)濟(jì)承受能力低、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱就是重度殘疾人的真實(shí)寫(xiě)照。

（三）重度殘疾人沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)近2500萬(wàn)重度殘疾人中處于就業(yè)年齡、依靠家庭供養(yǎng)的有1325萬(wàn)。這部分重度殘疾人雖然在養(yǎng)護(hù)等方面與其他殘疾人相比面臨更大的困難，但他們之中接受過(guò)康復(fù)服務(wù)的不足35%，接受過(guò)居家養(yǎng)老等各種形式托養(yǎng)服務(wù)的不足10%，大部分重度殘疾人與社會(huì)生活基本完全隔離。⑤政府沒(méi)有為重度殘疾人設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)保障制度，大部分重度殘疾人主要依賴(lài)最低生活保障的救助。最低生活保障是以共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)設(shè)立的，這就使得部分重度殘疾人可能由于共同生活的家庭成員人均收入高于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)而享受不到任何補(bǔ)助和津貼。我國(guó)缺乏為重度殘疾人設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，這成了我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的短板。

（四）重度殘疾人居家托養(yǎng)投入資金短缺

在我國(guó)，殘疾人的養(yǎng)護(hù)過(guò)程主要依賴(lài)個(gè)人和家庭的責(zé)任，依賴(lài)于他們的自我保障，缺乏必要的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)支持。對(duì)于重度殘疾人社會(huì)保障的財(cái)政投入很少，致使居家養(yǎng)護(hù)覆蓋面積小，服務(wù)項(xiàng)目少，遠(yuǎn)不能滿足殘疾人對(duì)于居家養(yǎng)護(hù)的需求。目前，居家托養(yǎng)保障資金來(lái)源仍主要依賴(lài)于政府投資。社會(huì)力量幫扶支持不夠，是導(dǎo)致保障資金嚴(yán)重短缺的主要原因。

三、改善重度殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)的建議

殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)有明顯的公共物品性質(zhì)，政府組織在重度殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)中占據(jù)主體地位，如果沒(méi)有政府的參與和支持，殘疾人居家托養(yǎng)則很難進(jìn)行下去。⑥

（一）培養(yǎng)重度殘疾人居家托養(yǎng)的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)人員

重度殘疾人的居家托養(yǎng)服務(wù)包括生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等服務(wù)項(xiàng)目，涉及種類(lèi)多、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、層次水平高，因此，從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的高低直接影響了重度殘疾人居家托養(yǎng)的質(zhì)量。重度殘疾人的生活起居需要家庭成員花費(fèi)大量的時(shí)間對(duì)他們進(jìn)行全方位的照看，浪費(fèi)大量人力資源，并且大部分家庭成員基本沒(méi)有受到過(guò)專(zhuān)業(yè)護(hù)理訓(xùn)練，對(duì)重度殘疾人的照料沒(méi)有一定的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法保證他們的生活質(zhì)量。因此，首先，政府應(yīng)鼓勵(lì)社區(qū)成立專(zhuān)門(mén)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提高從業(yè)人員素質(zhì)。其次，對(duì)居家托養(yǎng)從業(yè)人員實(shí)施考試和進(jìn)修制度，必須取得相應(yīng)的資格后才可以從業(yè)，以此確保居家托養(yǎng)服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。⑦再次，建立起有效的薪酬機(jī)制，提高服務(wù)人員的待遇水平，提高服務(wù)崗位的津貼和福利。

（二）提高重度殘疾人的社會(huì)保障水平

重度殘疾人由于生理原因，他們的求學(xué)和工作能力較低，因此，大部分重度殘疾人和殘疾家庭處于長(zhǎng)期貧困水平之下，只有社會(huì)保障制度才能保障殘疾人基本的社會(huì)生活水平。從殘疾人養(yǎng)老保障角度來(lái)看，由于大部分重度殘疾人身體功能欠缺，沒(méi)有工作過(guò)或工作時(shí)也沒(méi)有能力繳納社會(huì)保險(xiǎn)金，因此，需要政府在政策上考慮對(duì)重度殘疾人給予傾斜性的制度安排和政策支持。第一，對(duì)于重度殘疾人參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府應(yīng)取消重度殘疾人繳費(fèi)要求，給予優(yōu)惠政策，為重度殘疾人提供參保補(bǔ)助，享受全部政府代繳優(yōu)惠。第二，應(yīng)參照殘疾人的平均預(yù)期壽命，降低重度殘疾人的退休年齡，使重度殘疾人能夠比其他人提前領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金。第三，要提高重度殘疾人低保救助水平，針對(duì)不同的殘疾等級(jí)對(duì)重度殘疾人家庭實(shí)行分類(lèi)救助，給予重度殘疾人家庭更多的“普惠”加“特惠”照顧，促進(jìn)社會(huì)保障和社會(huì)救助的有益結(jié)合，改善重度殘疾人的生活質(zhì)量。

（三）構(gòu)建居家托養(yǎng)與機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的有益結(jié)合

憲法第45條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。因此，對(duì)于無(wú)人照料的重度殘疾人，以及其他不符合公辦福利機(jī)構(gòu)接收人員的標(biāo)準(zhǔn)或者一般普通的養(yǎng)老院和專(zhuān)門(mén)的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)也不接收入住的重度殘疾人，需要政府通過(guò)財(cái)政撥款的方式和非盈利性社會(huì)組織共同參與建立專(zhuān)屬于殘疾人的養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，為重度殘疾人提供專(zhuān)業(yè)的托養(yǎng)服務(wù)項(xiàng)目，使無(wú)家人照料重度殘疾人能夠老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂(lè)。

（四）鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入居家托養(yǎng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)

政府應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)力量參與重度殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)事業(yè)，形成政府、社會(huì)、民間組織、個(gè)人共同參與和承擔(dān)重度殘疾人托養(yǎng)的大格局。⑧政府可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、社會(huì)募集等多種方式籌措托養(yǎng)項(xiàng)目所需資金，逐步提高對(duì)重度殘疾人的居家養(yǎng)護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)項(xiàng)目，擴(kuò)大居家托養(yǎng)服務(wù)范圍，這樣，才能切實(shí)改善我國(guó)重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的水平。在這一過(guò)程中，政府的主要職責(zé)是建立科學(xué)的居家托養(yǎng)的規(guī)章制度和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)重度殘疾人居家托養(yǎng)的發(fā)展方向，通過(guò)政策導(dǎo)向和資金補(bǔ)貼，鼓勵(lì)他們興辦不以盈利為目的的居家托養(yǎng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)市場(chǎng)型的殘疾人居家托養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的形成。

注釋?zhuān)?/p>

①我國(guó)第二次殘疾人抽樣調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組.2006年第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)［R］.http:// www.cdpf.org.cn/sjzx/tjgb/

②姚遠(yuǎn)，褚湜婧.我國(guó)殘疾人養(yǎng)老問(wèn)題及政策構(gòu)建研究［J］.老齡科學(xué)研究，2013（1）.

③天津市殘疾人聯(lián)合會(huì).關(guān)于生活困難重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼的暫行辦法［津殘聯(lián)發(fā)（2013）150號(hào)］［Z］，2008.

④中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì).2014年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［殘聯(lián)發(fā)（2015）12號(hào)］［R］.http://www.cdpf.org. cn/zcwj/zxwj/201503/t20150331_444108.shtml

⑤程凱.加快建立重度殘疾人專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)保障制度的思考［J］.紅旗文稿，2012.

⑥劉益梅.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑探討［J］新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（2）.

⑦祁峰.完善我國(guó)居家養(yǎng)老的對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2014 （1）.

⑧陳玉娟.石家莊市老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求與對(duì)策［J］.中國(guó)老年學(xué)雜志，2013（4）.

［參 考 文 獻(xiàn)］

［1］許琳，唐麗娜.殘障老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求影響因素的實(shí)證分析——基于西部六省區(qū)的調(diào)查分析［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2013（1）.

［2］謝瓊.人口老齡化與老年殘疾人保障體系的構(gòu)建［J］.人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（1）.

［3］張希.農(nóng)村重度殘疾人居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建——基于東北地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（4）.

（責(zé)任編輯：彭琳琳）

重度殘疾人具有多重弱勢(shì)特征，他們無(wú)生活自理能力和勞動(dòng)能力并且收入較低，大部分重度殘疾人只能選擇居家托養(yǎng)的方式養(yǎng)護(hù)。我國(guó)殘疾人托養(yǎng)事業(yè)起步較晚，水平較低，特別是還沒(méi)有具體針對(duì)重度殘疾人居家托養(yǎng)的傾斜性福利政策。針對(duì)居家托養(yǎng)服務(wù)覆蓋面小、服務(wù)項(xiàng)目少、服務(wù)水平低等問(wèn)題提出以政府為主體，改善重度殘疾人缺乏居家托養(yǎng)服務(wù)資源的狀況，構(gòu)建居家托養(yǎng)和機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的有益結(jié)合，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入居家托養(yǎng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)等對(duì)策和建議。

重度殘疾人；居家托養(yǎng)；養(yǎng)護(hù)

作者簡(jiǎn)介：陳 欣（1993-），女，遼寧大連人，沈陽(yáng)師范大學(xué)碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障政策；王家寶（1965-），男，遼寧大連人，沈陽(yáng)師范大學(xué)副教授，碩士，研究方向：社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)；趙 青（1991-），女，遼寧沈陽(yáng)人，沈陽(yáng)師范大學(xué)碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障政策。

收稿日期2016-03-09

中圖分類(lèi)號(hào)C913.69

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A