PPP模式在我國(guó)發(fā)展緩慢原因的探析

陶李聊城大學(xué)，山東聊城252000

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PPP模式在我國(guó)發(fā)展緩慢原因的探析

陶李
聊城大學(xué)，山東聊城252000

摘要

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP項(xiàng)目模式得到了國(guó)家的大力宣傳與推廣，但發(fā)展的速度非常緩慢，且發(fā)展緩慢問(wèn)題呈現(xiàn)多方面原因。通過(guò)對(duì)PPP模式在我國(guó)發(fā)展緩慢原因的分析，力求提出加以解決的對(duì)策，以推動(dòng)PPP模式在我國(guó)更好地推廣與使用。

關(guān)鍵詞

PPP模式；政企合作；契約精神；利益均衡

一、PPP項(xiàng)目模式

PPP項(xiàng)目模式最早于1982年由英國(guó)政府提出，主要是指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期合同，授權(quán)于私營(yíng)商，使其可以代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理某些公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。自上世紀(jì)90年代初期，私人融資（PFI）方式在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資等公共管理中使用后，很多國(guó)家包括許多全球性組織都開始使用各類公私合作的方式開展推廣工作。截至目前，PPP項(xiàng)目模式，也就是公私合作方式在全球各國(guó)還沒達(dá)成一致的定義。從使用形式方面來(lái)看，PPP方式是政府公共管理部門和私人企業(yè)之間發(fā)展起的一種合作伙伴關(guān)系，同時(shí)供應(yīng)公共服務(wù)類產(chǎn)品的一類管理模式。

因?yàn)楫?dāng)前全球各國(guó)在公共管理活動(dòng)中使用的PPP融資方式表現(xiàn)出多元化的特征，所以公眾對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)通常劃分為廣義與狹義兩種。從服務(wù)產(chǎn)品的公眾化方面對(duì)PPP做出最深入的認(rèn)識(shí)，主要是指政府公共管理部門與私人公司之間形成的各種方式的合作關(guān)系，只要提供的公共服務(wù)產(chǎn)品的組織者以及供應(yīng)者一方是政府公共管理部門，另一方是私人公司就可以。從狹義方面，PPP模式通常被認(rèn)為是關(guān)于公共建設(shè)項(xiàng)目里價(jià)值統(tǒng)計(jì)較為簡(jiǎn)單、項(xiàng)目里的所有公私合作方式的總和。PPP模式應(yīng)用的出發(fā)點(diǎn)是有效合同、優(yōu)先權(quán)協(xié)定以及所有權(quán)的劃分。在上述三個(gè)條件成立的基礎(chǔ)下，PPP模式中實(shí)際的合作協(xié)定通常都有多種組合方式。

我國(guó)自上世紀(jì)80年代以來(lái)，政府和社會(huì)資本合作模式就以建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）等方式開展，但其關(guān)注點(diǎn)主要在融資。上述融資方式在我國(guó)一定的社會(huì)歷史條件、經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境中，其實(shí)際的應(yīng)用方式在逐漸進(jìn)行本土化的調(diào)整，應(yīng)用的范圍也在逐漸地延展到各個(gè)領(lǐng)域，促進(jìn)了很多管理理念的融合，但是在管理規(guī)范中具有十分突出的各異性，是一類融入中國(guó)特征的PPP模式。上述方式的使用對(duì)于處理解決新世紀(jì)以來(lái)國(guó)內(nèi)城市建設(shè)投入和資金融資之間的問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，刺激市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速崛起都具有十分重要的意義，可以說(shuō)是功不可沒。例如，在國(guó)內(nèi)的各種大中型生活用水廠，城市污水廠以及垃圾填埋廠等環(huán)境投資方面的效果尤其顯著，大大促進(jìn)和推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境類投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)建設(shè)和發(fā)展進(jìn)步，作用是十分突出的。

十八屆三中全會(huì)后，我國(guó)政府決定開始進(jìn)行全面綜合系統(tǒng)化的改革，PPP模式被認(rèn)為是依法管理社會(huì)、調(diào)整政府管理方式、最大程度發(fā)揮經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的首要依據(jù)。在目前最新推行的PPP模式的活動(dòng)里，再次肯定了政府與私人投資之間的合作伙伴關(guān)系。PPP模式不單單是一類融資方式，而且還是調(diào)整政府管理方式、提高預(yù)算使用效率、推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源合理化分配以及穩(wěn)定市場(chǎng)和諧的管理體制改革。

二、在我國(guó)PPP模式發(fā)展所面臨的困難

2014年，隨著新一屆中央政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)所采取的一系列應(yīng)對(duì)措施和政策調(diào)整，PPP模式受到了充分的重視，被政府大力推廣和宣傳，特別是隨著財(cái)政部等多個(gè)指示性文件的頒布實(shí)施，PPP方式在全國(guó)各個(gè)地區(qū)都產(chǎn)生了巨大的反應(yīng)。

2015年初，財(cái)務(wù)部發(fā)表聲明，截至目前，全國(guó)各級(jí)政府審核的PPP方案，僅僅只有一到兩成最終簽訂了合同。根據(jù)實(shí)際統(tǒng)計(jì)分析，PPP方案的成功率不高，一般來(lái)說(shuō)是由于如下因素：一是實(shí)施的PPP方案沒有實(shí)際性的效益，在聯(lián)合其他投資項(xiàng)目的時(shí)候，例如土地資源等都會(huì)遇到違反相關(guān)法律的問(wèn)題；二是地方各級(jí)政府與投資方，針對(duì)資金投入方面就很難達(dá)成一致；三是地方政府開展PPP方案，稍不注意就會(huì)超高10%的財(cái)政警戒線。歸其實(shí)質(zhì)，當(dāng)前PPP模式在中國(guó)實(shí)行率不高的根本原因，在于利益的分配和保證問(wèn)題。

筆者以為，目前的PPP模式在我國(guó)實(shí)行困難的主要原因有如下6點(diǎn)：

一是現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡(jiǎn)單理解為一種融資手段，或者過(guò)分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內(nèi)涵，長(zhǎng)此以往，可能變成另一種形式的地方融資平臺(tái)公司。

二是缺乏契約精神。經(jīng)常出現(xiàn)PPP項(xiàng)目進(jìn)行一半，政府領(lǐng)導(dǎo)更替，新舊領(lǐng)導(dǎo)思想的不統(tǒng)一導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺，且沒有任何基于契約的制約因素和政府做出還價(jià)調(diào)整。

三是利益不統(tǒng)一。很多PPP方案都是公益性建設(shè)投資，投資項(xiàng)目自身很難形成規(guī)模化的經(jīng)濟(jì)效益，必須捆綁其他各種投資項(xiàng)目，而實(shí)際里大多都是土地項(xiàng)目，但是土地項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)拍賣的流程，因此，土地能夠最終歸屬到項(xiàng)目投資方，還是一個(gè)不確定性因素。上述的捆綁方式，由于具有很大的投資風(fēng)險(xiǎn)，通常在國(guó)有單位的投資審核中難以通過(guò)。

四是價(jià)格成本不統(tǒng)一。政府追求的是投資小收益大，投資成本需要控制在5.9%的銀行利率，國(guó)有銀行可以供應(yīng)上述利率的貸款；但是對(duì)于各類商業(yè)銀行、基金等投資方，投資成本一般都是在8%范圍內(nèi)，上述投資金額的巨大差距，也令PPP方案很難正式推行下去。

五是PPP模式下政府與企業(yè)關(guān)系須進(jìn)一步理順，進(jìn)一步增強(qiáng)政府信譽(yù)度。

六是簽了合同不守約，有了股權(quán)沒“話權(quán)”，賺了錢不分或少分。

從以上原因可以看出，PPP項(xiàng)目模式在中國(guó)發(fā)展緩慢，其主要原因是政府與民營(yíng)企業(yè)之間的不和諧，這種不和諧體現(xiàn)在雙方所處地位、權(quán)利分配的不和諧以及利益的不和諧。

PPP項(xiàng)目模式，本質(zhì)應(yīng)在各種政策法律法規(guī)以及合同的制約下開展。但在我國(guó)發(fā)展至今，還沒有針對(duì)PPP應(yīng)用的系統(tǒng)規(guī)范的法律文件。我國(guó)有關(guān)的法規(guī)頒布比較早，但是其中主要內(nèi)容都是關(guān)于BOT項(xiàng)目而不是關(guān)于PPP方案，并且大部分都是部委規(guī)范或者地方性慣用方式，上述不統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)對(duì)政府開展PPP方案的系統(tǒng)管理造成種種不便，同時(shí)重復(fù)交叉的管理模式也容易形成沖突問(wèn)題。與此同時(shí)，針對(duì)PPP方案開展實(shí)施過(guò)程里產(chǎn)生的許多實(shí)際問(wèn)題等都沒有提到，因此導(dǎo)致世界上PPP投資方式的很多規(guī)范和我國(guó)目前的法律文件相互矛盾。

截至目前，在國(guó)內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資管理過(guò)程里，政府擔(dān)任了第一投資者、第一管理者以及監(jiān)督者三類工作，從而導(dǎo)致了在實(shí)際的工作里形成沖突。政府的工作交叉在投資公共設(shè)施中會(huì)造成很多問(wèn)題。因?yàn)檎旧淼拈_展以及向公民供應(yīng)的產(chǎn)品具有一定的交易費(fèi)用，而且政府部門自身的工作測(cè)評(píng)系統(tǒng)仍需完善，所以在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開展過(guò)程里，會(huì)頻繁產(chǎn)生問(wèn)題。政府部門的官員也是一類理性的投資人，基礎(chǔ)設(shè)施在政府部門被作為投資主體的時(shí)候，很容易產(chǎn)生多個(gè)利益組織的“尋租”問(wèn)題。例如，由于截至目前國(guó)內(nèi)還沒有形成系統(tǒng)的PPP模式管理法規(guī)范，所以，投資人為了得到更大的利潤(rùn)而為PPP方案在實(shí)施時(shí)制定眾多的收稅條目，來(lái)獲得巨額的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，進(jìn)而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的效率很低。

和其他投資者對(duì)比來(lái)說(shuō)，私人投資者在融資方面，其融資能力有限、資金來(lái)源少、投資成本高以及投資水平小，致使其在參加到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目里困難重重。私人投資者的融資方面能力有限，很大程度上限制了私人參與到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。除此之外，PPP方案各種風(fēng)險(xiǎn)的劃分很難完全一致化。PPP方式在具體的運(yùn)用里，政府部門與私人投資方通常就由于方案中各類風(fēng)險(xiǎn)的劃分不統(tǒng)一，導(dǎo)致雙方溝通的時(shí)間增長(zhǎng)以及交易成本的提升。

三、針對(duì)PPP模式在我國(guó)發(fā)展的建議

（一）建立健全法律體系

健全合理有效的法律體系，是PPP方式發(fā)展實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也是提高投資方建設(shè)信心、減小各類風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。PPP方式關(guān)系到投資、稅務(wù)、合作、優(yōu)先權(quán)等多個(gè)方面，組成繁多，文件復(fù)雜。作為整個(gè)方案開展的管理者與監(jiān)督方，政府部門必須從維護(hù)與提高公共效益的角度出發(fā)，成立一系列開展PPP方案的合法化、透明化交易方式，針對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際開展提供專業(yè)的指導(dǎo)以及相應(yīng)的法律保護(hù)，保障項(xiàng)目開展全流程的公開、公正、透明。對(duì)政府和私人投資方在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程里必須擔(dān)負(fù)的責(zé)任、工作與風(fēng)險(xiǎn)展開確定的劃分，維護(hù)雙方的利益。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，明確公私負(fù)責(zé)范圍

2010年，國(guó)務(wù)院頒布并且實(shí)施了“新36條”，促進(jìn)私人資本投資在鐵路、河道、機(jī)場(chǎng)以及城市交通等多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施中。在“新36條”中，對(duì)私人資本投資到大部分公眾行業(yè)中不再受限，但實(shí)際開展下來(lái)，依然問(wèn)題頗多。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，私人資本受到很大限制，經(jīng)常因?yàn)楦鞣N專業(yè)技術(shù)限制、從業(yè)人員能力、投資總額等問(wèn)題，難以參與到上述基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中去。即使在PPP方案的開展過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)國(guó)外的投資方，大大限制了國(guó)內(nèi)私人資本投資到PPP方案的熱情與實(shí)際性。

政府部門必須由以前在基礎(chǔ)項(xiàng)目投資里占據(jù)的主導(dǎo)地位，轉(zhuǎn)化為和私人公司之間相互合作，從而成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)里的監(jiān)管、指示以及參與者的角色地位。在上述過(guò)程里，政府部門必須對(duì)基礎(chǔ)項(xiàng)目的投資過(guò)程展開改革工作，對(duì)相關(guān)體制開展創(chuàng)新工作，從而在最大程度上發(fā)揮其監(jiān)管和參與者的作用。

（三）形成有效的監(jiān)管體系

政府監(jiān)督管理是監(jiān)管系統(tǒng)里十分重要，而且效果顯著的構(gòu)成部分，具有重要的影響作用。一般來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)項(xiàng)目的投資通常都需要長(zhǎng)時(shí)間才可以收回成本，因此，政府需要成立一個(gè)可以滿足基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)時(shí)間建設(shè)的程序，同時(shí)有與之對(duì)應(yīng)的監(jiān)督管理方案。此外，在使用PPP方案開展國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資的過(guò)程里，所有關(guān)系到的利益方都需要加入到被監(jiān)督管理的范圍之內(nèi)。因此，必須確立一套系統(tǒng)的審核、監(jiān)督管理方式，對(duì)投資項(xiàng)目在實(shí)施時(shí)所有的“灰色”區(qū)域加大監(jiān)管力度，保證PPP方案可以順利高效地開展下去。

（四）完善投資市場(chǎng)

使用PPP模式，必須進(jìn)行長(zhǎng)期的測(cè)評(píng)工作，開展各種的合同商談，確定風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)方式，并且同步進(jìn)行監(jiān)督工作。所以，政府施行PPP方案必須有十分專業(yè)的組織和人才。不僅需要政策參與到確定PPP方案的實(shí)施流程中，對(duì)方案的展開提供各種技術(shù)性的以及政策方面的支持和幫助，而且還要求專業(yè)的組織提供專業(yè)化、系統(tǒng)化的服務(wù)工作。

（五）建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)降低是PPP方案中關(guān)鍵的組成部分。在投資項(xiàng)目開展的過(guò)程中，會(huì)遭遇到各種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是由最有能力處理經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的投資方負(fù)責(zé)，是由于投資項(xiàng)目本身造成的，所有由投資者一方全權(quán)負(fù)責(zé)，但是超過(guò)投資方能夠管理的其他風(fēng)險(xiǎn)，例如信貸風(fēng)險(xiǎn)等，則需要由政府部門負(fù)責(zé)，或者由投資雙方在協(xié)商之后一起負(fù)責(zé)。

（六）放寬政府扶持政策

PPP方案的宣傳推廣并不等同于政府徹底不再參與基礎(chǔ)投資方面，不等同于完全的“國(guó)退民進(jìn)”。在基礎(chǔ)投資領(lǐng)域，不止要熱情邀請(qǐng)全球知名的私營(yíng)企業(yè)以及經(jīng)濟(jì)組織參與進(jìn)來(lái)，還要激勵(lì)國(guó)內(nèi)有資金實(shí)力的私營(yíng)公司參與進(jìn)來(lái)。政府可以給出各種政策優(yōu)惠，如發(fā)放運(yùn)營(yíng)特許權(quán)，投資商可以進(jìn)行廣告宣傳，投資房地產(chǎn)行業(yè)等，令投資商實(shí)實(shí)在在地發(fā)覺到有巨大的利潤(rùn)空間，如此一來(lái)，就可以吸引到大量的外來(lái)投資。

除此之外，政府是PPP方案實(shí)行中重要的一方，它以管理手段與實(shí)施方式來(lái)滿足各種改變。針對(duì)各種投資項(xiàng)目，需要充分重視使用合同制約這類和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相滿足、符合全球慣例的管理方式。使用合同制約的方式，監(jiān)控工程進(jìn)展、投資以及發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)投資利潤(rùn)以及經(jīng)濟(jì)效益最大化。當(dāng)投資項(xiàng)目某一方產(chǎn)生問(wèn)題或者矛盾的時(shí)候，必須按照經(jīng)濟(jì)管理以及相關(guān)法律的方式，而不是政府參與調(diào)節(jié)的方式來(lái)解決處理。提升系統(tǒng)管理理念，成立各個(gè)有關(guān)部門相互之間的綜合系統(tǒng)管理模式，提前準(zhǔn)備好項(xiàng)目地址、投資計(jì)劃、規(guī)劃方案等各項(xiàng)工作，對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施起到指引性作用。

（七）加強(qiáng)人才培養(yǎng)

PPP方案的開展需要將基本原理和實(shí)際操作相互結(jié)合起來(lái)，PPP方案的實(shí)施比較麻煩，需要精通經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)、工程管理以及各種相關(guān)專業(yè)的人才參與進(jìn)來(lái)。截至目前，國(guó)內(nèi)在基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)方面具有眾多的專業(yè)性人才，但根據(jù)國(guó)際規(guī)定展開項(xiàng)目整體負(fù)責(zé)的人才還是非常短缺的。在國(guó)內(nèi)PPP方案還是一種全新的外來(lái)事物，并且具備全球融資的特性，而我國(guó)在此方面專業(yè)人才不足，管理經(jīng)驗(yàn)也十分有限。所以，必須不斷提升對(duì)綜合型、創(chuàng)新型和專業(yè)型人才的引進(jìn)吸收力度，提高私營(yíng)公司以及外來(lái)投資商的信心，保證工程項(xiàng)目能夠順利高效地啟動(dòng)、簽約以及開展下去。

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（責(zé)任編輯：武亮）

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

中圖分類號(hào)F2

收稿日期2015-11-02

作者簡(jiǎn)介：陶李（1992-），男，遼寧撫順人，山東聊城大學(xué)建筑工程學(xué)院碩士研究生，研究方向：工業(yè)設(shè)計(jì)工程、工程管理。