城鄉(xiāng)社會治理主體協(xié)同機(jī)制：實現(xiàn)形態(tài)與優(yōu)化策略

劉衛(wèi)平

(邵陽學(xué)院， 湖南　邵陽　422000)

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城鄉(xiāng)社會治理主體協(xié)同機(jī)制：實現(xiàn)形態(tài)與優(yōu)化策略

(邵陽學(xué)院， 湖南邵陽422000)

摘要：構(gòu)建城鄉(xiāng)社會治理多元主體協(xié)同運(yùn)行機(jī)制，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理的關(guān)鍵。在我國語境下，城鄉(xiāng)社會治理多元主體協(xié)同機(jī)制應(yīng)以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障為基本形態(tài)，以一主多元機(jī)制、權(quán)責(zé)對等機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、平等合作機(jī)制、有序競爭機(jī)制為主要維度，從協(xié)同治權(quán)結(jié)構(gòu)再造、協(xié)同行為規(guī)范、協(xié)同資源整合、協(xié)同環(huán)境優(yōu)化等方面進(jìn)行構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：社會治理主體； 協(xié)同機(jī)制； 實現(xiàn)形態(tài)； 主要維度； 優(yōu)化策略

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，包含著治理概念中的共同管理和共同治理，描述了中央對于未來政府、社會以及企業(yè)共同合作、共管共治的規(guī)劃藍(lán)圖。在我國國家治理的話語體系下，當(dāng)前社會治理體制創(chuàng)新的總體思路是：“建立以黨和政府為主導(dǎo)、社會協(xié)同、公民參與的多主體協(xié)作治理的新型社會治理體制?！盵1](P51-52)尤其是我國城鄉(xiāng)社會發(fā)展失衡、差距持續(xù)擴(kuò)大，單中心秩序中形成的傳統(tǒng)社會管理模式已難以適應(yīng)我國推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要，必須構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多元合作、法治保障的城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理模式，以發(fā)揮黨委、政府、社會組織、企業(yè)、公眾等多元主體在城鄉(xiāng)社會治理中的協(xié)同優(yōu)勢。建立多元主體協(xié)同機(jī)制，實現(xiàn)多元主體的良性互動和有效合作，是城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理機(jī)制的關(guān)鍵。

一、城鄉(xiāng)社會治理主體協(xié)同機(jī)制的實現(xiàn)形態(tài)

黨的十八大明確提出，要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”[2](P34)。黨的十八屆三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)：“堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！盵3](P49)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中社會治理主體協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建指明了方向，明確了原則，提供了思路。

在中國語境下，應(yīng)構(gòu)建以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為目標(biāo)，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障為基本框架的多元共治的中國式城鄉(xiāng)社會治理主體協(xié)同機(jī)制，實現(xiàn)“黨委的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、政府的主導(dǎo)責(zé)任、市場的配置力量、社會的積極協(xié)同、公眾的有序參與等多元主體的整體效能”[4]。當(dāng)然，如前所述，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”不是指黨委和政府的主體性獨(dú)立或凌駕于社會、公眾之上，而是指黨委和政府其實來自于人民，他們本來是人民中的一員，其性質(zhì)和職能都具有人民性；另一方面，“社會協(xié)同、公眾參與”也不是被動式的協(xié)同與參與，而是積極主動的一種自覺行為。同時，黨委、政府、企業(yè)、社會組織、社會公眾等各主體，均要在“法治”的框架內(nèi)分工合作、協(xié)同運(yùn)行。

(一)黨委領(lǐng)導(dǎo)

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。作為黨的組織載體，黨委領(lǐng)導(dǎo)是城鄉(xiāng)社會治理多元主體間實現(xiàn)有效協(xié)同運(yùn)行的最根本的前提和保證。如前所述，中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，始終堅持立黨為公、執(zhí)政為民，其執(zhí)政宗旨、執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和執(zhí)政行為具有很強(qiáng)的公共性，是我國社會治理的核心領(lǐng)導(dǎo)主體?！白鳛楣と穗A級、中國人民和中華民族的先鋒隊，中國共產(chǎn)黨是最廣大人民群眾根本利益的代表者，因此，國家主權(quán)的所有者是全體人民，中國共產(chǎn)黨代表人民掌握政權(quán)，運(yùn)行治權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)人民實施各項國家治理活動?！盵5]我國各級黨委在城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理中有著其他社會治理主體無法比擬的思想理論優(yōu)勢、利益聚合優(yōu)勢、資源整合優(yōu)勢、社會動員優(yōu)勢和組織保障優(yōu)勢，起著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。因此，在多元主體參與的城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理主體運(yùn)行機(jī)制中，確立黨委在多元協(xié)同治理主體中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是必須始終堅持的根本原則和政治方向。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展的社會協(xié)同治理中，黨委系統(tǒng)各級黨組織的主要職責(zé)是：強(qiáng)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展政策導(dǎo)向、宏觀決策和組織領(lǐng)導(dǎo)；加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)和上下協(xié)同，發(fā)揮各級黨委領(lǐng)導(dǎo)核心和方針政策供給作用；不斷強(qiáng)化農(nóng)村基層組織服務(wù)群眾、凝聚人心、協(xié)調(diào)各方、組織保障的作用。

(二)政府主導(dǎo)

這既是政府作為社會治理主導(dǎo)型主體的職責(zé)所在，也是我國實現(xiàn)社會協(xié)同治理的基本方式和制度安排。“在現(xiàn)代社會生活中，政府向社會成員供給公共服務(wù)和社會保障，常常采用政府向社會力量購買公共服務(wù)的方式實施運(yùn)行，在這一實施運(yùn)行方式中，包含著政府權(quán)威機(jī)制、市場交換機(jī)制與社會組織機(jī)制的組合，盡管如此，這一實施方式中的市場交換與社會組織機(jī)制，也都是以政府權(quán)力和權(quán)威為制度和規(guī)則保障基礎(chǔ)，在政府授權(quán)的條件下得以有效運(yùn)行的?！盵6]在協(xié)同治理模式下，不管是對于社會自身機(jī)制的發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)和培育，還是培育發(fā)展社會組織等社會力量，或者是確立政府與社會的良性互動機(jī)制，都必須發(fā)揮政府在社會建設(shè)與管理中的主導(dǎo)作用。當(dāng)前，在城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村法治普遍缺失、社會難以完全自治的情況下，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會自主治理有效運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，必須發(fā)揮政府作為“護(hù)航者”的作用，因為社會力量的發(fā)展壯大都是在政府在場的情形下實現(xiàn)的。當(dāng)然，政府主導(dǎo)只是實現(xiàn)社會協(xié)同治理的手段，其目的在于促進(jìn)社會力量不斷健康發(fā)展壯大。同時，在我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程中，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成有著極其復(fù)雜的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多重原因，僅僅依靠市場或是社會的調(diào)節(jié)力量根本無法解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)社會發(fā)展失衡問題，必須通過政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而優(yōu)化政府主導(dǎo)功能，以行政力量整合經(jīng)濟(jì)力量、社會力量、精神力量等，才能逐步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現(xiàn)狀，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。[7]

在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，政府在城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理中的主導(dǎo)職責(zé)，一方面表現(xiàn)在治理主體協(xié)同運(yùn)行系統(tǒng)中的引導(dǎo)與組織、規(guī)范與協(xié)調(diào)、服務(wù)與監(jiān)督，確保主體間的有序有效協(xié)同。另一方面，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中起到規(guī)劃主導(dǎo)、運(yùn)行主導(dǎo)以及政策制度供給、建設(shè)服務(wù)項目供給，其主要職責(zé)應(yīng)包括：承擔(dān)并組織其他治理主體貫徹黨中央以及各級黨委關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展的系列政策；在我國新農(nóng)村和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總安排下，制定城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化的規(guī)劃布局，構(gòu)建一體化的城、鎮(zhèn)、村體系和銜接互動的城、鎮(zhèn)、村功能定位；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；統(tǒng)籌以向農(nóng)村傾斜為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化進(jìn)程；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展和社會保障，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。通過城鄉(xiāng)社會建設(shè)與公共服務(wù)項目社會化、市場化，推進(jìn)市場組織(企業(yè))、社會組織、事業(yè)單位、社會公眾協(xié)同治理城鄉(xiāng)社會。

(三)社會協(xié)同

社會協(xié)同是城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理的重要依托。在中國話語體系和語境下，所謂“社會協(xié)同”是指在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下，黨政系統(tǒng)與各類非政府組織、社會公眾分工合作，形成黨委、政府與社會力量合作治理網(wǎng)絡(luò)，共同治理社會公共事務(wù)，實現(xiàn)公共利益最大化。為此，在城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理過程中，要以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，強(qiáng)化市場機(jī)制在城鄉(xiāng)資源配置與公共服務(wù)中的作用，更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控和公共服務(wù)職能，廣泛吸納和整合企業(yè)、社團(tuán)、協(xié)會、中介組織、自治組織等社會力量，通過市場機(jī)制和社會化機(jī)制，有效參與農(nóng)村公共服務(wù)、公共設(shè)施、公共衛(wèi)生醫(yī)療、公共生態(tài)環(huán)境、公共安全、社會保障、基礎(chǔ)教育等社會領(lǐng)域治理，充分發(fā)揮社會管理多元主體的資源優(yōu)勢，協(xié)調(diào)多元化的利益需求和化解社會矛盾糾紛，破解單靠黨和政府難以解決的一系列農(nóng)村社會發(fā)展問題。[8]

(四)公眾參與

公眾參與，既是人民當(dāng)家作主的有效實現(xiàn)形式，又是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中社會協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)。缺乏公眾參與這一社會基礎(chǔ)，任何現(xiàn)代社會的治理都將成為無源之水、無本之木。在我國語境中，公眾參與就是我們黨的群眾路線和群眾工作，是群眾路線的生動體現(xiàn)。在我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程中，公眾參與城鄉(xiāng)社會政策制定等，既有利于增強(qiáng)政策公信力，又有利于公眾在參與實踐中強(qiáng)化公民意識和提高參與能力，促進(jìn)農(nóng)村居民市民化和培育發(fā)展公民社會。公眾參與也是社會協(xié)同治理的基礎(chǔ)力量，公眾參與可以大力促成或檢驗社會協(xié)同治理的能力和績效，而良好的社會協(xié)同治理實踐反過來又可以促進(jìn)公眾的積極參與和自治能力的增強(qiáng)。在城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理中，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)我們黨在長期實踐中創(chuàng)造的群防群治模式、人民調(diào)解模式等公眾參與社會管理的好經(jīng)驗，不斷拓寬公眾參與渠道，健全公眾參與機(jī)制，加強(qiáng)對公眾公民意識教育引導(dǎo)，引導(dǎo)公眾依法理性有序參與社會管理。同時，要加快公眾由“個體化參與”向“組織化參與”轉(zhuǎn)變，大力培育社會組織，大力建設(shè)和發(fā)展公民社會，提高公眾組織化程度和有效參與能力，不斷規(guī)范公眾在城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理中與其他治理主體之間的協(xié)同行為，提升城鄉(xiāng)社會治理主體間的運(yùn)行績效。

(五)法治保障

善治需要良法。法治是治國理政的基本理念和方式。“法治本身不僅是人類社會最先進(jìn)的治理模式，依法治國也是人類社會的普遍發(fā)展規(guī)律?！瓕嵭蟹ㄖ问侨祟惿鐣l(fā)展的必然趨勢和最優(yōu)選擇。”[9]依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)：“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用?！盵10]習(xí)近平總書記也始終強(qiáng)調(diào)：“努力建設(shè)法治中國，以更好發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的作用?！盵11](P80)并要求“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)”[12](P81)。黨的十八屆四中全會以“全面推進(jìn)依法治國”為主題，作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部分，其通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出建設(shè)社會主義法治體系和社會主義法治國家的總體目標(biāo)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、公民等社會協(xié)同治理主體必須在法治的框架內(nèi)規(guī)范、有序、高效運(yùn)行，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理各治理主體之間有序、有效、持續(xù)的良性協(xié)同。同時，尤其要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法治體系，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作機(jī)制，并逐步擴(kuò)大地方人大立法權(quán)，創(chuàng)新立法工作理念，提高立法工作質(zhì)量，堅決做到科學(xué)立法、民主立法，公正司法、公正執(zhí)法；大力加強(qiáng)法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)，共同推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政和依法行政。

二、城鄉(xiāng)社會治理主體協(xié)同機(jī)制的主要維度

城鄉(xiāng)社會治理主體協(xié)同機(jī)制，必須在制度安排時考慮不同治理主體運(yùn)作邏輯與原則之間的協(xié)調(diào)性與沖突性，旨在保障黨委、政府、企事業(yè)單位、社會組織、公民等功能優(yōu)勢和運(yùn)作機(jī)制不同的各類治理主體，在城鄉(xiāng)社會治理過程中實現(xiàn)各類治理主體最大限度的融合與協(xié)同，進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理的共同目標(biāo)和促進(jìn)城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化。其主要包括以下五個維度。

(一)一主多元機(jī)制

所謂一主多元機(jī)制，是指在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，政府發(fā)揮在社會管理多元主體協(xié)同治理中的主導(dǎo)作用，組織和協(xié)調(diào)企業(yè)、社會組織、公民等其他治理主體對社會管理進(jìn)行有效合作治理。根據(jù)我國城鄉(xiāng)社會管理和社會發(fā)展實際，城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理主體間運(yùn)行機(jī)制的建立和有效運(yùn)行，必須依賴于多元主體中的政府主導(dǎo)和政府主導(dǎo)中的主體多元相結(jié)合，即有賴于建立一主多元運(yùn)行機(jī)制。政府作為社會建設(shè)和管理的主導(dǎo)型主體，在黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大授權(quán)并監(jiān)督下?lián)碛衅髽I(yè)、社會組織等其他治理主體所無法擁有的行使國家公共權(quán)力、分配社會資源的能力，理應(yīng)對組織安排多元主體的協(xié)同合作負(fù)主要責(zé)任。特別是企業(yè)、社會組織等治理主體有著自身的運(yùn)行邏輯和各自不同的功能優(yōu)勢，更需要依靠政府站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略全局，發(fā)揮其主導(dǎo)作用，通過倡導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、支持等方式，將具有不同運(yùn)行邏輯和治理方式的多元治理主體凝聚成一個以實現(xiàn)公共利益最大化、促進(jìn)城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化為共同目標(biāo)，規(guī)范、有序、高效的社會治理共同體，形成推進(jìn)城鄉(xiāng)社會均衡發(fā)展的持續(xù)合力，促進(jìn)和保障城鄉(xiāng)社會管理多元主體的平等合作和有效協(xié)同治理。在這一機(jī)制中，作為主導(dǎo)的政府，應(yīng)自覺強(qiáng)化服務(wù)行政和法治行政的意識，擯棄管治行政，尤其要為多元主體的協(xié)同合作提供政策法律環(huán)境與制度安排，確保多元主體協(xié)同治理城鄉(xiāng)社會的治理績效，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會法治一體化和增進(jìn)社會整體利益。尤其政府是社會公正的主要實現(xiàn)者和維護(hù)者，維護(hù)社會公平正義是各級政府的首要職責(zé)。黨的十八大提出，要加快形成政府主導(dǎo)覆蓋城鄉(xiāng)可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。為此，政府首先要以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，切實擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)社會利益、處理社會沖突、消除社會分歧、維護(hù)社會公正、促進(jìn)社會認(rèn)同、保持社會穩(wěn)定等責(zé)任，不斷消除人民參與發(fā)展、分享發(fā)展成果方面的障礙，維護(hù)社會公正。

(二)權(quán)責(zé)對等機(jī)制

權(quán)責(zé)對等原則是指對組織管理者而言，其擁有的權(quán)力應(yīng)當(dāng)與其承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)的準(zhǔn)則。它是城鄉(xiāng)社會治理各類主體實現(xiàn)良性合作共治的前提和基礎(chǔ)。從管理學(xué)角度來看，治理主體有權(quán)無對等的責(zé)任或有責(zé)沒有對等的權(quán)力，都無法實現(xiàn)治理目標(biāo)和保證治理績效，必須做到權(quán)責(zé)一致。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展中，必須按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的協(xié)同治理要求，依法界定各類主體權(quán)責(zé)，使各類主體權(quán)責(zé)明晰、對等一致。要對城鄉(xiāng)社會管理中的政治權(quán)力、行政權(quán)力、社會權(quán)力進(jìn)行科學(xué)合理配置與整合，依法規(guī)范國家權(quán)力、保護(hù)社會權(quán)力、整合多元化權(quán)力，使黨委、政府、企事業(yè)單位、社會組織、公眾以及各階層社會利益群體在城鄉(xiāng)社會治理中實現(xiàn)有效協(xié)同，在既分工又合作中有效發(fā)揮各自功能優(yōu)勢。在當(dāng)前相對社會組織來說，政府過于強(qiáng)勢，市場在資源配置中開始由“起基礎(chǔ)作用”向“起決定作用”轉(zhuǎn)變，而社會組織無論規(guī)模還是力量都較為弱小，公眾參與能力嚴(yán)重不足，政府、市場、社會三者發(fā)展嚴(yán)重失衡的條件下，更需要權(quán)責(zé)利對等，更需要黨和政府像發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)、培育市場機(jī)制一樣，盡力去發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)、培育這類社會機(jī)制，大力扶持社會組織發(fā)展壯大，推進(jìn)社會自治，實現(xiàn)社會力量與政府力量、市場力量的協(xié)調(diào)發(fā)展，為城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理提供品質(zhì)好、能力強(qiáng)、講法治、重服務(wù)的物質(zhì)載體。為此，一要轉(zhuǎn)變政府職能，尤其是地方政府職能真正向公共服務(wù)和社會服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)、取消和下放行政審批事項，激發(fā)市場和社會活力，把社會發(fā)展的著力點(diǎn)放到發(fā)揮企業(yè)、市場、社會力量上來。二要推動治權(quán)改革，授予地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的自主權(quán)和社會管理權(quán)力。對于地方政府來說，它直接與企業(yè)打交道，直接與群眾保持聯(lián)系，市場主體和群眾利益通過地方政府來實現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國政府體系最低層級的基層政府，在我國行政體系中占據(jù)著極其重要的地位，是國家和政府聯(lián)系廣大人民群眾的重要橋梁和紐帶，處在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的最前線，在鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中扮演著極其重要的角色，屬于我們常說的“最后一公里”，直接關(guān)系農(nóng)村能否實現(xiàn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)的最主要的障礙在于權(quán)責(zé)不對等，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力小，責(zé)任大或者是有責(zé)任卻無相應(yīng)的權(quán)力，責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，權(quán)力卻在縣級的職能部門，沒有形成互相銜接、權(quán)責(zé)對等的權(quán)力責(zé)任體系，權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡和權(quán)責(zé)分離，導(dǎo)致權(quán)力的萎縮和責(zé)任的膨脹，使其權(quán)力不足以支撐其所承擔(dān)的責(zé)任，尤其與實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的權(quán)責(zé)很不相稱，必須堅持權(quán)責(zé)對等的原則，推進(jìn)政府治權(quán)改革，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！芭c中央集權(quán)相比，分權(quán)的比較優(yōu)勢在于：有助于保護(hù)個人的權(quán)利和自由；確保政府決策更符合地方實際；不同地方之間的競爭能夠產(chǎn)生改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的效果。”[13]三要實行“契約化”政社合作模式，重點(diǎn)是落實國務(wù)院關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見，通過契約化合同方式在公共服務(wù)提供和社會管理中明確政府、企事業(yè)、社會組織等各類主體的權(quán)責(zé)利，通過市場化、社會化讓政府、企事業(yè)單位、社會組織等治理主體共同承擔(dān)社會管理和提供公共服務(wù)。在權(quán)責(zé)對等的同時，必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制，各類主體必須接受群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、新聞監(jiān)督等各方面的監(jiān)督，并在協(xié)同治理主體實行責(zé)任追究制度。

(三)利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在各種社會關(guān)系中，利益關(guān)系是基礎(chǔ)。建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，是多元治理主體持續(xù)協(xié)同合作的重要保證。國家治理包括社會治理在內(nèi)的社會政治現(xiàn)象本質(zhì)上是一種特定的社會關(guān)系，是“在特定社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系及其所表現(xiàn)的利益關(guān)系基礎(chǔ)上，社會成員通過社會公共權(quán)力確認(rèn)和保障其政治權(quán)利，進(jìn)而實現(xiàn)其利益要求的一種社會關(guān)系”[14](P1)?！皣抑卫眢w系是一個結(jié)構(gòu)，實際上就是權(quán)利、責(zé)任和利益的統(tǒng)一?！盵15]在社會政治關(guān)系中，包含著利益、權(quán)力和權(quán)利三個層面的關(guān)系。[16](P44)建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在于從源頭上防止利益主體間貧富差距過大、利益分化過度而導(dǎo)致社會關(guān)系過度緊張引發(fā)一系列社會問題，也有利于持續(xù)維持多元主體的有效協(xié)同。這一主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制，一要發(fā)揮政府的公共權(quán)威制定政策與規(guī)則，在保護(hù)協(xié)同主體正當(dāng)利益的基礎(chǔ)上，大力倡導(dǎo)公益至上、集體主義精神以及社會責(zé)任感，增進(jìn)以公共精神為核心的社會資本，做到社會整體利益與協(xié)同治理主體自身利益的平衡；二要針對因社會治理多元主體各自利益追求之間的差異性容易導(dǎo)致強(qiáng)勢主體利用其權(quán)力與資源優(yōu)勢強(qiáng)迫弱勢主體順從其意志行事的情況，借助政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)功能和強(qiáng)制性的制度規(guī)則，發(fā)揮其利益調(diào)節(jié)功能，同時賦予每個主體監(jiān)督與制約其他主體的責(zé)任和權(quán)力，以隨時糾正治理主體偏離社會管理總體目標(biāo)、傷害社會管理整體利益的行為，從而實現(xiàn)多元主體利益之間的平衡，保證各類主體的利益均衡和公平正義。

(四)平等合作機(jī)制

社會治理多元主體之間要實現(xiàn)有效的協(xié)同治理，必須建立在各類主體平等協(xié)商互動的基礎(chǔ)之上。建立協(xié)商互動機(jī)制，在于各類治理主體對社會管理目標(biāo)的取向、具體問題解決方案的選擇、公共資源的分配、各主體角色功能的定位及各自利益目標(biāo)的實現(xiàn)等進(jìn)行正向博弈，達(dá)成共識，建立協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，形成集體行動。這一機(jī)制主要運(yùn)用在協(xié)同關(guān)系的確立與合作治理社會事務(wù)的全過程。這一機(jī)制，首先在于通過協(xié)商互動，確立多元治理主體的協(xié)同關(guān)系，尤其要針對社會管理某些領(lǐng)域的具體事務(wù)或問題的協(xié)同治理應(yīng)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由政府、市場主體、社會組織、公民等治理主體，根據(jù)自身獨(dú)特的資源和能力就社會協(xié)同治理的項目或問題進(jìn)行協(xié)商，討論確定其性質(zhì)與解決途徑，明確在協(xié)同治理下總目標(biāo)與各自分目標(biāo)的關(guān)系、各自的職責(zé)、合作的形式、行為規(guī)則、利益共享等，最終就行動方案形成共識，形成一致的集體行動，使各主體的資源與能力得到最優(yōu)配置，力求使公共服務(wù)項目和社會問題以最低的成本、最快的速度、最好的社會效益得到解決。其次，要求各主體在分別行使自己權(quán)責(zé)時也要通過平等協(xié)商機(jī)制進(jìn)行互動、協(xié)調(diào)和相互制衡，對協(xié)同治理的進(jìn)程、效果進(jìn)行及時反饋，對協(xié)同治理中遇到的問題相互協(xié)商，并做出最優(yōu)決策，以有效消解各主體在具體行動過程中的矛盾或沖突，糾正各類主體不利于協(xié)同治理的行為，減少內(nèi)耗成本，提升社會協(xié)同治理績效。

(五) 有序競爭機(jī)制

在城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理中，有序競爭是多元治理主體合作治理的題中之義，它能有效地提升協(xié)同治理組織網(wǎng)絡(luò)的活力、提高協(xié)同治理效率與質(zhì)量，防止協(xié)同治理主體運(yùn)行系統(tǒng)因缺乏競爭而陷入僵化封閉狀態(tài)。有序競爭機(jī)制的主要功能也在于維持各類協(xié)同治理主體的動力與活力，提高整個社會協(xié)同治理的績效。在這一機(jī)制中，需要維持兩類競爭關(guān)系：一類是以合作為前提，各類主體之間在協(xié)同治理過程中圍繞方案的選擇、職權(quán)與資源的分配、各自利益等展開的有序競爭；一類是以合作為目的，各協(xié)同治理主體內(nèi)部系統(tǒng)成員之間為爭取協(xié)同參與而展開的有序競爭。這兩類競爭最終都有利于各主體協(xié)同能力和協(xié)同績效的提高。由于社會治理領(lǐng)域中活躍著大量的社會組織、企業(yè)尤其是民營和個體企業(yè)、事業(yè)單位、公眾等多元治理主體，而社會資源是稀缺的，在某些公共服務(wù)和社會事務(wù)管理領(lǐng)域并不是所有參與主體都能得到相關(guān)資源的支持，尤其是政府方面提供的資源，不同主體或同類主體之間自然會形成有序競爭與合作的關(guān)系，促使各類主體通過增強(qiáng)自身公共服務(wù)能力和社會服務(wù)能力來獲取資源的支持，從而能為城鄉(xiāng)社會提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)和社會服務(wù)。建立協(xié)同治理主體間有序競爭機(jī)制，首先要建立政府內(nèi)部競爭機(jī)制。政府應(yīng)通過各種形式把競爭機(jī)制引入公共服務(wù)和社會管理之中，在自身內(nèi)部形成有序競爭，并通過市場機(jī)制激發(fā)社會活力，實現(xiàn)政府職能向社會轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)接，在轉(zhuǎn)變政府職能中改善公共服務(wù)質(zhì)量和社會服務(wù)水平。其次，建立政府與企業(yè)、事業(yè)單位、社會之間有序競爭機(jī)制，就是要在公共服務(wù)提供和社會管理中引入市場機(jī)制和社會自治機(jī)制，打破在行政主導(dǎo)的“體制內(nèi)購買”模式——直接在體制內(nèi)建立承擔(dān)公共服務(wù)職能的新事業(yè)單位，讓企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位等都參與城鄉(xiāng)社會管理和公共服務(wù)提供，促進(jìn)公共服務(wù)的市場化(民營化)和社會化，打破政府壟斷格局，營造政府與企業(yè)、社會平等競爭的格局。特別是作為社會協(xié)同治理主導(dǎo)型主體的政府，要根據(jù)服務(wù)成本和群眾滿意度等多種因素綜合考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)提供方式的多樣化，加快推進(jìn)向社會力量購買服務(wù)的步伐，通過合同外包方式將公共服務(wù)交給企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位等專業(yè)化的社會主體來提供，政府對其進(jìn)行全程監(jiān)管，并適時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，不斷優(yōu)化公共服務(wù)和社會治理方式。

三、城鄉(xiāng)社會治理主體協(xié)同機(jī)制的優(yōu)化策略

針對目前我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，社會協(xié)同治理主體協(xié)同機(jī)制存在的主要問題和現(xiàn)實困境，優(yōu)化城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理主體協(xié)同機(jī)制，必須從以下幾個方面進(jìn)行。

(一)再造社會治權(quán)結(jié)構(gòu)

治權(quán)結(jié)構(gòu)再造，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中社會治理主體有效協(xié)同運(yùn)行的核心和關(guān)鍵。就對治權(quán)概念的初步界定而言，是指由政府、社會組織、企業(yè)以及公民群體組成的多元公共治理主體協(xié)同處理公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的權(quán)力，亦即公共治理權(quán)力。在當(dāng)代中國語境中，治權(quán)結(jié)構(gòu)再造旨在理順政府、市場、社會、公民關(guān)系的改革。[17]從我國基本國情和現(xiàn)行政黨體制來看，社會治權(quán)結(jié)構(gòu)再造的核心是“政黨掌握政權(quán)、黨政主導(dǎo)治權(quán)”，企業(yè)、社會組織、公民等是不可或缺的核心要素，這實際上是一種治權(quán)結(jié)構(gòu)的有限重構(gòu)，具體表現(xiàn)為“黨政統(tǒng)治”與“多元協(xié)同治理”的并存結(jié)構(gòu)。[18]城鄉(xiāng)社會治權(quán)結(jié)構(gòu)再造，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，關(guān)鍵在于厘清以下幾種關(guān)系：

首先，厘清政府系統(tǒng)內(nèi)部橫向與豎向關(guān)系。從政府系統(tǒng)內(nèi)部的橫向關(guān)系來看，黨的十八屆三中全會明確提出“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)既相互制約又互相協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制?！薄敖y(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系。積極穩(wěn)妥實施大部制?！盵19](P18-19)一方面，應(yīng)以優(yōu)化“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”運(yùn)作機(jī)制為目標(biāo)，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)既相互制約又互相協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。[20]另一方面，應(yīng)以“大部制改革”為抓手，按照“同類合并、黨政聯(lián)動、扁平化管理、權(quán)力重構(gòu)、區(qū)鎮(zhèn)同步”的要求，進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，減少管理層級，促進(jìn)管理扁平化。從豎向關(guān)系來看，地方政府尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國整個政府體系的最底層，處在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的最前線，大多屬于城鄉(xiāng)發(fā)展過渡帶，在鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中扮演著極其重要的角色，直接關(guān)系統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略的實施和新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實現(xiàn)。因此，應(yīng)簡政放權(quán)，推進(jìn)行政審批權(quán)、事權(quán)、財權(quán)改革，積極推進(jìn)省直管縣體制改革，簡政強(qiáng)縣(市、區(qū))、簡政強(qiáng)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))/街以及城市市區(qū)派出機(jī)構(gòu)，縣(市、區(qū))級主要負(fù)責(zé)宏觀層面的發(fā)展規(guī)劃、政策制定和實施以及統(tǒng)籌重點(diǎn)區(qū)域和項目發(fā)展等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街級以及派出機(jī)構(gòu)則主要負(fù)責(zé)面向社區(qū)、企業(yè)、群眾特別是“三農(nóng)”的公共服務(wù)、市場監(jiān)管、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等微觀層面的管理和服務(wù)，并賦予基層政府更大的管理自主權(quán)，以激發(fā)基層政府的創(chuàng)新活力。

其次，厘清政府與市場主體(企業(yè))的關(guān)系。市場主體與社會組織一樣是社會治理的重要主體。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)堅持政企分開、政資分開，突出市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能，原則上不再直接投資辦企業(yè)或直接干涉企業(yè)生產(chǎn)活動，積極為各類市場主體創(chuàng)造統(tǒng)一開放、公平競爭的發(fā)展環(huán)境。正如李克強(qiáng)總理所說，地方政府抓經(jīng)濟(jì)，不是當(dāng)“司機(jī)”，不是直接開車上路，而是管好“路燈”和“紅綠燈”，當(dāng)好“警察”。[21]城鄉(xiāng)社會管理協(xié)同治理中，地方政府應(yīng)堅持政府購買服務(wù)與調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的作用，加大政府向社會力量購買服務(wù)的步伐，推進(jìn)公共服務(wù)市場化、社會化，進(jìn)一步放開公共服務(wù)市場準(zhǔn)入，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，激活城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會活力，真正增強(qiáng)企業(yè)在城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理中效率型治理主體的協(xié)同能力。

再次，厘清政府與社會組織、社區(qū)組織的關(guān)系。政府是社會組織培育的維護(hù)者和支持者，而社會組織是社會管理的重要載體和依托，在多元主體的社會管理中，它是政府和市場之外對資源進(jìn)行配置的第三種力量，也是彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”的重要力量。在政府、市場、社會三者中，社會組織在社會治理中發(fā)揮作用的能力相對較弱。在社會轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，隨著公民權(quán)利意識的覺醒，公民借助社會組織有序參與公共事務(wù)治理和保障自身權(quán)益的意識不斷增強(qiáng)，同時各類社會組織也逐步成為政府職能轉(zhuǎn)移的承接載體，并推動著政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)型，為主導(dǎo)社會治理的政府職能改革提供了機(jī)遇。為此，政府積極推進(jìn)社會組織管理體制改革，既要加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管，更要大力提升社會組織自主性和自治力，消除對政府依附，激發(fā)社會組織活力。尤其要在登記、資金、項目、場地和服務(wù)等方面對社會組織、行業(yè)商會進(jìn)行大力扶持，促進(jìn)各類社會組織迅速健康成長。同時，應(yīng)全面落實《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的意見》，采取公開招標(biāo)、項目發(fā)包、項目申請、委托管理等多種方式，通過合同的形式，向社會組織和企事業(yè)購買公共服務(wù)，讓社會組織和企事業(yè)在提供公共服務(wù)中鍛煉成長。[22]

第四，厘清政府與基層自治組織、社區(qū)(村)的關(guān)系?；鶎幼灾谓M織和社區(qū)組織與人民群眾接觸最直接、最密切，是組織群眾依法有序參與社會治理的重要力量。[23]正如習(xí)近平指出：“社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理加強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實了?！痹诨鶎由鐣卫碇校游瘯?、村委會起著極其重要的作用。目前，居委會、村委會承載著地方政府在基層的大量的行政管理職能，被嚴(yán)重“行政化”，不僅導(dǎo)致居委會、村委會喪失了自身的自治功能，而且也扭曲了政府與社區(qū)(村)的關(guān)系。為此，必須按照“政社分離”的原則，擺正政府與居委會、村委會的關(guān)系，即在區(qū)分政府行政管理與社區(qū)(村)自治各自范圍的基礎(chǔ)上，讓政府管理與基層自治分頭運(yùn)行，讓居委會、村委會依法履行自治范圍內(nèi)的職責(zé)，在居(村)的公共事務(wù)和公益事業(yè)治理中發(fā)揮自治功能，以實現(xiàn)二者的有效銜接與良性互動。[24]

第五，厘清政府與公民的關(guān)系。公眾參與，是社會協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)和依托。公民作為社會協(xié)同治理的參與主體，他們不僅有參與政府制定公共政策過程的意愿、訴求和熱情，而且要求在政府實施公共決策、公共財政預(yù)算及其執(zhí)行和公共服務(wù)過程中行使知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府必須通過協(xié)商民主等形式擴(kuò)大公民有序參與，如各種民主懇談會、決策聽證會、民主評議會、村民“一事一議”制度等，保障社會公眾的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，發(fā)揮公眾在公共政策制定、實施、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的作用，促進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。

(二)規(guī)范協(xié)同主體行為

城鄉(xiāng)社會治理主體協(xié)同機(jī)制的有效運(yùn)行，有賴于構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、行為規(guī)范、功能互補(bǔ)、平等合作的協(xié)同主體行為，促進(jìn)協(xié)同主體行為的法治化和規(guī)范化。

首先，依法規(guī)范協(xié)同主體權(quán)責(zé)邊界。通過法律法規(guī)界定各類主體的權(quán)責(zé)和行動邊際，規(guī)范協(xié)同治理主體行為，使各類主體在法治的框架內(nèi)規(guī)范、有序、高效運(yùn)行，形成良好的主體協(xié)同運(yùn)行機(jī)制。健全司法審查制度，把裁判權(quán)交給司法，真正實現(xiàn)依法獨(dú)立公正的審判，讓每個協(xié)同主體都擁有平等對話的渠道，理性表達(dá)訴求，真正享有法律賦予的權(quán)利。應(yīng)還權(quán)力于法治，讓各類主體的權(quán)力在“籠子”里運(yùn)行、在陽光下運(yùn)行。要強(qiáng)化各類協(xié)同主體的法治意識，遵紀(jì)守法，不越位、錯位和缺位，善于運(yùn)用法治思維和法治方式來進(jìn)行城鄉(xiāng)社會治理，處理各類社會矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、規(guī)范社會行為、維護(hù)社會公正、促進(jìn)社會和諧。尤其要把各級黨政機(jī)關(guān)的權(quán)力納入法治軌道，法定其權(quán)力的行使范圍，真正促使黨政機(jī)關(guān)養(yǎng)成法治思維和嚴(yán)格依法辦事的習(xí)慣，權(quán)力的行使程序合法，違法行使權(quán)力必須予以依法問責(zé)。

其次，著力建設(shè)服務(wù)型和法治型政府。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中社會治理主體良好協(xié)同運(yùn)行的核心在于政府、市場和社會實現(xiàn)良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵在于規(guī)范政府行為，建設(shè)服務(wù)型和法治型政府。既應(yīng)堅持政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)社會管理一體化中的主導(dǎo)地位和主體責(zé)任，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的責(zé)任政府、廉潔政府、透明政府、效能政府、協(xié)同政府、民生政府和創(chuàng)新政府，發(fā)揮在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策安排與落實、資源整合與配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)、教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)充分就業(yè)、完善社會保障體系、社會文明建設(shè)等方面的主導(dǎo)作用，又要依法設(shè)定政府主導(dǎo)限度，做到政企分開、政事分開、政社分開和政資分開，拆除多裝錯裝在政府身上的“手臂”，從過去不該管、管不了也管不好的領(lǐng)域退出，把該由市場做的還給市場、該由社會做的交給社會，規(guī)范和約束好政府這只“看得見的手”，防止錯位缺位越位行為，真正成為有限政府、服務(wù)型政府、法治型政府。尤其要大力下放行政審批權(quán)，實行“正面清單”與“負(fù)面清單”相結(jié)合的治理模式，通過“負(fù)面清單”限權(quán)，通過“正面清單”賦權(quán)，共同劃定政府、市場、社會的權(quán)責(zé)邊界。政府應(yīng)主動向社會公開行政審批事項清單，亮出“權(quán)力清單”，自覺接受社會監(jiān)督，讓政府這只“看得見的手”成為服務(wù)之手、法治之手和責(zé)任之手，真正成為群眾期盼的善治政府。同時，政府應(yīng)自覺強(qiáng)化法治思維和法治理念，自覺法治行政?！胺ㄖ蔚囊x是政府應(yīng)受法律統(tǒng)治并服從法律?！盵25]政府應(yīng)大力推進(jìn)行政決策程序、行政執(zhí)法程序、行政公開程序、行政監(jiān)督程序以及行政合同制度、行政裁決制度、行政調(diào)解制度等法治化，以法治公正促進(jìn)社會公正。

(三)整合協(xié)同運(yùn)行資源

十八屆三中全會的《決定》指出，要堅持系統(tǒng)治理，以實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。為此，要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作與社會參與的城鄉(xiāng)社會管理協(xié)同資源整合機(jī)制，以有效整合多元協(xié)同主體的功能優(yōu)勢和各類社會要素資源，為協(xié)同治理城鄉(xiāng)社會服務(wù)。

首先，關(guān)于社會治理權(quán)力的整合。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，必須按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的協(xié)同治理要求，實現(xiàn)政治權(quán)力機(jī)制、市場交換機(jī)制、民主治理機(jī)制和社會自治機(jī)制的優(yōu)化及其相互交叉創(chuàng)新，構(gòu)建多重機(jī)制和方式交互復(fù)合作用的治理機(jī)制。重點(diǎn)是優(yōu)化政治權(quán)力的權(quán)力、責(zé)任和職能合理配置，優(yōu)化財政稅收體制機(jī)制，優(yōu)化權(quán)力的運(yùn)行方式，優(yōu)化權(quán)力相互制約而又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化反腐倡廉權(quán)力機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展服務(wù)。對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展來說，尤其應(yīng)對社會治理中的政治權(quán)力、行政權(quán)力、社會權(quán)力進(jìn)行有效配置與整合，依法規(guī)范國家權(quán)力、保護(hù)社會權(quán)力、整合多元化權(quán)力，使黨委、政府、市場主體、社會組織、社會公眾、各階層社會利益群體等各類社會治理主體實現(xiàn)權(quán)力的有效協(xié)同和功能優(yōu)勢的有效發(fā)揮。

其次，關(guān)于城鄉(xiāng)要素資源的整合。把社會中不同來源、不同層次、不同結(jié)構(gòu)、不同內(nèi)容的資源進(jìn)行有機(jī)融合。針對目前我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中城鄉(xiāng)社會資源開發(fā)與整合功能較弱的問題，構(gòu)建黨委、政府、市場、社會和公眾協(xié)同的城鄉(xiāng)資源整合協(xié)同機(jī)制，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中充分發(fā)揮各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、政府的主導(dǎo)作用、市場機(jī)制的資源配置作用以及城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織及各社會組織、企事業(yè)單位在社會管理資源整合協(xié)同中的橋梁作用。同時，應(yīng)充分依托信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢，通過建設(shè)城鄉(xiāng)社會管理信息聯(lián)動平臺、綜合信息服務(wù)平臺、公共危機(jī)應(yīng)急聯(lián)動信息管理平臺和社會公眾訴求信息管理平臺，建立覆蓋城鄉(xiāng)、動態(tài)監(jiān)控、信息共享、快速高效的城鄉(xiāng)社會管理綜合信息系統(tǒng)，有效克服城鄉(xiāng)之間、各類協(xié)同治理主體之間的信息障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理信息資源的整合與共享，增進(jìn)社會管理協(xié)同主體之間的信任與協(xié)同。[26]

第三，關(guān)于城鄉(xiāng)利益價值的整合。一是建立利益表達(dá)與分配機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制和利益沖突調(diào)解機(jī)制等，以協(xié)調(diào)社會中的各種利益矛盾與沖突，從而有效整合社會各類主體要素力量，共同致力于城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化。要拓寬社情民意的表達(dá)渠道，健全信訪工作責(zé)任制，建立社會輿情匯集和分析機(jī)制，特別是要拓寬弱勢群體的利益訴求渠道，形成健全暢通的利益訴求和反饋機(jī)制，為人民群眾平等表達(dá)利益訴求提供制度化的平臺。要綜合運(yùn)用協(xié)商、疏導(dǎo)、教育及法律政策行政等方法，建立健全規(guī)范的群眾訴求表達(dá)利益協(xié)調(diào)權(quán)益保障和矛盾調(diào)處機(jī)制，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系和化解不同矛盾糾紛。二是整合各類主體的“公共利益至上”的價值取向。價值整合是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理的思想保證。面對城鄉(xiāng)社會碎片化和原子化以及社會主體多元化、價值觀念多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化，更需要一種價值整合協(xié)同機(jī)制來整合和凝練一種城鄉(xiāng)社會都能夠接受和認(rèn)同的主流價值和道德觀念，以形成有效的集體行動促進(jìn)城鄉(xiāng)社會共同繁榮。

(四)優(yōu)化協(xié)同運(yùn)行環(huán)境

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進(jìn)程中，地方黨委、政府應(yīng)以縮小城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展為任務(wù)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)社會政策一體化為關(guān)鍵，以建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制為重點(diǎn)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展政策、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)為抓手，從頂層設(shè)計有利于城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理機(jī)制有效運(yùn)行的體制機(jī)制和政策環(huán)境，為城鄉(xiāng)社會治理各類主體有效協(xié)同提供體制機(jī)制和政策制度保障。

首先，落實城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度。在實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度基礎(chǔ)上，全面放開縣域內(nèi)戶口遷移政策，降低農(nóng)民進(jìn)城門檻，以合法固定住所為基本落戶條件，鼓勵農(nóng)村勞動力就近有序轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，重點(diǎn)是落實2014年7月30日國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(簡稱《意見》)，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍制度一體化。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，既是導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距不斷擴(kuò)大的重要根源，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化的主要障礙，同時還是城鄉(xiāng)社會管理協(xié)同治理的重要制約因素。因此，應(yīng)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，推進(jìn)本地和外來人口發(fā)展的雙重統(tǒng)籌，放開城鄉(xiāng)二元的戶籍限制，不斷完善流動人口融入城市社會的機(jī)制，徹底消除城鄉(xiāng)戶籍壁壘。同時，應(yīng)盡快出臺全國統(tǒng)一的農(nóng)民工基本公共服務(wù)相關(guān)政策以及與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度相關(guān)的配套政策，將農(nóng)村農(nóng)民逐步納入到統(tǒng)一的市民公共服務(wù)管理和福利待遇系統(tǒng)之中，推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程，使城鄉(xiāng)享有同等的公共服務(wù)。

其次，建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化體制。統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源，加快破除城鄉(xiāng)分離的公共服務(wù)體制，把由政府提供或主導(dǎo)的公共服務(wù)盡可能地覆蓋到所有城鄉(xiāng)居民，逐步使城鄉(xiāng)居民享受到均等的公共服務(wù)。首先，應(yīng)建立城鄉(xiāng)勞動就業(yè)一體化制度。以城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)為目標(biāo)，完善促進(jìn)就業(yè)的政策法規(guī)體系和工作機(jī)制，建立健全城鄉(xiāng)一體的人力資源市場和就業(yè)服務(wù)體系，營造保障城鄉(xiāng)勞動者公平競爭、平等就業(yè)的制度環(huán)境。尤其應(yīng)建立體現(xiàn)公平正義的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)機(jī)制。其次，應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。堅持按照黨的十八大報告提出的“加快形成全覆蓋、均等化、可持續(xù)的公共服務(wù)體系”的要求，在逐步完善農(nóng)村社會保障制度的基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)社會保障互相銜接和轉(zhuǎn)移機(jī)制，最終實現(xiàn)不同區(qū)域、不同職業(yè)的人群在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社會保障制度的統(tǒng)一，推動城鄉(xiāng)社保資源配置的均等化。在加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，應(yīng)在堅持“統(tǒng)賬結(jié)合”基本制度模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各種養(yǎng)老保險制度之間的內(nèi)在關(guān)系，借鑒 “名義賬戶制”的理念和改革策略，改良籌資模式和優(yōu)化層次結(jié)構(gòu)，使分割在城鄉(xiāng)間、地域間、群體間的“碎片化”養(yǎng)老保險制度整合在一起，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的一體化。

第三，完善城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化政策措施。首先，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等政策，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村居民市民化。重點(diǎn)是創(chuàng)新和優(yōu)化城鄉(xiāng)市場交換、民主治理和社會自治機(jī)制。“在創(chuàng)新優(yōu)化民主治理機(jī)制方面，《決定》具有十分豐富的內(nèi)容，涉及人大、政協(xié)、新型智庫、基層民主治理，也涉及健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、合理有序的收入分配格局和更加公平可持續(xù)的社會保障制度等民生權(quán)利機(jī)制?！盵27]為此，應(yīng)在城鄉(xiāng)政府治理、市場治理和社會治理方面構(gòu)建政治權(quán)力機(jī)制、市場機(jī)制、社會自我調(diào)節(jié)機(jī)制與居民自治機(jī)制交叉組合形成的治理機(jī)制，[28]實現(xiàn)政府治理、市場運(yùn)行、社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。其次，應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)金融資源配置一體化，加快農(nóng)村信用體系建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境，增強(qiáng)縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。再次，應(yīng)按地域相近、規(guī)模適度、有利于整合公共資源的原則，積極推進(jìn)鎮(zhèn)、村體制向街道、社區(qū)體制轉(zhuǎn)變，建立健全以城鄉(xiāng)社區(qū)為主要載體的新型社區(qū)管理體制，建立和完善村民自治機(jī)制以及城鄉(xiāng)聯(lián)動、結(jié)對掛鉤、共駐共享和社會化運(yùn)作等機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化建設(shè)，[29]為推進(jìn)城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理服務(wù)。

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Urban and Rural Social Governance Mechanism of Subjects’Cooperation: Forms and Optimization Strategy

LIU Wei-ping

(Shaoyang University, Shaoyang 422000, China)

Abstract：Building social governance mechanism of multiple subjects’ cooperation is the crux of realizing urban and rural social governance. The construction of this mechanism should follow the five basic forms that are the Party committee’s leading, the government’s guiding, social cooperation, public participation and legal guarantee, and the five main dimensions that are one domination with pluralization, equity principle of power and responsibility, coordination of interest, equal cooperation and orderly competition. It should construct the mechanism from the aspects of governance power recycling, code of conduct, coordinating resource consolidation, and environment optimization.

Key words：social governance subjects; cooperative governance mechanism; forms; main dimensions; optimization strategy

中圖分類號：D669.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672—1012(2016)01—0060—11

作者簡介：劉衛(wèi)平(1972—)，男，湖南桂陽人，邵陽學(xué)院副院長，教授，博士。

基金項目：湖南省社會科學(xué)基金項目“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的社會管理協(xié)同治理機(jī)制研究”(13YBB199)

收稿日期：2015-12-10