論行政規(guī)范性文件變更公民合法預(yù)期利益的保護(hù)

胡敏

摘 要：我國(guó)正處于法治建設(shè)的成長(zhǎng)期，社會(huì)情況瞬息萬(wàn)變，作為社會(huì)管理重要手段的行政規(guī)范性文件在情勢(shì)發(fā)生變更時(shí)也要做出相應(yīng)的反應(yīng)。由于行政規(guī)范性文件對(duì)不特定的行政相對(duì)人具有拘束力、確定力以及強(qiáng)制執(zhí)行力，其一旦發(fā)生變更，往往使行政相對(duì)人的現(xiàn)有利益受到損失，其合法預(yù)期利益也會(huì)受到不可預(yù)知的威脅和損害。現(xiàn)有的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則上僅局限于相對(duì)人實(shí)際發(fā)生的合法利益的損失，保護(hù)范圍相對(duì)過(guò)窄，因而有必要完善現(xiàn)有的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，以解決公民因信賴行政規(guī)范性文件而產(chǎn)生的合法預(yù)期與行政管理者改變行政規(guī)范性文件以實(shí)現(xiàn)行政目的之間的矛盾。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)范性文件；變更；合法預(yù)期保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）06-0113-02

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，公眾較之以前有了更為方便、快捷、廣泛、暢通的渠道來(lái)了解行政規(guī)范性文件即政府的各項(xiàng)行政措施、決定和命令等，并根據(jù)政府決策和意思表示來(lái)安排自己的生產(chǎn)和生活。然而行政規(guī)范性文件作為行政主體實(shí)施公共事務(wù)管理，行使行政裁量權(quán)的重要手段，由于其效力層級(jí)較低、穩(wěn)定性較差等特性往往會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展以及上位法的變化，而時(shí)常發(fā)生變更。在實(shí)踐中，由于行政規(guī)范性文件運(yùn)用廣泛，且多適用于與社會(huì)生活密切相關(guān)的生產(chǎn)、生活領(lǐng)域，所以極易對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，從而侵犯到公民的現(xiàn)存利益和合法預(yù)期利益，即公民因信任行政規(guī)范性文件而做出的投入或?qū)?lái)可得的利益。

一、行政規(guī)范性文件變更的類(lèi)型

所謂行政規(guī)范性文件的變更，是指行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織依據(jù)自身職權(quán)和法律的授權(quán)，依據(jù)相應(yīng)的程序性規(guī)定，制定、修改或廢止行政規(guī)范性文件的活動(dòng)[1]。行政規(guī)范性文件變更實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織行使自由裁量權(quán)的行為，所以行政機(jī)關(guān)在決定變更行政規(guī)范性文件時(shí)須考慮“變更的必要性”“變更的范圍和程度”“變更的時(shí)間”“如何具體的變更”。遵守一定的“變更程序”“變更方式”以及遵循比例原則衡量“變更后結(jié)果”，才能保障行政機(jī)關(guān)變更行政規(guī)范性文件這一自由裁量的行為不會(huì)侵犯到或?qū)π姓鄬?duì)人的現(xiàn)存利益和預(yù)期利益所造成的損失最小化。

行政主體變更行政規(guī)范性文件的這種行為主要是以制定、修改、廢止為表現(xiàn)形式的。具體而言可以將行政規(guī)范性文件的變更分為以下幾種情形。

第一，原有的規(guī)范性文件沒(méi)有繼續(xù)存在的必要，制定新的行政規(guī)范性文件以完全替代原有行政規(guī)范性文件。對(duì)于某一領(lǐng)域的事項(xiàng)本有行政規(guī)范性文件或者行政慣例調(diào)整，但由于社會(huì)情勢(shì)發(fā)生變化，適用原規(guī)范性文件或者行政慣例已不易乃至不能達(dá)到當(dāng)時(shí)行政規(guī)范性文件預(yù)期的行政目的，所以行政機(jī)關(guān)或者被授權(quán)組織通過(guò)制定新的行政規(guī)范性文件來(lái)取締原有的行政規(guī)范性文件。在這種情況下，新行政規(guī)范性文件的生效將會(huì)導(dǎo)致原行政規(guī)范性文件或者行政慣例的全部失效，從而使得公民因信賴原行政規(guī)范性文件或者行政慣例而產(chǎn)生現(xiàn)存利益損失和合法預(yù)期利益落空。

第二，修改原行政規(guī)范性文件形成新的行政規(guī)范性文件。在原行政規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，只是針對(duì)其中部分不合時(shí)宜的條文進(jìn)行修改或補(bǔ)充，從而使其更好地適應(yīng)社會(huì)生活的變化。但是修改后的新的行政規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)作用力可能會(huì)影響到相對(duì)人按照原行政規(guī)范性文件已經(jīng)完成或者尚在進(jìn)行中的活動(dòng)，這種情況下，就會(huì)導(dǎo)致公民因信賴原行政規(guī)范性文件或者行政慣例而產(chǎn)生現(xiàn)存利益損失和合法預(yù)期利益落空。

第三，廢止原行政規(guī)范性文件使其失效。原有行政規(guī)范性文件對(duì)這一領(lǐng)域的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整，但隨著社會(huì)生活的變化，原有的行政規(guī)范性文件已經(jīng)沒(méi)有存在的必要，由行政機(jī)關(guān)或者被授權(quán)組織廢除了該行政規(guī)范性文件，改由市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)。這種情況將原行政規(guī)范性文件從有法律效力變?yōu)闊o(wú)法律效力，亦會(huì)導(dǎo)致公民因?yàn)閷?duì)行政規(guī)范性文件的信賴而產(chǎn)生的投入遭受損失。

二、行政規(guī)范性文件變更下公民合法預(yù)期利益保護(hù)存在的問(wèn)題

（一）合法預(yù)期的概念

關(guān)于合法預(yù)期的概念，行政法學(xué)界可以說(shuō)是眾說(shuō)紛紜。余凌云教授將其分為廣義的合法預(yù)期和狹義的合法預(yù)期，狹義的合法預(yù)期僅指相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的政策、通知以及承諾產(chǎn)生的對(duì)行政機(jī)關(guān)未來(lái)行為的預(yù)期。廣義的合法預(yù)期包括可保護(hù)利益及權(quán)利[2]。趙大龍教授認(rèn)為，合法預(yù)期是相對(duì)人基于對(duì)行政法規(guī)的規(guī)定以及對(duì)行政管理的推斷，對(duì)行政主體可能做出的行為預(yù)測(cè)[3]。王錫鋅教授則認(rèn)為，這一原則的核心在于，相對(duì)人出于對(duì)法的安定性以及政策的連續(xù)性的信賴產(chǎn)生的合理期待，法律應(yīng)當(dāng)加以保護(hù)[4]。盡管不同的學(xué)者對(duì)于合法預(yù)期做出了不同的定義，但是綜合分析，筆者認(rèn)為在行政規(guī)范性文件變更的條件下，合法預(yù)期包括以下內(nèi)涵：一是行政相對(duì)人出于對(duì)行政主體發(fā)布的行政規(guī)范性文件的信任，以作為或者不作為的方式對(duì)自身的生產(chǎn)或生活做出安排。二是行政相對(duì)人基于信任的前提施加投入或者對(duì)未來(lái)可得利益萌生某種期待。三是行政主體非因法定事由（公共利益）或經(jīng)法定程序不應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人的已得利益、未來(lái)可得利益或者應(yīng)享有的程序、權(quán)利保障等做實(shí)質(zhì)性改變。四是如果行政主體違法變更行政規(guī)范性文件的行為侵害了行政相對(duì)人的合法預(yù)期，行政主體應(yīng)視情況撤銷(xiāo)該行政違法行為或者給予行政相對(duì)人行政賠償。如果行政主體出于公共利益的需要變更行政規(guī)范性文件，從而損害了行政相對(duì)人的合法預(yù)期，亦應(yīng)給予相對(duì)人以行政補(bǔ)償。

（二）信賴保護(hù)原則在公民合法預(yù)期利益保護(hù)方面的缺陷

1.信賴保護(hù)原則保護(hù)權(quán)益范圍狹窄

如前文所述，合法預(yù)期是指行政相對(duì)人基于對(duì)行政規(guī)范性文件的信賴而產(chǎn)生的可取得的未來(lái)利益或者法律資格的期望。也就是說(shuō)對(duì)公民合法預(yù)期的保護(hù)不僅應(yīng)保護(hù)實(shí)際利益，還應(yīng)保護(hù)預(yù)期利益。我國(guó)的《合同法》第113條的規(guī)定：預(yù)期利益是指合同履行以后可以獲得的利益。如生產(chǎn)設(shè)備買(mǎi)賣(mài)合同中買(mǎi)方因賣(mài)方遲延交貨而耽擱生產(chǎn)所遭受的生產(chǎn)利潤(rùn)損失；買(mǎi)賣(mài)合同中，買(mǎi)方因賣(mài)方不交貨而無(wú)法轉(zhuǎn)售給已簽約的下家買(mǎi)主所遭受的轉(zhuǎn)售利潤(rùn)損失；承包經(jīng)營(yíng)合同中，發(fā)包方毀約造成承包方承包經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)損失；服務(wù)合同中，被服務(wù)方毀約造成服務(wù)方預(yù)期利潤(rùn)損失。從目前的行政訴訟司法實(shí)踐來(lái)看，適用信賴保護(hù)原則保護(hù)的信賴?yán)嫱韧诠竦募鹊美娴膿p失，而對(duì)公民的預(yù)期將得到的利益并不給予相應(yīng)的補(bǔ)償或賠償?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的信賴保護(hù)原則對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)范圍過(guò)窄，其僅能填補(bǔ)撤銷(xiāo)或者改變現(xiàn)有行政規(guī)范性文件所造成的公民現(xiàn)存利益的損失。信賴保護(hù)原則僅局限于對(duì)公民的既得權(quán)的保護(hù)顯然是不夠的，還應(yīng)適當(dāng)考慮公民的期待利益，否則很難使公民的合法權(quán)利得到充分的保障。

2.信賴保護(hù)原則側(cè)重實(shí)體性保護(hù)而忽視程序性保護(hù)

本文認(rèn)為對(duì)公民合法預(yù)期的保護(hù)不僅包括保護(hù)公民的既得利益以及未來(lái)可得利益，更重要的是要保障公民在行政規(guī)范性文件變更前后所應(yīng)當(dāng)享有的聽(tīng)證、申訴等相應(yīng)的程序性權(quán)利。然而我國(guó)適用的信賴保護(hù)原則更側(cè)重于對(duì)公民的合法利益實(shí)際發(fā)生的損失的實(shí)體性保護(hù)，而忽視了程序性保護(hù)。信賴保護(hù)原則僅僅規(guī)定了對(duì)行政規(guī)范性文件變更后給公民造成的實(shí)體性損害給予保護(hù)，程序性保護(hù)只是提到“非經(jīng)法定程序不得隨意撤銷(xiāo)、廢止或改變行政規(guī)范性文件”，并未詳細(xì)規(guī)定行政規(guī)范性文件變更前后如何給予公民陳述、申辯、聽(tīng)證以及尋求救濟(jì)的程序性保護(hù)，由于沒(méi)有明確的程序性保護(hù)的規(guī)定，行政主體可以隨意地適用、解釋和違背其所制定的行政規(guī)范性文件，而公民只有在自身的實(shí)質(zhì)性利益遭受損失時(shí)才可以尋求救濟(jì)，且這種救濟(jì)能否獲得、獲得的程度以及獲得的方式仍然全憑行政主體自由裁量，在這種情況下公民的合法權(quán)利難以獲得具體明確的保障。

3.信賴保護(hù)原則以公民信賴作為標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性

信賴保護(hù)原則以相對(duì)人的信賴作為判斷是否給予保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，這種對(duì)信賴表征的判斷受較強(qiáng)的主觀判斷的影響，在實(shí)踐中的可操作性較差。相對(duì)人的這種信賴是指公民出于對(duì)行政規(guī)范性文件的信任和依賴而對(duì)自己的生產(chǎn)和生活做出一定的安排，這種信賴必須具有一定的表現(xiàn)形式，如果公民并未表現(xiàn)出對(duì)于行政規(guī)范性文件的信賴，那么其合法預(yù)期就不應(yīng)受到保護(hù)。如建設(shè)部門(mén)雖發(fā)出來(lái)允許單位進(jìn)行施工的通知，但該單位并未開(kāi)始施工或者并未有其實(shí)質(zhì)性投入，則認(rèn)為該單位并未對(duì)建設(shè)部門(mén)產(chǎn)生信賴，所以如果建設(shè)部門(mén)變更行政規(guī)范性文件撤銷(xiāo)該通知對(duì)該單位造成的合法預(yù)期的損害不應(yīng)予以保護(hù)。那么如果單位因信賴建設(shè)部門(mén)發(fā)布的允許施工通知沒(méi)有將資金投資其他行業(yè)，而是將資金放置在銀行以備將來(lái)施工之用，那么是否可以表明該單位對(duì)此行政規(guī)范性文件存在信賴表征呢？怎樣才能確定放置在銀行的資金是為施工之用而非為等待其他投資時(shí)機(jī)？如此可見(jiàn)信賴保護(hù)原則片面地認(rèn)為只要行政規(guī)范性文件引起了公民的信賴就可以給予保護(hù)，這是一個(gè)非客觀的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中缺乏可操作性。

三、完善公民合法預(yù)期利益保護(hù)的對(duì)策

（一）擴(kuò)大信賴?yán)姹Ｗo(hù)的范圍

如上文所示，目前行政賠償或補(bǔ)償對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)的范圍，往往僅限于相對(duì)方因信賴行政主體的規(guī)范性文件安定性、公信力，而實(shí)施一定的行為或活動(dòng)，但由于情勢(shì)發(fā)生變更，行政主體變更規(guī)范性文件而使相對(duì)人的合法利益遭受的實(shí)際損失，完全排除了相對(duì)人的預(yù)期利益損失，這有悖于公平原則，因此應(yīng)適時(shí)地?cái)U(kuò)大信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)范圍，將公民的合法預(yù)期利益納入行政賠償和行政補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)，但由于預(yù)期利益具有未來(lái)性和很大的不確定性，因此在規(guī)范性文件發(fā)生變更時(shí)，應(yīng)遵循公平原則，可以適當(dāng)?shù)貐⒖肌逗贤ā分嘘P(guān)于預(yù)期利益的限制性規(guī)定，對(duì)相對(duì)人的預(yù)期利益損失的范圍、標(biāo)準(zhǔn)做出相應(yīng)的規(guī)定，從而充分保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)?，更好地維護(hù)行政機(jī)關(guān)的公信力。

（二）兼顧相對(duì)人信賴?yán)娴某绦蛐詸?quán)利的保護(hù)

“重實(shí)體輕程序”可以說(shuō)是我國(guó)目前法律實(shí)踐中存在的通病，程序正義與實(shí)體正義從某種意義上來(lái)說(shuō)是同樣重要的地位，行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是行政程序的終點(diǎn)，行政程序正義才能保證行政目標(biāo)的正義，因此應(yīng)同時(shí)兼顧相對(duì)人信賴?yán)娴某绦蛐詸?quán)利保護(hù)，行政規(guī)范性文件一經(jīng)做出就要保持相對(duì)的安定性，在客觀情勢(shì)發(fā)生變更時(shí)，為了維護(hù)公共利益而變更行政規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)范性文件變更的過(guò)程、環(huán)節(jié)、方式、步驟、時(shí)限等程序性規(guī)定，并具體明確地規(guī)定行政規(guī)范性文件變更前后進(jìn)行相應(yīng)范圍的公示，并給予公民陳述、申辯、聽(tīng)證以及尋求救濟(jì)的程序性保護(hù)，從程序上最大限度地維護(hù)公民的信賴?yán)妗?/p>

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