初探我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建

楊彩朋

（中國人民公安大學(xué)法學(xué)院　北京　100038）

初探我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建

楊彩朋

（中國人民公安大學(xué)法學(xué)院北京100038）

文章基于減少行政主體之行為引起的生態(tài)環(huán)境破壞、國有資產(chǎn)流失、公共設(shè)施破壞等公益侵害的需要，提出我國須構(gòu)建完善維護(hù)公益的訴訟制度即行政公益訴訟制度。同時(shí)，我國公共利益侵害越加繁多，對(duì)社會(huì)公共利益波及影響越加嚴(yán)重，其對(duì)行政公益訴訟制度的建立完善提出了迫切需求，行政公益訴訟的構(gòu)建完善主要涉及到其概念、特征的定義分析探討，以及從受案范圍、原告資格等具體制度方面的構(gòu)造完善。

公共利益；行政公益訴訟；構(gòu)建完善

一、行政公益訴訟概述

社會(huì)運(yùn)行公共事務(wù)、進(jìn)行社會(huì)管理、提供社會(huì)產(chǎn)品與服務(wù)的過程中，社會(huì)主體在社會(huì)生活中必會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)品與服務(wù)享有公共權(quán)利，有權(quán)利必有利益、社會(huì)主體在享有公共權(quán)利時(shí)必會(huì)享有其附加的公共利益，但公共利益涉及到整個(gè)宏觀縹緲的擬制社會(huì)主體，對(duì)公共利益侵犯的是整個(gè)社會(huì)主體的利益，而并未有直接具體利益受損人，也就沒有明確的適格原告主體，因此傳統(tǒng)訴訟法不支持提起維護(hù)公益之訴訟。但公共利益是客觀存在的，對(duì)其維護(hù)也是必須的。行政公益訴訟，顧名思義，首先應(yīng)當(dāng)是行政訴訟，其實(shí)原告主體對(duì)行政主體的訴訟，其次是公益訴訟，訴訟之初衷是維護(hù)公益免受侵害而非維護(hù)私益之訴訟。

對(duì)行政公益訴訟界定之前，首先須對(duì)公益予以理解，何為公益？何為私益？對(duì)于公益與私益的劃分有時(shí)是易區(qū)分的，有時(shí)卻是模糊的，若不對(duì)公益予以界定，則會(huì)出現(xiàn)少數(shù)利益集團(tuán)、部分官僚、掌權(quán)主體、特權(quán)階層以維護(hù)公益為名而行維護(hù)私益之實(shí)，其最終損害的卻是公益。在我國的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)劃分體系中國家利益代表的是全民的社會(huì)國家的整體利益，把國家利益劃歸為公益是恰當(dāng)?shù)模鐣?huì)利益其相當(dāng)程度上代表的是虛擬社會(huì)主體的利益，其涉及的是社會(huì)公眾之利益，將其界定為公益一般情形下也是合適的。個(gè)人利益其代表的是單個(gè)個(gè)體或者多個(gè)或眾多個(gè)體集合之利益，對(duì)其的維護(hù)因有明確的利益權(quán)利侵害主體，其可以通過私益訴訟維護(hù)自身權(quán)益，因此不應(yīng)將個(gè)人利益納入公益。對(duì)于集體利益是屬于公益還是私益卻值得進(jìn)一步商榷，其利益主體包含范圍比個(gè)人利益廣，卻窄于國家利益對(duì)其并未有定論。因?qū)娴慕缍ㄉ杏胁幻?，在行政公益訴訟制度構(gòu)建之初把一些明確的并未有多大爭議的，如環(huán)保生態(tài)案件納入公益制度體系之中比較穩(wěn)妥，隨著制度發(fā)展完善，可將公益案件范圍逐步放寬。

行政公益訴訟即維護(hù)公益之訴訟，公益與私益是相輔又是相對(duì)的，對(duì)社會(huì)整體公益維護(hù)中須注重對(duì)個(gè)人私益之維護(hù)，不可過分強(qiáng)調(diào)公益而對(duì)私益肆加侵害，強(qiáng)調(diào)個(gè)體私益之權(quán)利時(shí)不可忽視社會(huì)整體公益，行政公益訴訟即為公益與私益沖突所起之訴，其緣起于經(jīng)濟(jì)社會(huì)中社會(huì)個(gè)體為攫取私益而對(duì)公益予以侵害從而促使對(duì)公益的保護(hù)之中，例如，行政主體為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，更有甚者少數(shù)利益官員為攫取個(gè)人私益而利用公權(quán)行為對(duì)環(huán)境生態(tài)公益予以侵害忽視，對(duì)國有資產(chǎn)公益予以侵吞，此種公益與私益之矛盾沖突推進(jìn)行政公益之訴訟的構(gòu)建。進(jìn)一步思考，若私益對(duì)公益過分傾奪，社會(huì)整體之公益無法維護(hù)，社會(huì)食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生安全、環(huán)境生態(tài)等公益無法保障，則受損的終將是社會(huì)眾多私益之集合，公益訴訟之公益保護(hù)也是對(duì)私益權(quán)益之維護(hù)。

關(guān)于行政公益訴訟的定義，有的學(xué)者認(rèn)為：“行政公益訴訟是指公民、法人或其他社會(huì)組織以及特定的國家機(jī)關(guān)，針對(duì)國家行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)公共部門不依法履行法律規(guī)定的職責(zé)而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。”[1]有的學(xué)者認(rèn)為：“行政公益訴訟制度是指當(dāng)行政主體的違法作為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或侵害之虞時(shí)，公民、法人或其他組織以及檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益而向法院提起的行政訴訟。”[2]筆者更贊成第二種定義，第一種定義僅從不依法履行法律規(guī)定的職責(zé)的不作為方面對(duì)行政公益訴訟來定義是不夠全面的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)及其它公權(quán)力部門既可能會(huì)以消極的，即不作為的方式來導(dǎo)致公益受損害，也可能會(huì)以積極的作為方式來侵害公共利益，例如，行政機(jī)關(guān)或公共權(quán)力組織對(duì)自然資源的不合理規(guī)劃、開發(fā)導(dǎo)致公共利益受損等。參考眾多學(xué)者的定義，筆者認(rèn)為，行政公益訴訟是指法律規(guī)定的公民、法人或其他社會(huì)公共組織以及法律授權(quán)的國家特定機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益，對(duì)國家行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的違法作為或不作為侵害或即將侵害公共利益的行為向法院提起行政訴訟的制度。

行政公益訴訟有幾個(gè)顯著的特點(diǎn)：第一，原告一般與被侵害的公共利益沒有直接的利害關(guān)系。第二，行政公益訴訟目的的公共利益性，其訴訟目的是為了保護(hù)公共利益而非為了維護(hù)私人利益。[3]第三，行政公益訴訟更偏向于預(yù)防性。第四，受案范圍必須由法律加以明確，以防止受案范圍的無限擴(kuò)張導(dǎo)致濫訴。第五，法院的判決不限于對(duì)當(dāng)事人具有拘束力，其效力及于所有與被侵害公共利益有關(guān)的人。第六，對(duì)原告主體訴權(quán)處分予以規(guī)制原告主體不可以任意放棄起訴權(quán)，因?yàn)槠涮幏值氖枪怖娑撬饺死妗?/p>

二、我國行政公益訴訟制度建立的必要性、可行性

（一）我國行政公益訴訟構(gòu)建之必要性。第一，維護(hù)我國公共利益免受日益嚴(yán)重侵害的需要。當(dāng)今公共利益面臨了日益嚴(yán)重的侵害趨勢，自然資源破壞、環(huán)境污染問題越加突出嚴(yán)重，公共工程違法招標(biāo)審批，政府等公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)公共設(shè)施、公共財(cái)產(chǎn)的侵害，對(duì)國有資產(chǎn)保護(hù)不力而導(dǎo)致的流失，公權(quán)力機(jī)關(guān)利用公權(quán)力實(shí)施的政策性價(jià)格壟斷行為等公共利益受損都對(duì)其制度構(gòu)建提出迫切需求。第二，對(duì)行政權(quán)規(guī)范合理行使進(jìn)行監(jiān)督的需要。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)管理的行政事務(wù)越加繁多，國際上行政權(quán)出現(xiàn)日益擴(kuò)張膨脹的趨勢，增加了行政權(quán)的不合理行使，作為或不作為的對(duì)公共利益造成損害。因此，行政公益訴訟制度構(gòu)建完善利于加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。第三，預(yù)防公共利益受損的需要。提起訴訟并不以實(shí)際發(fā)生公共利益受損害為前提，只要公共利益受到侵害之虞，即將或可能受侵害即可提起行政公益訴訟，預(yù)防了公共利益受侵害。第四，優(yōu)化行政訴訟立法的需要。[4]國際上比較成熟的行政訴訟法均包含行政公益訴訟的規(guī)定，其是行政訴訟法的重要組成部分，是完善我國行政訴訟法體系的需要。

（二）我國行政公益訴訟構(gòu)建之可行性。第一，行政訴訟理論的發(fā)展提供了理論支撐。我國近些年來關(guān)于保護(hù)公益的行政公益訴訟理論研究越加成熟為其制度的構(gòu)建提供了理論支撐。第二，國際成熟的行政公益訴訟理論及實(shí)踐提供了諸多借鑒。英美法系的美國、英國，以及大陸法系的法國、德國、我國臺(tái)灣地區(qū)相對(duì)比較成熟的理論經(jīng)驗(yàn)都為我國提供了多種借鑒。第三，我國法官職業(yè)素質(zhì)的提高、法律知識(shí)及審判技巧的提升以及社會(huì)法治的推進(jìn)提供了良好的平臺(tái)條件。[5]

三、我國行政公益訴訟制度構(gòu)建

（一）行政公益訴訟的受案范圍。對(duì)行政公益訴訟受案范圍之界定直接涉及到行政公益訴訟之訴訟種類劃分，其種類劃分關(guān)聯(lián)到原告主體起訴及立案條件、法院審理原則、程序及審理權(quán)限、判決方式形式之規(guī)定，后續(xù)還涉及到執(zhí)行之方式形式、被執(zhí)行主體及對(duì)侵犯公益之被告懲罰等制度。行政公益訴訟制度作為一項(xiàng)保護(hù)公益免受侵害的良性制度，理應(yīng)對(duì)受到不合理侵害的公益予以全面保護(hù)，但在我國其仍處于探索起步階段，若將所有公共利益的侵害行為均納入受案范圍是不利于前期制度構(gòu)建的，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過分干預(yù)制約也會(huì)影響行政效率的發(fā)揮，因此對(duì)于其受案范圍須加以規(guī)定以利于制度的合理構(gòu)建。對(duì)于損害公共利益同時(shí)又有明確的受害主體的行政作為或不作為可通過私益訴訟予以解決，可不納入其受案范圍；對(duì)于無特定的受害訴訟主體的損害公共利益的行政作為或不作為行為理應(yīng)納入受案范圍；對(duì)于抽象性規(guī)章文件可否作為受案范圍應(yīng)遵行行政訴訟法的規(guī)定予以解決。筆者認(rèn)為，其受案范圍既不能規(guī)定過于狹窄，也不能規(guī)定地過分寬泛，規(guī)定得過窄不利于合理的維護(hù)社會(huì)公益免受侵害，規(guī)定得過寬則會(huì)對(duì)行政權(quán)的限制過分嚴(yán)苛而影響其效率的發(fā)揮。要在制度建立初期可僅規(guī)定環(huán)境污染、生態(tài)破壞，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)及國有資產(chǎn)流失等問題比較嚴(yán)重、矛盾比較突出的問題作為受案范圍，隨著制度的不斷構(gòu)建完善受案范圍可循序漸進(jìn)予以擴(kuò)大。

對(duì)于受案范圍的立法模式主要有：概括式，即概括地規(guī)定受案范圍；列舉侵犯何種法益的類型案件可做受案范圍的列舉式；比較常用的將概括規(guī)定和具體列舉相結(jié)合的混合式立法模式。筆者認(rèn)為我國采取混合式列舉模式比較合適，肯定式列舉幾項(xiàng)公共利益受損嚴(yán)重的事項(xiàng)為行政公益訴訟的受案范圍，否定式列舉對(duì)受案范圍予以排除，肯定概括結(jié)合否定列舉利于日后受案范圍的延展。最后概括式補(bǔ)充增加受案范圍的彈性區(qū)間，對(duì)一些未來可能納入受案范圍而現(xiàn)在卻不宜納入的事項(xiàng)留有空間。

（二）行政公益訴訟的原告資格。傳統(tǒng)的訴訟中對(duì)原告資格適格與否一般都予以明確規(guī)定，私益訴訟中必須與所侵害的法益有直接的明確利害關(guān)系方可享有原告資格提起訴訟，無直接利害關(guān)系即無訴訟資格。但在行政公益訴訟中侵害的是社會(huì)公共利益，沒有特定的直接的利害關(guān)系主體，因此原告資格不以與受損利益有直接利害關(guān)系為必須，但是否所有的無利害關(guān)系主體均有資格提起行政公益訴訟，原告資格是否應(yīng)予以限制？多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，滿足特定條件的法人和其它組織可以作為行政公益訴訟的原告，但公民是否具有原告資格在理論界爭議比較大；有的學(xué)者認(rèn)為，公民具有原告資格會(huì)導(dǎo)致濫訴；有的學(xué)者支持公民具有提起公益訴訟的原告資格，其理由是確定公民的主體資格是保護(hù)公民訴權(quán)的需要。

筆者認(rèn)為，行政公益訴訟的原告資格雖然不以與本案有直接利害關(guān)系為前提，但也不應(yīng)將原告資格任意擴(kuò)大為任何法人、組織和個(gè)人。結(jié)合我國的國情，在制度構(gòu)建初期，由侵害公共利益行為地及結(jié)果發(fā)生地的檢察機(jī)關(guān)以及以維護(hù)相關(guān)公共利益為宗旨的在市級(jí)以上民政部門登記的社會(huì)組織可以作為原告。為了防止公民濫用訴權(quán)而導(dǎo)致的制度構(gòu)建初期案件過于龐雜，現(xiàn)階段不宜將公民列為原告資格，制度比較成熟后出于檢察機(jī)關(guān)可能的地方利益牽扯以及相關(guān)公益組織的惰權(quán)對(duì)公共利益的維護(hù)力度不夠，對(duì)于公民個(gè)人的行政公益訴訟起訴權(quán)利，應(yīng)當(dāng)逐步放寬。[6]根據(jù)行政公益訴訟制度比較成熟的大陸法系法、德、日以及英美法系英國、美國的經(jīng)驗(yàn)，原告資格是從嚴(yán)格限制到不斷放寬的歷史進(jìn)程，其也符合法治訴訟發(fā)展進(jìn)程。

（三）行政公益訴訟的訴訟管轄、立案審查。

1.訴訟管轄原則。由于行政公益訴訟侵害公共利益影響比較大，所以由侵害公共利益的行為地或者公共利益受損的結(jié)果發(fā)生地的中級(jí)以上人民法院管轄為宜，對(duì)于確有必要的經(jīng)報(bào)高院批準(zhǔn)可以由基層法院予以審理。

2.立案審查制度。立案審查包括對(duì)原告資格的審查，即法院應(yīng)審查原告是否具有提起行政公益訴訟的資格。對(duì)于訴訟前置程序?qū)彶榈囊?guī)定與否各國不一，有的國家采取直接起訴原則，有的國家規(guī)定行政公益訴訟的立案審查還包括是否有損害公共利益事實(shí)或可能對(duì)公共利益造成重大風(fēng)險(xiǎn)的審查以及原告是否以保護(hù)公共利益為目的的審查，對(duì)于以謀求經(jīng)濟(jì)利益而非以保護(hù)公共利益為目的而提起的行政公益訴訟不予立案。

（四）行政公益訴訟的舉證責(zé)任及原告訴權(quán)處分。

1.舉證責(zé)任之分配。行政公益訴訟屬于行政訴訟的一種，對(duì)于行政公益訴訟的舉證責(zé)任理應(yīng)遵循行政訴訟的舉證責(zé)任規(guī)定，由于被告行政主體具有的資源及能力的先天優(yōu)勢，對(duì)于民事訴訟中的“誰主張誰舉證”理應(yīng)有所限制，筆者認(rèn)為，行政公益訴訟中原告須承擔(dān)初步的證明責(zé)任，行政機(jī)關(guān)也負(fù)證明責(zé)任，行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中負(fù)有舉證證明其損害公共利益行政行為的合法性。[7]包括行政主體須對(duì)其身份職權(quán)是否有職有權(quán)行使相關(guān)行政行為、對(duì)其行為事實(shí)及法律依據(jù)、行政行為程序合法性等舉證。舉證責(zé)任分配合理與否直接關(guān)系到行政公益訴訟制度的構(gòu)建及持續(xù)推進(jìn)，也關(guān)系到何方勝訴敗訴及公共利益的維護(hù)。

2.原告訴權(quán)處分之限制。行政公益訴訟與行政私益訴訟的原告訴權(quán)處分有所不同，行政私益訴訟中在未損害國家社會(huì)利益的前提下原告可以行使處分訴權(quán)，尤其是撤訴的權(quán)利，原告對(duì)自身的訴權(quán)具有支配權(quán)力，但在行政公益訴訟中，原告主體并非為了私益而提起訴訟，其勝訴后無私益回償，相反，原告由于受威脅、脅迫、利誘或由于司法疲勞惰權(quán)而可能處分訴權(quán)撤訴。因此，須對(duì)原告的處分權(quán)進(jìn)行一定的限制，其中包括：第一，對(duì)于原告的自認(rèn)予以限制，原告承認(rèn)的可能損害公共利益的事實(shí)或證據(jù)，法院應(yīng)當(dāng)不予認(rèn)可；第二，對(duì)于原告的和解、調(diào)解合理規(guī)制，對(duì)公共利益沒有損害有利于案件盡快合理處理解決的和解、調(diào)解人民法院可予支持，而對(duì)于可能損害公共利益的和解、調(diào)解應(yīng)予以否定；第三，對(duì)原告撤訴權(quán)予以限制，由于行政公益訴訟涉及的是公益，因此，當(dāng)原告申請(qǐng)撤訴而法院認(rèn)為行政主體或公權(quán)組織的行政行為侵犯公共利益須予以審理的時(shí)候，法院可以不予準(zhǔn)許。

（五）行政公益訴訟的訴訟費(fèi)用、激勵(lì)機(jī)制。

1.費(fèi)用制度之構(gòu)建。關(guān)于行政公益訴訟制度的訴訟費(fèi)用繳納原則主要包括：第一，有償原則，即原告主體提起行政公益訴訟須繳納訴訟費(fèi)用，這又包括輕度有償：即原告只需繳納少量訴訟費(fèi)用即可；重度有償：即原告需繳納高額訴費(fèi)。第二，無償原則，即訴訟主體無需繳納任何訴訟費(fèi)用。行政公益訴訟的公益性決定了其訴訟費(fèi)用制度理應(yīng)與普通行政訴訟的訴訟費(fèi)用制度有所不同，若不加以收取任何訴訟費(fèi)用可能導(dǎo)致濫訴，如果付出的代價(jià)過于高昂，則人們往往只能放棄通過審判來實(shí)現(xiàn)正義的希望。[8]因此，訴訟時(shí)原告主體須繳納少量訴費(fèi)，行政判決后，若原告敗訴由原告繳納少量訴訟費(fèi)用，若被告敗訴則由被告繳納訴訟費(fèi)用，對(duì)于調(diào)解、和解等方式結(jié)案的，由法院酌情決定是否繳納以及由哪方繳納訴訟費(fèi)用。此外，還應(yīng)建立相配套的法律援助制度，在原告提起行政公益訴訟時(shí)由于經(jīng)濟(jì)原因無力聘請(qǐng)律師時(shí)可以申請(qǐng)法律援助，由國家財(cái)政對(duì)原告主體行政公益起訴予以支持。

2.激勵(lì)機(jī)制之構(gòu)建。由于提起行政公益訴訟原告主體會(huì)有時(shí)間、精力、人力、財(cái)力等資源的支出，在行政公益訴訟制度構(gòu)建中應(yīng)包括支持原告提起訴訟的支持起訴制度。構(gòu)建完成訴費(fèi)繳納制度后，為調(diào)動(dòng)原告主體提起訴訟還應(yīng)建立一定的激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)行政公益訴訟的推進(jìn)。行政公益訴訟因其維護(hù)公益的屬性，原告主體未能從訴訟中獲得私益，相應(yīng)的公益訴訟缺乏私益訴訟之有效的激勵(lì)機(jī)制，因此，應(yīng)設(shè)置行政公益訴訟的特有激勵(lì)機(jī)制，建構(gòu)出符合公益訴訟當(dāng)事人結(jié)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制，以推動(dòng)我國方興未艾的公益訴訟的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。[9]對(duì)于提起行政公益訴訟且勝訴制止了對(duì)公共利益的侵害或杜絕了公共利益受侵害的風(fēng)險(xiǎn)的原告應(yīng)該予以獎(jiǎng)勵(lì)，這其中包含物質(zhì)經(jīng)濟(jì)的嘉獎(jiǎng)和精神的鼓勵(lì)，物質(zhì)經(jīng)濟(jì)嘉獎(jiǎng)可是金錢、財(cái)物等獎(jiǎng)勵(lì)，精神獎(jiǎng)勵(lì)包括給予榮譽(yù)稱號(hào)，社會(huì)鼓勵(lì)宣傳等。

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[責(zé)任編輯劉金榮]

D925.3

A

2095-0438（2016）11-0034-04

2016-05-05

楊彩朋（1990-），男，河北石家莊人，中國人民公安大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)在讀研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。