相對(duì)集中管轄制度的再審視

孫彩月

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

相對(duì)集中管轄制度的再審視

孫彩月

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

司法獨(dú)立是案件得到公正審判必不可少的條件，行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干涉會(huì)阻礙司法的進(jìn)步。為了實(shí)現(xiàn)司法審判權(quán)與行政管理權(quán)的有限分離，行政訴訟案件相對(duì)集中管轄制度應(yīng)運(yùn)而生?！八痉ā迸c“行政”分離，增加了司法的公正性，為解決行政案件“立案難、審判難、執(zhí)行難”提供了出路。為保障相對(duì)集中管轄制度的順暢運(yùn)行，應(yīng)建立集中審判區(qū)工作人員輪換制度，取消非集中管轄法院行政審判庭行政案件的管轄權(quán)，建立人員、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

行政訴訟案件；相對(duì)集中管轄；地方法院；司法獨(dú)立

一、行政訴訟案件相對(duì)集中管轄的含義

行政訴訟相對(duì)集中管轄，就是通過(guò)上級(jí)法院指定的方式，將部分基層法院一審行政案件的管轄權(quán)交由其他基層人民法院集中管轄的司法制度。相對(duì)集中管轄僅是對(duì)特定區(qū)域內(nèi)部分行政案件進(jìn)行集中管轄，即將中級(jí)人民法院轄區(qū)范圍內(nèi)部分行政案件集中到一個(gè)或幾個(gè)人民法院進(jìn)行審理，包括上級(jí)人民法院的相對(duì)集中管轄模式和同級(jí)人民法院的相對(duì)集中管轄模式。［1］（127-139）

行政訴訟中存在的諸多問(wèn)題中，最為普遍的就是行政案件面臨的三難——“立案難、審理難、執(zhí)行難”的突出問(wèn)題。［2］三難問(wèn)題的關(guān)鍵原因是“司法行政化”和“地方法院的地方化”。廣義上的“司法行政化”，包括法院系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作的行政化和法院系統(tǒng)外部的行政化。［3］行政案件的相對(duì)集中管轄在一定程度上解決了這些問(wèn)題，無(wú)論是在立案數(shù)量，公正審判，法院人員素質(zhì)的提高等方面都起到了較大的作用。

二、實(shí)施行政訴訟案件相對(duì)集中管轄的意義

在試點(diǎn)地區(qū)，集中管轄法院將審理集中管轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；非集中管轄法院的行政審判庭仍予以保留，但是主要負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件等有關(guān)工作，同時(shí)協(xié)助、配合集中管轄法院做好本地區(qū)行政案件的協(xié)調(diào)、處理工作。主要是案件的移送、當(dāng)事人材料、證據(jù)材料收集等，與以往的提級(jí)、異地管轄相比較，相對(duì)集中管轄具有以下幾個(gè)方面的意義：

（一）合理配置了司法資源，提高了審判效率

我國(guó)行政案件數(shù)量上相對(duì)于民事、刑事案件較少，而且地域分布很不均勻。有些基層法院全年受理的行政案件數(shù)量才十幾件，有些偏遠(yuǎn)地區(qū)或是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)甚至沒(méi)有行政案件。這其中難免有很多因素，比如“民告官”立案難，老百姓對(duì)司法的不信任等問(wèn)題。由此造成的結(jié)果是：行政庭的工作人員工作量很少，朝九晚五的工作只是“喝茶看報(bào)”，導(dǎo)致人力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。集中管轄使較少的法院和法官集中管轄和審理行政案件，充分利用人力和物力資源，提高司法效率，改善了以往存在的諸多問(wèn)題。同時(shí)，集中案件的審理，相應(yīng)的提升了法官的業(yè)務(wù)水平和能力，使法官在案件的審理過(guò)程中更有自信心，不斷地提升判案的質(zhì)量和效率，也使裁判結(jié)果更加公正。

（二）“司法”與“行政”分離，增加了司法公正性

行政訴訟法立法目的不能被有效地實(shí)現(xiàn)以及法律不被正確的實(shí)施，最大原因在于行政訴訟體制的制約和限制。［4］（P105）由于基層法院實(shí)行人、財(cái)、物統(tǒng)一管理，受當(dāng)?shù)卣南拗戚^多，很多案件的判決易受不當(dāng)干預(yù)，法院為自身利益著想，往往會(huì)做出不利于行政相對(duì)人的判決。我們知道司法權(quán)是一種判斷權(quán)，司法權(quán)在行政訴訟中最好的體現(xiàn)就是法官要綜合案情，以事實(shí)為根據(jù)、法律為準(zhǔn)繩，判斷具體行政行為的合法性，做出公平、公正的裁斷?！皩?duì)案件實(shí)體判斷的拒絕，實(shí)質(zhì)是對(duì)司法權(quán)的自我放棄?！保?］由于相對(duì)集中管轄法院的人、財(cái)、物不受當(dāng)?shù)卣芾恚谔幚戆讣倪^(guò)程中就不會(huì)被一些不相關(guān)的因素困擾，可以全身心地投入到案件中，真正的忠實(shí)于法律，做出公正判決，實(shí)現(xiàn)公正司法。

（三）為解決行政案件“三難”提供了出路

1989年《行政訴訟法》的頒布為行政案件的管轄提供了法律依據(jù)，1991年的司法解釋，對(duì)行政訴訟的管轄并未作出重大調(diào)整?！缎姓V訟法》以及“1991年司法解釋”為地方法院擺脫地方政府干預(yù)提供了制度保障，但由于多種因素的阻礙，地方法院難以將有些案件申請(qǐng)由中級(jí)法院審理，不得不自己做出“不公正”的判決。面對(duì)基層法院這種兩難的選擇，最高人民法院進(jìn)一步做出努力打破此種局面，頒布了2000年司法解釋。2000年解釋明文規(guī)定，中級(jí)人民法院可以受理縣級(jí)以上地方政府為被告的一審案件。不難看出其解釋的目的在于排除地方政府的不當(dāng)干擾。把以地方政府為被告的案件提級(jí)管轄，以免給地方法院帶來(lái)困擾。不過(guò)，“2000年解釋”在提級(jí)管轄問(wèn)題上采取了比較柔和的政策立場(chǎng)，并沒(méi)有“一網(wǎng)打盡”，而是留給了基層法院足夠的裁量余地。因?yàn)椤翱梢浴笔且粋€(gè)授權(quán)性語(yǔ)詞，地方法院足可以對(duì)此大做文章。［6］2008年最高人民法院《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》，從內(nèi)容可以看出，最高人民法院千方百計(jì)地減少政府干預(yù)?，F(xiàn)行《行政訴訟法》以及司法解釋對(duì)管轄的規(guī)定在總體內(nèi)容上與以往并沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別，并沒(méi)有把相對(duì)集中管轄納入其中。司法實(shí)踐中無(wú)論是提級(jí)管轄、指定管轄實(shí)施的效果并不理想。2013年的《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）進(jìn)一步彌補(bǔ)了管轄的不足，為更好解決行政案件“三難”提供了出路。實(shí)行相對(duì)集中管轄，解決了以往交叉管轄案件不確定的問(wèn)題，首先使得案件范圍得以確定，即非集中管轄法院的所有行政案件都必須交由集中管轄法院審理；其次，異地管轄的法院是明確的。根據(jù)2013年《通知》，有中級(jí)人民法院指定2-3個(gè)基層法院統(tǒng)一管轄哪些轄區(qū)的行政案件，所以無(wú)論當(dāng)事人向哪家法院提起行政訴訟，最終都必須由集中管轄法院審理。

（四）打破了“民告官”案件的“僵局”

“立案登記制”的推行，為解決“民告官”提供了合法途徑和法律制度的保障，相對(duì)集中管轄制度的推行，為“民告官”案件的審判打開了“便利之門”。2016年，廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ汗_開庭審理了一起廣告公司起訴城管執(zhí)法局的“民告官”案。這是該法院自2015年實(shí)施集中管轄后審理的第一個(gè)案件。審判中，城管局的副局長(zhǎng)親自作為被告應(yīng)訴，完全展現(xiàn)了“法律面前人人平等”的法治理念。首先“立案登記制”使行政相對(duì)人了解自己的案子不再會(huì)出現(xiàn)“立案難”的情形；其次，“集中管轄”使行政相對(duì)人敢去告，不再有所顧忌。“立案登記制”與“集中管轄”的完美結(jié)合，為防止“行政”干預(yù)“司法”，提供了條件，真正做到了“司法為民”。

三、實(shí)施相對(duì)集中管轄存在的問(wèn)題

（一）增加了當(dāng)事人的訴訟成本

《通知》明確提出要貫徹“司法便民”原則。相對(duì)集中管轄制度的推行與便民原則畢竟存在一定程度的偏差，與在本地開庭相比較，首先，當(dāng)事人要付出更多的精力和時(shí)間；其次，交通、住宿費(fèi)用也會(huì)有所增加。由于有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，交通不便利，很多當(dāng)事人由于資金問(wèn)題可能不得不放棄訴求。筆者認(rèn)為，在推行新制度的過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)負(fù)面影響，這就需要我們?nèi)?quán)衡。相對(duì)于案件的公正審判來(lái)說(shuō)，路途的遠(yuǎn)近與費(fèi)用的高低可能是老百姓關(guān)心的次要問(wèn)題，只要案件得到解決，這些問(wèn)題對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)可能就不是“問(wèn)題”。

（二）相對(duì)集中管轄剝奪了原有基層人民法院的行政審判職能

根據(jù)最高院的《通知》可知，非集中管轄的法院不再審理行政案件，只管轄非行政訴訟案件或是為集中管轄法院提供幫助。集中管轄的法院將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，非集中法院因?yàn)闊o(wú)案可審在行政審判組織中更加處于弱勢(shì)地位，嚴(yán)重影響了法官辦理案件的積極性，自身感覺(jué)沒(méi)有存在感，會(huì)出現(xiàn)厭煩工作等一系列情況。筆者認(rèn)為，審判職能的剝奪是在不剝奪的情況下仍不能實(shí)現(xiàn)司法公正才是問(wèn)題所在。在失去基層法院審判職能與實(shí)現(xiàn)司法公正上權(quán)衡時(shí)，公正的價(jià)值更大。

（三）缺乏法律依據(jù)的支撐

行政訴訟的基本原則之一就是要“司法法治原則”，而法律依據(jù)的欠缺，帶來(lái)的必然是最嚴(yán)重的問(wèn)題。在行政訴訟的管轄中，級(jí)別管轄、地域管轄是基礎(chǔ)，而指定管轄、管轄轉(zhuǎn)移等裁定管轄是補(bǔ)充。換言之，“級(jí)別管轄與地域管轄都以法定主義為中心”，裁定管轄僅僅是法定管轄的一種補(bǔ)充。［7］有學(xué)者認(rèn)為裁定管轄扮演著管轄中“配角”這一角色，將集中管轄以此為依據(jù)是讓人難以信服的。我們知道“管轄法定”是不可動(dòng)搖的，這樣的解釋方法是否是對(duì)法定權(quán)的沖擊還需要認(rèn)真思考。集中管轄制度法律依據(jù)的欠缺并不意味著違法。而且就目前的實(shí)施效果來(lái)講，我們可以寄希望于在以后的法律或是司法解釋中使其有據(jù)可循。

此外，集中審理的法院資金以及人員配備等問(wèn)題也需要在以后的審判制度中不斷完善。

四、行政訴訟案件相對(duì)集中管轄的完善

筆者認(rèn)為，相對(duì)集中管轄雖然不能從根本上解決行政案件“三難”的問(wèn)題，但在我國(guó)當(dāng)前的法治背景下，仍可以在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮較大的作用。為此提出以下三點(diǎn)建議：

（一）集中審判區(qū)工作人員輪換制度的建立

行政案件的相對(duì)集中管轄，很大程度上使得基層法院擺脫了地方政府的不當(dāng)限制，但是仍不能從根本上實(shí)現(xiàn)“司法”與“行政”的分離，如，A市某一基層法院專門負(fù)責(zé)審理B、C、D市的行政案件，時(shí)間久了難免會(huì)出現(xiàn)“買通”、“走關(guān)系”等情況，這樣就違背了集中管轄設(shè)立的初衷，又恢復(fù)到了原來(lái)的狀態(tài)。但是實(shí)行審判人員的輪換制度可以解決以上問(wèn)題，但是幾年換一次，時(shí)間既不能太長(zhǎng)，也不能太短。如果太長(zhǎng)，仍會(huì)出現(xiàn)上述情況；如果太短，審判人員可能剛開始熟悉業(yè)務(wù)又要調(diào)走，而且現(xiàn)在實(shí)行責(zé)任終身制，時(shí)間太短難免出現(xiàn)同一案件幾撥工作人員共同審理，難以確定具體負(fù)責(zé)人，大家可能會(huì)互相推卸責(zé)任，而且影響工作的積極性。筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定為二到三年比較合適，這樣既能抑制地方政府干預(yù)，又能保障工作人員的穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)司法公正。

（二）取消非集中管轄法院行政審判庭行政案件的管轄權(quán)

相對(duì)集中管轄的行政庭，所有行政訴訟案件從起訴、立案、審理、執(zhí)行等均由行政法庭獨(dú)立完成。這就加大了相對(duì)集中管轄法院的工作壓力，經(jīng)常出現(xiàn)人員配備不足的問(wèn)題。而非集中管轄的行政審判庭由于不再審理行政案件只負(fù)責(zé)非行政案件，其工作量明顯減少。即使不取消，其管轄權(quán)也“名存實(shí)亡”。為此，我們可以直接取消其審理行政案件的職權(quán)，當(dāng)然要通過(guò)修改法律的方式進(jìn)行，因?yàn)榉ㄔ旱墓茌牂?quán)是以《行政訴訟法》為依據(jù)。新《行政訴訟法》沒(méi)有根據(jù)2013年《通知》對(duì)管轄做出修改，也是因?yàn)楫?dāng)前相對(duì)集中管轄仍然利弊共存，需要進(jìn)一步考察。

（三）建立人員、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

行政案件相對(duì)集中管轄制度建立的目的就是保障司法公正審判不受干擾，影響司法效果的主要內(nèi)部因素有審判人員的素質(zhì)和能力、內(nèi)部資源和設(shè)備的配備程度等因素。審判人員素質(zhì)和審判水平的高低將直接影響訴訟當(dāng)事人的利益；審判資源供給充分，可以增加審判人員的底氣，免受外部資源供給的制約。法院內(nèi)部有一只干練的“隊(duì)伍”，又有充足、齊全的配備，司法效率會(huì)得到很大提升，司法公正也能得到很好的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，“隊(duì)伍”的建設(shè)，資金保障等，在具體的建設(shè)中還需要認(rèn)真和周密的規(guī)劃。

五、結(jié)語(yǔ)

無(wú)論是提級(jí)管轄、異地管轄還是集中管轄，其實(shí)都是一場(chǎng)立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)的較量。我們當(dāng)前推行的一系列制度，如果不能保障法院的人、財(cái)、物從行政機(jī)關(guān)的控制中掙脫出來(lái)，那么任何形式的改革都無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)行政審判的獨(dú)立和公正。也就是說(shuō)如果做不到“司法權(quán)”與“行政權(quán)”的分離，一切制度都不能根治行政案件“三難”這一弊病。在當(dāng)前的司法環(huán)境下，不斷探索新的制度和辦法來(lái)推進(jìn)法治進(jìn)程既有必要而且意義重大，雖然這些制度不能再根本上解決或是實(shí)現(xiàn)“司法獨(dú)立”，但是其作用不可小覷。

［1］馬懷德.行政訴訟原理［M］.北京：法律出版社，2004.105.

［2］何才林.夾縫中的變革——以行政審判管轄權(quán)為視角的敘事［J］.北大法律評(píng)論，2009（10）：520一545.

［3］葉贊平、劉佳.行政訴訟集中管轄制度的實(shí)證研究［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011（2）：127-139.

［4］王申.司法行政化管理與司法獨(dú)立審判［J］.法學(xué)，2010（6）；李傳松.法院審判活動(dòng)行政化之克服［J］.法學(xué)，2010（8）.

［5］［6］黃啟輝.行政訴訟一審審判狀況研究——基于對(duì)4家法院2767份裁判文書的統(tǒng)計(jì)分析［J］.清華法學(xué)，2013 （4）.

［7］王春業(yè).論行政訴訟案件的相對(duì)集中管轄［J］.社會(huì)科學(xué)，2013（6）.

（責(zé)任編輯：洪芳）

D925.3

A

2095—7416（2016）04—0081—03

2016-04-25

孫彩月（1991-），女，內(nèi)蒙古通遼人，山東大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)2014級(jí)碩士研究生。