中國(guó)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化失調(diào)原因分析

王寧寧，陳 夢(mèng)，嚴(yán)智丹（蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

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中國(guó)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化失調(diào)原因分析

王寧寧，陳 夢(mèng)，嚴(yán)智丹
（蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

摘 要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡的情況日益凸顯，特別是人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的失調(diào)已經(jīng)成為影響我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的主要原因之一。運(yùn)用城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)來衡量我國(guó)城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)程度，并從經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、制度缺陷和文化差異等三個(gè)方面來分析造成我國(guó)城鎮(zhèn)化失調(diào)的原因，對(duì)解決我國(guó)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化失調(diào)問題具有重要的幫助作用。

關(guān)鍵詞：人口城鎮(zhèn)化；土地城鎮(zhèn)化；失調(diào)；城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)

引文格式：王寧寧，陳夢(mèng)，嚴(yán)智丹.中國(guó)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化失調(diào)原因分析[J].蘇州教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，33（2）：74-77.

從1949年到2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已由10.64%上升至53.37%。根據(jù)2013年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《社會(huì)藍(lán)皮書》，我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入了城鎮(zhèn)化新一輪急速發(fā)展時(shí)期，按照這樣的發(fā)展速度，到2018年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將有望達(dá)到60%。[1]不過，我國(guó)在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中也面臨著諸多問題，最突出的是城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高以及城鎮(zhèn)化發(fā)展失調(diào)。比如，從1991年到2010年，我國(guó)城市建設(shè)面積擴(kuò)大了2.12倍，而城市人口僅僅增長(zhǎng)0.89倍，土地?cái)U(kuò)張速率是人口增長(zhǎng)速率的2.38 倍。[2]土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的比例失調(diào)，造成了城鎮(zhèn)的無序擴(kuò)張以及土地資源浪費(fèi)等一系列問題，這已經(jīng)成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)正常有序發(fā)展的一大障礙。本文運(yùn)用城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)作為衡量指標(biāo)，分析進(jìn)入21世紀(jì)以來我國(guó)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化失調(diào)的現(xiàn)狀，并對(duì)其中的原因進(jìn)行探析。

一、城鎮(zhèn)化的相關(guān)概念

（一）城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化（urbanization）的概念最早是由西班牙工程師A.Serda在其《城鎮(zhèn)化基本理論》中提出來的[3]，它是指一個(gè)由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口、農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)用地，以及社會(huì)生產(chǎn)方式從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)的過程。陳春將城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵分為四個(gè)方面，即人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和社會(huì)城鎮(zhèn)化。她認(rèn)為人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心，經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力，土地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的載體，而社會(huì)城鎮(zhèn)化則伴隨著前三者的發(fā)展，是一種更加抽象的精神上的變化過程。[4]

（二）人口城鎮(zhèn)化

人口城鎮(zhèn)化主要是指農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程。不過，從廣義上來說，人口城鎮(zhèn)化不僅僅是指城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤脑黾樱€應(yīng)當(dāng)包括城鎮(zhèn)居民生活水平的不斷提高以及城市文明向農(nóng)村擴(kuò)散滲透等要素。但在數(shù)理統(tǒng)計(jì)中，由于后者很難準(zhǔn)確地用數(shù)量關(guān)系表示出來，因此一般都把城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤鳛楹饬咳丝诔擎?zhèn)化的主要指標(biāo)。

（三）土地城鎮(zhèn)化

通俗地說，土地城鎮(zhèn)化就是將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過程，通常是用城鎮(zhèn)建設(shè)用地占總用地面積的比例作為衡量的指標(biāo)。土地城鎮(zhèn)化既是一個(gè)城鎮(zhèn)空間向農(nóng)村擴(kuò)張推進(jìn)的過程，同時(shí)也是一個(gè)土地利用方式、利用程度以及各種資源集約程度的變化過程。這就意味著，隨著土地城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地的投入水平和產(chǎn)出水平都將得到進(jìn)一步提高。

二、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的不平衡性

揚(yáng)?蓋爾提出的城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)，即城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)率與城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率之比，已經(jīng)成為世界通用的衡量人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度的重要指標(biāo)。一般認(rèn)為，該系數(shù)維持在1.12比較合理。但是從2000年到2012年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)率為3.73%，而城鎮(zhèn)用地年均增長(zhǎng)率則達(dá)到6.08%，城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)達(dá)1.63，顯然高于1.12的標(biāo)準(zhǔn)。就全國(guó)而言，除了河北、海南和青海三省的城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)小于1，江西、甘肅兩省的城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)在1.1至1.12的合理范圍區(qū)間外，其余各省、市、自治區(qū)的城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)均大于1.12，其中吉林、山東、重慶、福建和廣東的城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)最高。這說明，在我國(guó)，雖然各省、市、自治區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平各不相同，但都普遍存在著人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化這一情況。

三、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化失調(diào)原因探析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

1.優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，忽視人口實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)移

我國(guó)以投資驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，促使國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策，特別是重工業(yè)的發(fā)展，一直是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重中之重。無疑，工業(yè)化大大提高了我國(guó)城市建設(shè)用地的擴(kuò)張速度，推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但它對(duì)人口城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用卻很有限，原因在于：一是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，致使我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，而重工業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸納作用遠(yuǎn)低于第三產(chǎn)業(yè)；二是政府往往只重視對(duì)勞動(dòng)力資源的利用，卻并沒有為這些勞動(dòng)人口提供切實(shí)的保障，致使他們一直處于流動(dòng)狀態(tài)，很難成為城鎮(zhèn)常住人口，這勢(shì)必減緩人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，從而造成人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡。

2.地區(qū)發(fā)展差異顯著，區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，越來越多的城市躋身于一、二線大城市之列。但我國(guó)多年來一直處于“東富西貧”的不均衡狀態(tài)，發(fā)達(dá)城市大多集中在東部沿海地區(qū)，而中西部地區(qū)的城市發(fā)展則相對(duì)落后。對(duì)于勞動(dòng)者而言，發(fā)達(dá)的大城市無疑有更多的就業(yè)空間和機(jī)會(huì)，薪酬待遇也相對(duì)較高。因此，不僅農(nóng)村勞動(dòng)力選擇到發(fā)達(dá)的大城市尋找工作，許多欠發(fā)達(dá)城市的勞動(dòng)人口也會(huì)選擇去大城市謀求更好的出路，這在一定程度上阻礙了欠發(fā)達(dá)城市人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。與此同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府為了拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，往往會(huì)進(jìn)行大規(guī)模的土地?cái)U(kuò)張，使該地區(qū)的土地城鎮(zhèn)化速度進(jìn)一步加快，從而拉大與人口城鎮(zhèn)化的差距。

（二）體制的缺陷

1.政府片面追求利益最大化

劉法威認(rèn)為，我國(guó)1994年實(shí)施的分稅制改革雖然讓地方政府承擔(dān)了更多的事權(quán)，但也使政府的稅權(quán)受到了嚴(yán)格的控制。[5]在這種情況下，地方政府為了增加財(cái)稅收入，便逐漸形成對(duì)土地財(cái)政收入的依賴。事實(shí)表明，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)程度是呈反比的，即土地財(cái)政在地方政府收入中占比越高，城鎮(zhèn)化發(fā)展就越不平衡。因?yàn)榈胤秸ㄟ^大規(guī)模征收土地再高價(jià)轉(zhuǎn)讓的方式來獲得巨額收入，這將極大地促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展。與此同時(shí)，地方政府若要加快推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，就必須增加公共財(cái)政支出；而公共財(cái)政支出的增加與土地?cái)U(kuò)張速度相比，前者始終滯后于后者，這也就導(dǎo)致了人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化。

2.土地征收配套措施不完善，減緩了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”速度

當(dāng)前，我國(guó)允許政府通過合法征收農(nóng)用土地來進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)，被征地的農(nóng)民可以獲得政府提供的資金補(bǔ)償，或者由政府出資對(duì)被征地的農(nóng)民在城市中進(jìn)行安置，這在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是由于種種原因，這種“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的進(jìn)程往往是緩慢的，再加上后續(xù)一些配套措施不完善，征地農(nóng)民的權(quán)益常常難以得到保障，由此會(huì)產(chǎn)生一系列社會(huì)問題。例如很多城市或出現(xiàn)“城中村”現(xiàn)象，或安置的農(nóng)民因?yàn)闊o法融入城市而被“邊緣化”等等，這就阻礙了城鎮(zhèn)化健康有序的發(fā)展。

3.戶籍制度阻礙農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)

我國(guó)戶籍管理制度大致可分為三個(gè)階段：第一階段是1958年之前，屬于自由遷徙時(shí)期；第二階段是1958～1978年，屬于嚴(yán)格控制時(shí)期；第三階段是1978年以后，屬于半開放時(shí)期。[6]長(zhǎng)期嚴(yán)格的戶籍管理制度，在城市和農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道“高墻”，這不僅阻礙了農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，還使農(nóng)村居民在城市很難獲得與城市戶口居民同等的待遇，大大增加了人口城鎮(zhèn)化的難度。目前，雖然很多地方政府已出臺(tái)了一些放寬戶籍管理的政策，盡量讓非城市戶口居民在城市享有平等的居民權(quán)利，但這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如何進(jìn)一步破除戶籍制度對(duì)人口城鎮(zhèn)化的阻礙，還需要各地政府進(jìn)行更多的嘗試。

4.社會(huì)保障制度不完善，導(dǎo)致農(nóng)民“候鳥式”遷移

農(nóng)民工階層是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要力量，同時(shí)也是我國(guó)人口城鎮(zhèn)化的主要驅(qū)動(dòng)力之一。2013年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》指出，到2012年末，我國(guó)農(nóng)民工總?cè)藬?shù)已經(jīng)超過2.6億，占總?cè)丝诘?9%。[7]而與此同時(shí)，不少農(nóng)民工來到城市無法定居，嚴(yán)重影響了人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展。造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，除了上文提到的戶籍制度等原因外，我國(guó)社會(huì)保障制度不完善也是一個(gè)重要因素。近年來，關(guān)于拖欠農(nóng)民工工資、農(nóng)民工子女在城市就學(xué)難、農(nóng)民工生活條件差等問題頻頻出現(xiàn)。這說明，有的地方對(duì)農(nóng)民工群體權(quán)益的保護(hù)還未完全到位，社會(huì)保障政策還跟不上。在城市中生活的農(nóng)民工，他們?cè)诰幼?、教育、醫(yī)療等方面的權(quán)益無法得到保障，自然不愿意定居城市。因此，很多農(nóng)民工只能是哪里有活就到哪里干，一直處在“候鳥式”的遷移過程中。

（三）文化差異阻礙人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程

1.農(nóng)民“思土”情結(jié)促使農(nóng)民歸鄉(xiāng)

農(nóng)民思想中所共有的土地意識(shí)是阻礙農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市的內(nèi)在因素。對(duì)很多農(nóng)民而言，土地是他們賴以生存的寶貴財(cái)富，一家人的吃穿用度等主要靠耕作土地來獲得。雖然隨著時(shí)代的發(fā)展，農(nóng)民的土地意識(shí)已經(jīng)不像過去那樣強(qiáng)烈，土地對(duì)于農(nóng)民而言也沒有傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)中那樣“神圣不可侵犯”，再加上政府的征地制度也消解了農(nóng)民對(duì)土地的依賴性，但是要讓農(nóng)民徹底擺脫扎根在骨血中的“思土”情結(jié)，短期內(nèi)是很難實(shí)現(xiàn)的。無疑，這也成為人口城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的一大障礙。

2.城鄉(xiāng)文化沖突導(dǎo)致農(nóng)民難以融入城市

城鎮(zhèn)化不僅僅是指農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移、物質(zhì)資源從農(nóng)村向城市集中的過程，同時(shí)也應(yīng)該包括城市的價(jià)值觀念、生活方式等精神資源向農(nóng)村擴(kuò)散的過程。但是城市和農(nóng)村在多年發(fā)展中早已形成了屬于自己的文化特色，且不同地區(qū)和民族之間的文化也各有差異，而這種差異也成為影響我國(guó)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的又一障礙。比如，農(nóng)村人口進(jìn)入城市以后，他們?cè)谏罘绞胶蛢r(jià)值觀念等方面常常與原城市居民有所不同，有時(shí)甚至格格不入，因而讓農(nóng)民無法真正融入城市生活。

當(dāng)前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)期，針對(duì)上述情況，我們一定要走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，徹底改變?nèi)丝诔擎?zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)的狀況，堅(jiān)持以人為本，注重人的城鎮(zhèn)化，以從總體上提高我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

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（責(zé)任編輯：畢士奎）

An Analysis of the Reasons for the Imbalance Between Population Urbanization and Land Urbanization in China

WANG Ningning, CHEN Meng, YAN Zhidan
（School of Politics and Public Administration, Soochow University, Suzhou 215123, China）

Abstract：With the accelerating process of China’s urbanization, the imbalance in the development of urbanization has become more and more prominent.The imbalance between the population urbanization and land urbanization has become one of the main factors that influence the development of urbanization in China.The paper uses the elasticity coefficient of urban land growth to measure the coordination degree of China’s urbanization, and it analyzes the causes of the imbalance of China’s urbanization from the three aspects of economic strategy, system defects and cultural differences, which is expected to play an important role in helping to solve the problem of the imbalance between population urbanization and land urbanization in China.

Key words：population urbanization; land urbanization; imbalance; elasticity coefficient of urban land growth

中圖分類號(hào)：F291

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-7931（2016）02-0074-04

DOI：10.16217/j.cnki.szxbsk.2016.02.016

收稿日期：2015-11-06

基金項(xiàng)目：教育部人文社科一般項(xiàng)目（10YJCZH177）

作者簡(jiǎn)介：王寧寧（1993—），女，江蘇南京人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理；陳 夢(mèng)（1992—），女，山東濟(jì)寧人，碩士研究生，研究方向：行政管理；嚴(yán)智丹（1991—），女，江蘇常州人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理。