推進(jìn)基層治理的困境與對策分析

伍 俊 斌

(中共廣東省委黨校 科社教研部，廣東 廣州 510053)

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推進(jìn)基層治理的困境與對策分析

伍 俊 斌

(中共廣東省委黨校 科社教研部，廣東 廣州 510053)

摘要：加強(qiáng)和改善基層治理，切實(shí)維護(hù)基層和諧穩(wěn)定，是當(dāng)前亟待研究解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。推進(jìn)基層治理的現(xiàn)實(shí)困境主要體現(xiàn)在：基層黨組織統(tǒng)領(lǐng)基層工作能力不強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)、責(zé)、能失衡嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(居)關(guān)系不順，基層組織行政負(fù)擔(dān)過重，基層組織為民辦事基礎(chǔ)薄弱。推進(jìn)基層治理需著力構(gòu)建區(qū)域化基層黨建工作新格局，建設(shè)高素質(zhì)基層執(zhí)政骨干隊(duì)伍，創(chuàng)新基層治理架構(gòu)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(居)的關(guān)系，加強(qiáng)村(居)兩委建設(shè)，培育發(fā)展和有效監(jiān)管社會組織。 近代以來，伴隨著西方民族主義的傳入，中國傳統(tǒng)族類觀開始向近代國族觀轉(zhuǎn)變。受不同政治理念的影響，改良派與革命派在國族建構(gòu)方式上產(chǎn)生了聯(lián)滿建國與排滿建國的分歧。隨著抗戰(zhàn)的爆發(fā)，建構(gòu)統(tǒng)一的中華民族以抗敵的任務(wù)更加急迫。為此,知識精英們提出“中華民族是一個”的概念，并論證了其整體性和不可分割性。國民政府則用“宗族”代替各“民族”， 進(jìn)一步強(qiáng)化中華民族的統(tǒng)一性。需要指出的是，國族觀的產(chǎn)生是近代民族國家建設(shè)的重要內(nèi)容，是新疆域觀形成的反映。

關(guān)鍵詞：基層治理；治理架構(gòu)；社會組織；困境；對策 民族主義；國族觀；中華民族；演變

基層治理，一頭系著鄉(xiāng)村，另一頭連著城市，關(guān)乎城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。加強(qiáng)和改善基層治理，是當(dāng)代中國促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要體制機(jī)制保障，是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的必然要求，是社會轉(zhuǎn)型和變革進(jìn)程中促進(jìn)社會融合與社會和諧的重要基礎(chǔ)。尤其是在當(dāng)前體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型時期，加強(qiáng)和改善基層治理，對于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定具有重要實(shí)踐價(jià)值[1]。樹立固本強(qiáng)基、重視基層的鮮明導(dǎo)向，把基層組織建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力，探索形成科學(xué)合理的基層治理架構(gòu)，鞏固和提高基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，夯實(shí)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，切實(shí)維護(hù)基層和諧穩(wěn)定，是當(dāng)前亟待研究解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。

一、當(dāng)代中國推進(jìn)基層治理的現(xiàn)實(shí)困境

(一)基層黨組織統(tǒng)領(lǐng)基層工作能力不強(qiáng)

基層黨組織是發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大群眾全面建成小康社會、同心共筑中國夢的戰(zhàn)斗堡壘?；鶎狱h組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用需要進(jìn)一步強(qiáng)化，基層組織之間的關(guān)系需要進(jìn)一步理順，基層治理架構(gòu)需要進(jìn)一步完善，基層干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)需要進(jìn)一步提高。當(dāng)前，一些基層黨組織統(tǒng)領(lǐng)基層工作能力不強(qiáng)，戰(zhàn)斗力和凝聚力較弱，甚至有少數(shù)處于軟弱渙散狀態(tài)。一些基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子整體素質(zhì)和能力水平不高，其思維方式、工作作風(fēng)和服務(wù)能力與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平不適應(yīng)，與人民群眾的利益訴求不適應(yīng)，與執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型目標(biāo)不適應(yīng)。一些基層黨委政府公信力不高，黨群關(guān)系、干群關(guān)系緊張，經(jīng)常出現(xiàn)“說話無人聽、辦事無人跟”的情況，甚至有陷入“塔西佗陷阱”的趨勢。一些村(居)兩委之間、兩委與其他組織之間關(guān)系不順。一些村(居)黨員干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，后備力量不足，年齡偏大、文化程度偏低、帶頭致富能力偏弱的“三偏”現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。一些地方還存在“能人不入黨，入黨非能人”的不正?，F(xiàn)象。一些村(居)黨組織、自治組織和經(jīng)濟(jì)組織之間體制混亂、政經(jīng)混合、職能不清。一些地方有序參與、信息公開、議事協(xié)商、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全。一些地方的集體經(jīng)濟(jì)收入主要在村民小組一級，而不在村一級，但村民小組運(yùn)作很不規(guī)范。一些地方普遍存在“四個民主”發(fā)展不平衡問題，即民主選舉的核心地位以法的形式得到了保障，但民主決策、民主管理和民主監(jiān)督在實(shí)踐和立法層面都存在諸多問題，而且重視程度還亟待提升。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)、責(zé)、能失衡嚴(yán)重

鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)是我國治理體系中極其重要的一環(huán)，是黨和政府聯(lián)系廣大群眾的重要橋梁和紐帶，起著承上啟下的重要作用。新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)運(yùn)行過程中出現(xiàn)諸多結(jié)構(gòu)性的問題，突出表現(xiàn)在權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱，出現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任、能力之間嚴(yán)重失衡的態(tài)勢。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)權(quán)力小、責(zé)任大或者有責(zé)任卻沒有相應(yīng)的權(quán)力，責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，權(quán)力卻在縣級職能部門，未能形成相互銜接、運(yùn)行順暢的權(quán)力與責(zé)任體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱，在稅費(fèi)改革中，財(cái)權(quán)被上收，事權(quán)被下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)財(cái)權(quán)被大幅削弱；欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府財(cái)力保障水平低下，增收難度大，負(fù)債普遍較重，基本靠上級財(cái)政撥款來維持；為解決經(jīng)費(fèi)問題，一些地方依賴賣地或挪用專項(xiàng)資金，甚至與民爭利，引發(fā)矛盾。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)財(cái)政預(yù)算約束“軟化”，監(jiān)督乏力，浪費(fèi)比較嚴(yán)重。

壓力型干部考核評價(jià)機(jī)制的弊端不斷顯現(xiàn)?，F(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)干部實(shí)施的是一種壓力型干部考核評價(jià)機(jī)制，即由上級分解和下達(dá)各項(xiàng)指標(biāo)，由上級考核指標(biāo)完成情況，并以此作為干部考核評價(jià)的基本依據(jù)，參考群眾意見在一定程度上流于形式。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的主要職能轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務(wù)，壓力型機(jī)制的弊端日益凸顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往為了完成指標(biāo)，違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律和脫離群眾需要，不經(jīng)科學(xué)論證，上馬形象、政績工程，唯上不唯下，唯官不唯民，漠視群眾利益、愿望和要求。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(居)關(guān)系不順

鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(居)是基層治理的主體。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府條塊關(guān)系很難理順，鎮(zhèn)村關(guān)系很難理順，治理困境凸顯。

基層治理結(jié)構(gòu)引發(fā)基層治理困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行“條塊結(jié)合”的管理體制，這種以職能分工為基礎(chǔ)的“條條”體制與以地域劃分為基礎(chǔ)的“塊塊”體制相結(jié)合的基層治理結(jié)構(gòu)，一方面肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)，另一方面搶奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)。權(quán)力的分崩離析使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法有效領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)[2]36。

鎮(zhèn)與村關(guān)系職責(zé)不明確，邊界不清晰。鎮(zhèn)村關(guān)系可大致劃分為三種相互聯(lián)系又有所區(qū)別的關(guān)系：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務(wù)層面是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村支部之間在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)層面是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間在貫徹執(zhí)行大政方針政策、法律法規(guī)和社會公共事務(wù)等層面是行政管理與被管理的關(guān)系[3]。 但上述三種關(guān)系在實(shí)踐中很難理順，突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的職責(zé)范圍不明確，兩者的邊界不清晰，造成兩者權(quán)責(zé)不清，在實(shí)際運(yùn)行過程中容易互相扯皮、互相推諉，村委會抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)象時有發(fā)生。

村民自治呈現(xiàn)“附屬行政化”和“過度自治化”兩種不良傾向。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會視為自己的下屬組織機(jī)構(gòu)，將行政命令和行政權(quán)力完全凌駕于村民自治之上，用傳統(tǒng)的強(qiáng)制命令式管治方式對村委會的運(yùn)行進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)和控制。村委會只是一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，而置群眾利益和意見于不顧，呈現(xiàn)“附屬行政化”傾向。有些村委會超出了法律法規(guī)許可的自治范圍和程度，處理問題僅僅從本村或少數(shù)人的局部利益出發(fā)，不自愿接受甚至力求完全擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的管理和指導(dǎo)，追求獨(dú)立王國，追求絕對自治，呈現(xiàn)“過度自治化”傾向[2]37。甚至有一些村委會或村干部為了自身利益，比如征地拆遷，故意制造或激化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的矛盾，從中投機(jī)謀利。

(四)基層組織行政負(fù)擔(dān)過重

基層組織行政負(fù)擔(dān)過重主要表現(xiàn)在：過度轉(zhuǎn)嫁行政事務(wù)。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)超過一半的行政事務(wù)都下達(dá)給村(居)去辦理，但沒有“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，村(居)組織只有工作任務(wù)、工作責(zé)任、工作考核，卻沒有相應(yīng)的工作權(quán)力和工作經(jīng)費(fèi)，行政事務(wù)占據(jù)了村(居)組織大部分時間和精力，有些村(居)組織疲于奔命，不堪重負(fù)。集體經(jīng)濟(jì)收益缺乏。村(居)組織集體經(jīng)濟(jì)收益普遍缺乏，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困村，集體經(jīng)濟(jì)收益難于支撐行政事務(wù)辦理費(fèi)用以及本村的公益事業(yè)和公共事務(wù)辦理費(fèi)用。

(五)基層組織為民辦事基礎(chǔ)薄弱

一些村級組織規(guī)模過大，人口數(shù)量過多，不利于管理和服務(wù)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)一些村級組織基本沒有集體經(jīng)濟(jì)收益，甚至完全沒有集體經(jīng)濟(jì)收益；一些村的集體經(jīng)濟(jì)收益不在村一級，而集中在村民小組。少數(shù)村級組織辦公和服務(wù)條件簡陋，不能滿足基本的辦公和服務(wù)需求。村務(wù)監(jiān)督委員會的辦公經(jīng)費(fèi)和成員待遇未得到有效解決。在職村干部待遇和村兩委辦公經(jīng)費(fèi)自然增長機(jī)制尚未建立。離任村干部的補(bǔ)貼意見尚未出臺，村干部存在后顧之憂。顯然，社會組織作用未能得到充分發(fā)揮。

二、推進(jìn)基層治理的對策建議

(一)構(gòu)建區(qū)域化基層黨建工作新格局

1.創(chuàng)新組織設(shè)置，優(yōu)化治理格局

黨執(zhí)政的根基和黨在基層戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(居)的基層黨組織。要在基層加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，把基層黨組織真正作為政權(quán)的基礎(chǔ)來建設(shè)，保持基層治理基本架構(gòu)的穩(wěn)定，加強(qiáng)黨對基層工作的領(lǐng)導(dǎo)，通過多種途徑把群眾緊緊團(tuán)結(jié)、凝聚在基層黨組織周圍，強(qiáng)化黨組織的政治影響力和政治競爭力。

推行街道“大工委制”和社區(qū)“兼職委員制”。在街道黨工委和社區(qū)黨支部現(xiàn)有委員的基礎(chǔ)上，聘任駐地黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、“兩新”組織負(fù)責(zé)人、外來人口代表等擔(dān)任街道黨工委聘任委員和社區(qū)黨支部兼職委員，大事共議，實(shí)事共辦，要事共決，急事共商。

建立駐區(qū)單位主動聯(lián)系基層黨組織和雙向服務(wù)制度。為克服“社區(qū)一頭熱、駐區(qū)單位一頭冷”的問題，建議組織部門統(tǒng)一印制聯(lián)系單，要求駐區(qū)單位黨組織主動與所在街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織取得聯(lián)系。駐地單位與基層黨組織良性互動，建立雙向服務(wù)、雙向溝通、雙向得益的機(jī)制。要求基層黨組織轉(zhuǎn)變觀念、改進(jìn)工作方法，掌握駐區(qū)單位黨組織和在職黨員的需求，尋找雙方共同目標(biāo)、共同利益的交集點(diǎn)，探索雙向得益、雙向服務(wù)、資源共享的工作聯(lián)動機(jī)制。

開展“雙角色雙爭優(yōu)”活動。要求在職黨員、機(jī)關(guān)干部都要到所在的社區(qū)報(bào)到，利用“八小時外”的休息時間，參與社區(qū)活動，服務(wù)社區(qū)居民，接受社區(qū)監(jiān)督，并把在職黨員、機(jī)關(guān)干部的表現(xiàn)情況作為年終考核、職務(wù)晉升的重要依據(jù)，實(shí)施考核管理。

2.創(chuàng)新工作體系，完善服務(wù)機(jī)制

有效推進(jìn)區(qū)域化黨建工作取得新成效，必須轉(zhuǎn)變以前靠強(qiáng)勢行政推動的方式，從根本上轉(zhuǎn)變到依靠制度規(guī)范、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)。不斷改革區(qū)域一體化的黨建工作運(yùn)行機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化省、市黨委基層黨建工作機(jī)構(gòu)的職能，尤其是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)職能，在改革實(shí)踐中重點(diǎn)探索規(guī)范化的民主協(xié)商機(jī)制、社會化的黨建運(yùn)行機(jī)制、長效化的激勵保障機(jī)制，不斷建立健全“上下聯(lián)動、橫向互動、優(yōu)勢帶動”的組織領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，為基層黨建和管理提供強(qiáng)有力的組織保障。

推廣建立深入聯(lián)系群眾、掌握群眾利益訴求、協(xié)同解決群眾問題的“三訪”“三個服務(wù)”工作體系，探索建立黨員干部普遍直接聯(lián)系人民群眾的長效體制機(jī)制。“三訪”和“三個服務(wù)”都必須以解決問題為導(dǎo)向?！叭L”即走訪、下訪、接訪。“三個服務(wù)機(jī)制”即村(居)窗口受理服務(wù)機(jī)制、群眾自助互助服務(wù)機(jī)制、上下級黨組織協(xié)調(diào)協(xié)同服務(wù)機(jī)制。通過“三訪”和“三個服務(wù)機(jī)制”，建立起干部聯(lián)系和服務(wù)群眾的工作體系，即以城鄉(xiāng)社區(qū)為工作平臺，依托領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員和各級黨組織建立起走訪聯(lián)系群眾—匯聚體現(xiàn)訴求—協(xié)商解決問題—群眾滿意度測評的有序完整工作“回路”。

建立省市領(lǐng)導(dǎo)、黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系基層制度，著力打造領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、上級黨組織與基層的“直通車”，充分發(fā)揮黨代表、人大代表、政協(xié)委員們的橋梁作用，發(fā)揮其在密切聯(lián)系人民群眾、密切黨群干群關(guān)系中的獨(dú)特作用，按照黨代表、人大代表、政協(xié)委員相結(jié)合與省級代表、市級代表相結(jié)合的原則，落實(shí)省市黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系村(居)社區(qū)制度，實(shí)現(xiàn)每個村(居)委會都有代表聯(lián)系，每位代表都聯(lián)系村(居)委會。

3.創(chuàng)新工作方法，提升服務(wù)質(zhì)量

按照有利于黨員參加活動、便于黨組織發(fā)揮作用的要求，積極探索創(chuàng)新“行業(yè)黨建”“兩新組織黨建”“樓宇黨建”“產(chǎn)業(yè)鏈黨建”“商圈黨建”“網(wǎng)格黨建”“項(xiàng)目黨建”等基層黨組織組建方式，真正把黨的基層組織建在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最充分、最活躍的細(xì)胞上，以全面建設(shè)服務(wù)型黨組織為龍頭，在強(qiáng)化服務(wù)中體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)核心作用，深化“黨建帶群建”，引導(dǎo)各類社會組織共同參與基層治理。

普遍推行社區(qū)黨員登記制度。社區(qū)黨組織要清楚在本社區(qū)的黨員家底，建立完善黨員登記制度，凡在社區(qū)從業(yè)和居住的黨員尤其是流動黨員，都要明確要求到社區(qū)黨組織報(bào)到。為充分發(fā)揮黨員的示范引領(lǐng)作用，不斷探索創(chuàng)新“黨員在身邊、服務(wù)零距離”等基層黨建品牌，推行便民服務(wù)、集中辦公全程代理制，打通聯(lián)系和服務(wù)群眾的“最后一公里”，為社區(qū)廣大群眾提供全方位的“一站式”服務(wù)，真正做到“大事有人代理，小事不出社區(qū)”。社區(qū)黨組織要充分依托社區(qū)便民服務(wù)中心，為轄區(qū)黨員提供就業(yè)技能培訓(xùn)、組織關(guān)系接轉(zhuǎn)、子女教育等服務(wù)，切實(shí)幫助黨員解決困難，增強(qiáng)社區(qū)黨組織的凝聚力和影響力，吸引社區(qū)黨員自發(fā)向黨組織靠攏。

開展城鄉(xiāng)牽手共建基層黨組織活動。創(chuàng)新基層黨組織共建的體制機(jī)制和方式方法，采取多種方法幫促潛力較大的村加快發(fā)展，以發(fā)揮其對其他村的示范引領(lǐng)作用。每年選擇發(fā)展?jié)摿^大、發(fā)展前景比較好、帶頭人能力比較強(qiáng)的村，由機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)結(jié)對幫促，結(jié)對單位共建基層黨組織，共促科學(xué)發(fā)展，共享黨建資源，共過組織生活。

開展黨的隊(duì)伍和工作力量“五進(jìn)社區(qū)”活動。切實(shí)加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，全面開展“五進(jìn)社區(qū)”活動，即市、縣委委員進(jìn)社區(qū)、黨代表進(jìn)社區(qū)、機(jī)關(guān)在職黨員進(jìn)社區(qū)、黨員志愿者進(jìn)社區(qū)、黨群工作者進(jìn)社區(qū)，打造一支上下聯(lián)動的服務(wù)隊(duì)伍。

試行黨員證制度。試行中國共產(chǎn)黨黨員證制度，以此為切入點(diǎn)，切實(shí)增強(qiáng)黨員的主體意識和責(zé)任意識，充分發(fā)揮黨員的主體作用和示范帶頭作用，探索解決流動黨員管理難題。以構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化黨員動態(tài)管理體制機(jī)制為核心，建立城鄉(xiāng)一體的黨員信息管理體系、黨員培育體系、黨員服務(wù)體系及黨員共管機(jī)制、黨內(nèi)激勵關(guān)懷幫扶機(jī)制。黨員證的主要功能：一是政治身份證明，二是記載學(xué)習(xí)活動情況，三是行使黨員權(quán)利憑證。建議組織部門統(tǒng)一印制黨員證，制定配套管理使用辦法，對黨員證的權(quán)屬主體、基本功能等進(jìn)行明確規(guī)范，完善相關(guān)配套制度。

4.加強(qiáng)文化引領(lǐng)，推動社會和諧

充分發(fā)揮黨建文化的引領(lǐng)作用。以黨建文化引領(lǐng)社會大眾文化，發(fā)揮先進(jìn)文化育人的重要功能。將社會主義核心價(jià)值觀作為當(dāng)代中國黨建文化的核心內(nèi)容，使之成為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大人民群眾所共同遵守和自覺認(rèn)同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、主導(dǎo)理念和行為準(zhǔn)則。充分發(fā)揮先進(jìn)黨建文化凝聚人心、潛移默化、引導(dǎo)激勵的重要功能和積極作用，不斷激發(fā)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大人民群眾推進(jìn)發(fā)展、奉獻(xiàn)社會、促進(jìn)和諧的動力。

實(shí)施黨建品牌戰(zhàn)略。引入品牌理念，創(chuàng)建黨建品牌，強(qiáng)化示范引領(lǐng)，集中力量打造一批服務(wù)型、學(xué)習(xí)型、文化型、幫扶型等“四型”區(qū)域化先進(jìn)黨建工作特色品牌，形成“一區(qū)域一品牌”“一區(qū)域一典型”“一區(qū)域一特色”。

(二)建設(shè)高素質(zhì)基層執(zhí)政骨干隊(duì)伍

1.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升綜合素質(zhì)

創(chuàng)新教育培訓(xùn)方式，增強(qiáng)針對性和實(shí)效性。堅(jiān)持“干什么學(xué)什么，缺什么補(bǔ)什么”，大力加強(qiáng)理想信念、思想道德和履職能力教育。加快推進(jìn)黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育優(yōu)化升級，推進(jìn)遠(yuǎn)程教育節(jié)目入戶，完善省、市兩級播出平臺管理。根據(jù)基層干部的特點(diǎn)和要求設(shè)置培訓(xùn)課程和內(nèi)容，精選教學(xué)課件，充實(shí)教學(xué)內(nèi)容，提高遠(yuǎn)程教育的實(shí)效性。尤其要注重加強(qiáng)對基層黨員干部進(jìn)行實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，切實(shí)提高其帶領(lǐng)群眾增收致富的能力和為群眾服務(wù)的能力，在為民服務(wù)中錘煉基層黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。

開展村(居)書記、主任能力建設(shè)輪訓(xùn)。圍繞做好新時期基層工作的必備能力素質(zhì)，進(jìn)行能力框架設(shè)計(jì)，依托市、縣黨校開展能力建設(shè)輪訓(xùn)，每屆任期內(nèi)對村(居)書記、主任全部輪訓(xùn)一遍。實(shí)施村(居)兩委干部全員系統(tǒng)培訓(xùn)工程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)每年結(jié)合中心工作、重點(diǎn)任務(wù)，制訂村(居)干部培訓(xùn)計(jì)劃，對兩委干部全部輪訓(xùn)一遍，每年集中培訓(xùn)時間不少于5天。發(fā)揮省、市干部網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)學(xué)院平臺的作用，開發(fā)適應(yīng)新形勢要求的兩委干部網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)課程，為兩委干部建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)賬號，開展大規(guī)模的兩委干部網(wǎng)絡(luò)全員培訓(xùn)。

2.注重培養(yǎng)選拔優(yōu)秀人才

注重培養(yǎng)選拔有科學(xué)發(fā)展理念、有轉(zhuǎn)型發(fā)展思路、有改革創(chuàng)新精神的優(yōu)秀干部；注重選拔善于做群眾工作、善于調(diào)處基層矛盾、善于應(yīng)對突發(fā)事件、善于維護(hù)社會穩(wěn)定的優(yōu)秀干部。在回鄉(xiāng)大學(xué)生和基層公務(wù)員中發(fā)掘優(yōu)秀人才，有針對性地進(jìn)行培訓(xùn)和鍛煉，從中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)后備干部；在農(nóng)村致富能手和科技骨干中大力發(fā)展黨員，篩選培養(yǎng)致富型和科技型后備干部，鼓勵他們最大限度地發(fā)揮在村(居)民眾中的影響力。深入開展基層黨建“三培養(yǎng)”活動，把黨員培養(yǎng)成帶頭致富能手，把帶頭致富能手培養(yǎng)成黨員，把黨員帶頭致富能手培養(yǎng)成村(居)干部。

3.鍛造高素質(zhì)黨組織書記隊(duì)伍

村(居)黨組織書記是“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子的核心和帶頭人，要把加強(qiáng)黨組織書記隊(duì)伍建設(shè)作為關(guān)鍵來抓，建立健全黨組織書記的培養(yǎng)選拔、責(zé)任監(jiān)督、教育培訓(xùn)、激勵保障等各項(xiàng)工作機(jī)制，著力培養(yǎng)造就一支守信念、講奉獻(xiàn)、有本領(lǐng)、重品行的基層黨組織書記隊(duì)伍。要進(jìn)一步明確選拔標(biāo)準(zhǔn)，把思想政治好、帶富能力強(qiáng)、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的“一好雙強(qiáng)”優(yōu)秀黨員選拔為黨組織書記；要拓寬選人渠道，改進(jìn)選拔方式，采取“三推一選”、“公推直選”、面向社會公開選拔等方式，選好配強(qiáng)黨組織書記。

4.抓好發(fā)展黨員工作

要堅(jiān)持有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟、有計(jì)劃地發(fā)展和培養(yǎng)黨員，防止和避免長期不發(fā)展、突擊發(fā)展、發(fā)展數(shù)量大起大落等不正常現(xiàn)象。堅(jiān)持“三優(yōu)先一為主”：村委會和村民小組干部、后備干部優(yōu)先；生產(chǎn)工作骨干、回鄉(xiāng)大學(xué)生和婦女同志優(yōu)先；對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展有較大貢獻(xiàn)且政治素質(zhì)好的致富能人優(yōu)先；以35歲以下、大專以上文化程度青年為主要發(fā)展對象。各村(居)每年至少應(yīng)發(fā)展1名新黨員。黨員隊(duì)伍整體年齡偏老、文化偏低，或黨員數(shù)占戶籍人口數(shù)量比例偏低的，要加大發(fā)展黨員的質(zhì)量和力度。

5.全面推行縣委書記履行基層黨建工作責(zé)任專項(xiàng)述職制度

抓好基層黨建，關(guān)鍵在落實(shí)基層黨建責(zé)任制，特別是強(qiáng)化黨委書記作為基層黨建第一責(zé)任人的責(zé)任，形成“書記抓、抓書記”、一級抓一級的良好局面。推行縣委書記履行基層黨建工作責(zé)任專項(xiàng)述職制度，落實(shí)基層黨建責(zé)任制，重點(diǎn)采取四項(xiàng)措施：一是實(shí)地考核。明確目標(biāo)任務(wù)，將年度基層黨建工作任務(wù)分解細(xì)化，確定分項(xiàng)評分標(biāo)準(zhǔn)，采取實(shí)地查看、聽取匯報(bào)、現(xiàn)場抽查、黨員群眾民主測評等方式對工作落實(shí)情況進(jìn)行全方位考核。二是部門評議?；鶎狱h建工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織所有成員單位根據(jù)各自工作層面和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，對各地基層黨建工作成效深入開展多角度評價(jià)。三是專項(xiàng)述職。分四步進(jìn)行：縣委書記述職、市領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)評、民主評議和市委書記總結(jié)，當(dāng)場公布考核得分情況和述職評議結(jié)果，考核結(jié)果納入縣級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)的重要內(nèi)容。四是履職紀(jì)實(shí)。全面建立縣委書記本人直接抓基層黨建工作情況的履職紀(jì)實(shí)，實(shí)行“一事一記”，要求定期向市委黨建辦報(bào)送紀(jì)實(shí)情況。

(三)理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(居)的關(guān)系

1.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從管制型、主導(dǎo)型向服務(wù)型、指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，逐步形成“小政府、大社會”的基層治理體系。凡是村(居)可以承擔(dān)的均下放給村(居)，凡是可由市場機(jī)制決定和解決的都交給市場，凡是可由社會組織承擔(dān)的事務(wù)都交給社會組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)槁鋵?shí)政策、社會管理和公共服務(wù)，為基層社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境條件，而不再設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，不再對經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)負(fù)責(zé)。

推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)化和辦事程序高效化，推進(jìn)網(wǎng)上辦事向村(居)延伸，打通“最后一公里”，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心為龍頭，村公共服務(wù)站為基礎(chǔ)的全覆蓋的便民利民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。大力推行權(quán)力清單制度，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單，改進(jìn)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程圖，建立健全事前事中事后監(jiān)管制度。

2.明確職責(zé)范圍

分別明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的職責(zé)范圍和村(居)的職責(zé)范圍，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(居)的運(yùn)作流程和辦事程序，切實(shí)理順兩者關(guān)系。建立村(居)行政事務(wù)準(zhǔn)入制，減輕村(居)委會行政負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)村(居)委會自治和服務(wù)功能。省級層面出臺政策，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(居)關(guān)系，權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，責(zé)、權(quán)、利配套，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會工作、村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的規(guī)則，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治有機(jī)銜接、行政功能與自治功能互補(bǔ)、政府力量與社會力量互動。

3.試點(diǎn)建設(shè)新型社區(qū)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)建設(shè)新型社區(qū)，逐步取消街道辦事處，重塑城市基層治理架構(gòu)，形成市—區(qū)—社區(qū)三級管理，推動扁平化管理和公共服務(wù)下沉，解決街道辦事處失之于大、居委會失之于小的問題。新型社區(qū)建設(shè)主要以服務(wù)半徑和地域面積為根據(jù)，兼顧居民認(rèn)同感、人口數(shù)量、社會治安、公共服務(wù)資源配置等各種要素，一般每個新型社區(qū)面積約2—3平方公里、人口約2—4萬人，形成約15分鐘生活服務(wù)圈。建立以社區(qū)黨委為核心、駐區(qū)單位黨組織共同參與的區(qū)域化“大黨委”，以居民議事會、社區(qū)服務(wù)為中心的“一委一會一中心”新型社區(qū)治理架構(gòu)。新型社區(qū)主要承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)職能，不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，不再接受經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核。

4.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(居)雙向考核機(jī)制

推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與村(居)雙向考核工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)對村(居)實(shí)施、承接、辦理、完成基本公共服務(wù)事項(xiàng)等進(jìn)行績效考核，村(居)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)提供的基本公共服務(wù)項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)、力量和針對性、持續(xù)性、適合度等進(jìn)行評議和反饋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)試點(diǎn)建立基本公共服務(wù)基金制度，建立村(居)完成基本公共服務(wù)的配套獎勵制度。省級層面出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和職能部門與村(居)委會雙向考核辦法，改革激勵考核機(jī)制，提高考評績效，不斷規(guī)范考核主體、考核程序、考核指標(biāo)和考核評價(jià)。嚴(yán)格控制和不斷規(guī)范對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng)，堅(jiān)決清理整頓各類評比表彰活動。

5.不斷完善基層重大事項(xiàng)決策制度

開展縣級主要職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)重大決策事項(xiàng)社會征詢、專家論證、公示聽證“三項(xiàng)制度”的試點(diǎn)工作。實(shí)施“四步工作法”：建立目錄，清晰界定決策事項(xiàng)；擴(kuò)大民主，明確群眾參與途徑；實(shí)時跟蹤，健全糾偏改正系統(tǒng)；全程紀(jì)實(shí)，落實(shí)決策責(zé)任追究。

(四)加強(qiáng)村(居)兩委建設(shè)

1.創(chuàng)新體制機(jī)制

強(qiáng)化村(居)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，夯實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)的群眾基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)，試行村(居)黨組織負(fù)責(zé)人的黨內(nèi)競選，并將黨內(nèi)競選與群眾評議結(jié)合起來。建立健全以基層黨組織書記為總召集人的基層黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織等聯(lián)席會議制度，建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村(居)民主生活會、述職述廉、民主評議等制度，提高黨組織統(tǒng)攬全局科學(xué)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。不斷明確基層黨組織的職責(zé)內(nèi)涵，創(chuàng)新基層黨組織組織機(jī)構(gòu)、設(shè)置方式和服務(wù)社群機(jī)制。大力推行“四民主工作法”，切實(shí)做到民主提事、民主決事、民主理事、民主監(jiān)事；認(rèn)真貫徹“四議兩公開”制度，重大事項(xiàng)實(shí)行由村黨支部會提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民會議決議的辦法，決議內(nèi)容公開，實(shí)施結(jié)果公開。推進(jìn)村(居)委會“去行政化”，增強(qiáng)村(居)委會自治和服務(wù)能力。

2.優(yōu)化兩委班子整體結(jié)構(gòu)

要注重將優(yōu)秀大學(xué)生村官、行業(yè)帶頭人、經(jīng)濟(jì)能人中的優(yōu)秀人才選拔到村(居)兩委干部隊(duì)伍中來，進(jìn)一步選優(yōu)配強(qiáng)村(居)兩委班子。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村(居)兩委干部隊(duì)伍要形成以40歲左右、大專以上文化為主體的梯次結(jié)構(gòu)。建議全面實(shí)施“一村(居)一名大學(xué)生工程”。

3.加強(qiáng)后備干部隊(duì)伍建設(shè)

認(rèn)真實(shí)施“四個培養(yǎng)”工程，即把黨員培養(yǎng)成能人、把能人培養(yǎng)成黨員、把優(yōu)秀黨員能人培養(yǎng)成村干部、把優(yōu)秀村干部培養(yǎng)成村書記。建立健全村(居)兩委后備干部培養(yǎng)選拔機(jī)制，各地根據(jù)實(shí)際情況，每個村(居)確定2—3名35歲以下、有一定文化程度和基層工作經(jīng)歷的兩委后備干部進(jìn)行培養(yǎng)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)為單位建立后備干部人才庫。

4.建立兩委班子任期目標(biāo)責(zé)任制

村(居)兩委班子對任期內(nèi)的工作要提出明確的目標(biāo)，在村(居)民中進(jìn)行公開承諾。每年要研究確定辦若干事關(guān)群眾切身利益的好事實(shí)事，年初承諾，年終兌現(xiàn)，并向群眾公示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委要根據(jù)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，緊密結(jié)合各村(居)實(shí)際，為村(居)領(lǐng)導(dǎo)班子制定科學(xué)可行的任期目標(biāo)和年度目標(biāo)，并簽訂目標(biāo)責(zé)任書，作為考核評價(jià)村(居)兩委干部工作的重要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

5.建立村(居)工作實(shí)績量化考核評價(jià)體系

實(shí)行村(居)兩委班子年度工作量化考評制度，出臺《村(居)兩委年度工作量化評比辦法》，對村(居)兩委年度工作進(jìn)行綜合考評。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)抓好考核工作的具體實(shí)施，結(jié)合每年組織兩委班子及成員進(jìn)行述職評議活動，接受黨員和群眾的雙重評議，對班子作出客觀公正的評價(jià)，考核結(jié)果作為評優(yōu)、獎勵的主要依據(jù)。對考核不稱職的兩委干部要進(jìn)行誡勉談話，對經(jīng)教育仍不認(rèn)真履行職責(zé)、工作出現(xiàn)嚴(yán)重失誤或有違法違紀(jì)行為的，及時予以調(diào)整或罷免。

6.建立基層組織財(cái)政保障體制

省級層面研究出臺建立村(居)基層組織經(jīng)費(fèi)保障自然增長機(jī)制和基層基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障制度，出臺進(jìn)一步提高村干部待遇和社會保障水平的文件。組織部門可以從黨費(fèi)中拿出一部分支持基層黨組織建設(shè)，解決基層黨組織的迫切需求。研究解決村務(wù)監(jiān)督委員會辦公經(jīng)費(fèi)和成員待遇問題，研究解決離任村干部待遇問題，建立在職村干部待遇和村兩委辦公經(jīng)費(fèi)自然增長機(jī)制。

(五)培育發(fā)展和有效監(jiān)管的社會組織

1.建立健全黨建帶團(tuán)建、工建、婦建制度

加強(qiáng)以黨組織為核心的村(居)組織配套建設(shè)，配強(qiáng)村(居)團(tuán)組織、工會、婦女組織班子，帶動整個村(居)基層組織的建設(shè)；指導(dǎo)和幫助團(tuán)組織、工會、婦女組織健全各種管理制度；督促指導(dǎo)各基層組織開展各種教育活動，進(jìn)一步增強(qiáng)各基層組織的活力，形成互聯(lián)互動、互促共進(jìn)的生動局面。

發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，強(qiáng)化基層組織對各種社會組織的樞紐和帶動功能，著力培育發(fā)展一批立足社區(qū)、貼近居民的基層群眾生活類社會組織，并在承接服務(wù)、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾和反映訴求中發(fā)揮其積極作用，使之成為政府提供公共服務(wù)的得力助手。

充分發(fā)揮村(居)民自治協(xié)會組織的作用，培育和壯大文化活動協(xié)會、專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會、互助協(xié)會、志愿者協(xié)會等社會組織，鼓勵這些組織通過登記報(bào)備合法化，并將一部分政府服務(wù)功能轉(zhuǎn)移給這些社會組織。

2.培育發(fā)展社區(qū)樞紐型社會組織

堅(jiān)持社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才“三社聯(lián)動”，努力形成以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體、社區(qū)社會組織為補(bǔ)充的社區(qū)管理服務(wù)格局。社區(qū)樞紐型社會組織是指同一社區(qū)內(nèi)各類社會組織自愿組成的聯(lián)合性社會團(tuán)體。社區(qū)社會組織普遍存在弱、小、散等不足，培育發(fā)展樞紐型社會組織，對整合場地、資金、技術(shù)、人才等資源，提升社區(qū)社會組織公共服務(wù)能力，提高資源的利用率等有著重要作用。

加強(qiáng)在培育發(fā)展社區(qū)樞紐型社會組織過程中的示范引導(dǎo)，集中力量打造一批綜合服務(wù)能力強(qiáng)、建設(shè)質(zhì)量水平高、具有示范帶頭效應(yīng)的社區(qū)樞紐型社會組織。建議省級民政廳將社區(qū)樞紐型社會組織發(fā)展列入省級福彩公益金資助扶持社會組織項(xiàng)目范圍，每年選擇資助扶持一批社會組織體系發(fā)達(dá)、社區(qū)基礎(chǔ)條件好的社區(qū)樞紐型社會組織。市、縣民政部門要負(fù)責(zé)將相關(guān)社區(qū)公共服務(wù)通過購買、職能轉(zhuǎn)移、授權(quán)委托等方式，交給社區(qū)樞紐型社會組織牽頭或監(jiān)督組織實(shí)施；積極爭取各級公共財(cái)政支持或運(yùn)用福彩公益金，以獎勵、資助和補(bǔ)貼等形式，推進(jìn)社區(qū)樞紐型社會組織發(fā)展。

加強(qiáng)和規(guī)范社區(qū)樞紐型社會組織自身建設(shè)，建立健全獨(dú)立自主、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，根據(jù)工作需要聘用持有職業(yè)水平證書的社工專業(yè)人才，努力提升服務(wù)能力，真正把社區(qū)樞紐型社會組織打造成為孵化培育、資源整合、聯(lián)系協(xié)調(diào)、自律管理的綜合服務(wù)平臺。

3.創(chuàng)新志愿服務(wù)體制

創(chuàng)新志愿服務(wù)模式，構(gòu)建與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目緊密結(jié)合的志愿服務(wù)體制，形成由社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展義工隊(duì)伍、由社工帶領(lǐng)義工的社會服務(wù)模式。組建以黨員為骨干的志愿者服務(wù)隊(duì)，切實(shí)解決群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。創(chuàng)新義工注冊管理體制和表彰激勵機(jī)制，促進(jìn)志愿服務(wù)常態(tài)化、規(guī)范化，提升志愿服務(wù)的績效。

參考文獻(xiàn)：

[1]袁方成，柳紅霞．當(dāng)前我國城鄉(xiāng)基層治理的若干重大問題及對策建議[J]．中國治理評論，2014(1)．

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【責(zé)任編輯：李安勝】

自覺的歷程：民族主義與中國近代國族觀的產(chǎn)生及演變

儲 競 爭

(蘭州大學(xué) 歷史文化學(xué)院 ,甘肅 蘭州 730020)

近代以來，面對三千年未有之大變局，國人一方面從傳統(tǒng)中汲取養(yǎng)分，另一方面引進(jìn)各種西方理論、學(xué)說，以期實(shí)現(xiàn)救亡圖存之目標(biāo)。一時間，各類救亡思想井噴式爆發(fā)，但條分縷析清末以來的各種激進(jìn)與保守、改良與革命的思潮，“都可發(fā)現(xiàn)其所包含的民族主義關(guān)懷，故都可視為民族主義的不同表現(xiàn)形式”[1]73。正是在民族主義思想的影響下，“中華民族”一詞得以產(chǎn)生，其內(nèi)涵也在不斷演變中逐漸與“國族”這一包含中國國內(nèi)各族類共同體的概念相一致?！爸腥A民族”概念的產(chǎn)生與演變，正是中華民族由“自在”到“自覺”的反映，對此學(xué)界雖有一定研究①，但尚未對民族主義與中國近代國族觀之間的勾連互動作系統(tǒng)分析。通過此種分析，無疑將使我們對中國近代民族國家建構(gòu)的歷史有更清晰的認(rèn)識。

一、中西合流：中國近代國族觀的思想來源

“民族”一詞，在魏晉以來的一千余年間(493-1851)，見諸文獻(xiàn)者甚多，就古代文獻(xiàn)中“民族”一詞的含義來看，它除了含有宗族之屬與華夷之別的意義外，還表達(dá)一種等級關(guān)系，處于統(tǒng)治中心的族群為“皇族”，而其他族群則稱為“民族”[2]63-64。但是，把民族與國家緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)其政治統(tǒng)一性與地域一體性的思想(即國族思想)，則是在清末伴隨近代民族主義思想的傳入而形成的。然而，民族主義即使在西方也“沒有一個定義能為人們普遍接受”[3]192，這是因?yàn)槊褡逯髁x“是一個非常多樣化的現(xiàn)象，并從屬于它所誕生和成長的歷史和地理?xiàng)l件”[4]6。因此，要認(rèn)識中國近代的民族主義與國族概念，必須對其生長的歷史和思想背景——中國傳統(tǒng)族類觀有所了解。

一般認(rèn)為，中國傳統(tǒng)族類思想主要包括華夏中心觀、華尊夷卑觀，以及由華尊夷卑推導(dǎo)出來的華夷之辨或夷夏大防這幾種觀念[5]6。有學(xué)者指出：“華夏、中國兩詞在西周出現(xiàn)，并被反復(fù)使用，成為當(dāng)時和此后中國人的自我稱謂?！盵6]43自稱的使用，暗示著“他者”的出現(xiàn)。對于他者，“華夏”常用具有強(qiáng)烈“非人”含意的詞，如戎、狄、蠻、夷、羌等來指稱。其中“夷”逐漸成為非“華夏”族群的代稱。所謂中國傳統(tǒng)族類思想，實(shí)則是圍繞“華”與“夷”的關(guān)系而產(chǎn)生的一系列態(tài)度、觀點(diǎn)。所以，“華夏中心”觀(或稱“中國中心”觀)指的是：華夏的禮儀文化等文明遠(yuǎn)遠(yuǎn)凌駕于夷狄之上，是文明的中心，并由此影射到地域上，指華夏處于地理的中心，占有“天下”的主體地位。與此相聯(lián)，在華夷關(guān)系上應(yīng)體現(xiàn)出一種等級性或曰尊卑性，即“華尊夷卑”。為鞏固這種尊卑關(guān)系，并使其具有可辨識性，“夷夏之辨”油然而生，但“夷夏”如何“辨”卻因環(huán)境不同而有所差別。通常，當(dāng)華夏遭受外夷入侵或威脅時，為增強(qiáng)華夏的認(rèn)同感與凝聚力，往往強(qiáng)調(diào)基于血緣的“非我族類，其心必異”，“內(nèi)諸夏而外夷狄”，即以種族、地域作為“辨”的依據(jù)。而當(dāng)華夏強(qiáng)盛或有異族群主動融入華夏時，為擴(kuò)大華夏的人口與地域，往往強(qiáng)調(diào)基于文化的“中國而為夷狄則夷之，夷而有禮義則中國之”[7]213，即以文化的發(fā)達(dá)程度來辨識華、夷。不同辨識標(biāo)準(zhǔn)的確立，使中國傳統(tǒng)族類思想具有較大的彈性與發(fā)展空間。由此，梁啟超等人引入西方學(xué)理構(gòu)建中國近代國族觀時，存續(xù)數(shù)千年的傳統(tǒng)族類思想并未消失無蹤；相反，它的許多理念成為構(gòu)建新國族觀的基石。相對來說，在傳統(tǒng)族類思想中，種族的強(qiáng)調(diào)在于合同族，具有一定的封閉性，而文化的強(qiáng)調(diào)在于融他族，具有一定的開放性。而種族與文化因素在構(gòu)建近代國族觀中哪種占主導(dǎo)，則由近代中國不同黨派或團(tuán)體功利性的解釋所決定。這在革命派與改良派在建構(gòu)各自的國族觀時，分別援引種族或文化作為辨識國族的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)中有突出表現(xiàn)。

我們還應(yīng)看到，中國傳統(tǒng)族類觀雖是近代“國族觀”生長的土壤，但其現(xiàn)代性內(nèi)含卻直接導(dǎo)源于西方。特別是受19世紀(jì)末20世紀(jì)初日本國族觀的影響，中國新式知識分子“正是通過使用從日本傳入的現(xiàn)代‘民族’和‘民族主義’等概念，最終在較為完整的意義上確立了現(xiàn)代‘民族’觀念和意識”[8]674。日文“民族”一詞出現(xiàn)在19世紀(jì)70年代，而且多是翻譯德文著作時對應(yīng)的譯名[2]65。日本之所以選擇從德國吸收國族概念，與日本和德國民族單一性及其強(qiáng)國之路的相似有關(guān)。相較于法國“自由民族的概念”，德國“民族”一詞更強(qiáng)調(diào)“具有共同語言、風(fēng)俗和歷史自然有機(jī)體的概念”[9]208。這造成了德、日對“種族”(race)與“民族”(nation)概念合一的認(rèn)識，從而影響了中國對國族概念的認(rèn)知。故有學(xué)者指出：“受從日本舶來的狹隘西方民族主義觀念的影響，‘民族’一詞在進(jìn)入中國之初，大多數(shù)人都將其理解為一種以血緣為基礎(chǔ)的人類共同體，從而和種族主義等同”[10]59。這種把種族融入國族之中的思想，不但在革命派高舉“華夷”之辨以排滿的活動中能夠看到，在之后以同化為基礎(chǔ)建構(gòu)中華民族的大漢族主義思想中，仍能看到其身影。

二、一元與多元：大民族主義與小民族主義的取舍

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，以梁啟超為代表的新式知識精英經(jīng)由日本傳入民族主義等概念，民族主義一經(jīng)引入就被各方追捧，視為救國的不二法門。他們表示：“今日欲救中國，無他術(shù)焉，亦先建設(shè)一民族主義之國家而已?！盵11]35他們還指出：“今日者，民族主義發(fā)達(dá)之時代也，而中國當(dāng)其沖，故今日而再不以民族主義提倡于吾中國，則吾中國乃真亡矣。”[12]485然而，伴隨著民族主義的盛行，對于民族主義的解釋卻存在不同的聲音，不同的黨派和精英對民族主義的定義往往有激烈的沖突。在這里，民族主義是什么的問題取決于不同的政治理念與集團(tuán)利益。而這一時期的黨派或利益集團(tuán)概分為兩種：一種是以梁啟超等人為代表的改良派，一種是以孫中山等人為代表的革命派。兩者在政治理念上的差異，可從他們對民族主義的解釋中清楚地看出。

作為改良派的領(lǐng)軍人物，梁啟超最早引入“民族主義”相關(guān)概念并進(jìn)行界定。由于改良派在政治上要求把滿族納入國族之內(nèi)，聯(lián)滿以建國，合群以對外，所以，在對民族主義的解釋中，強(qiáng)調(diào)要建立合國內(nèi)各族群為一體的大民族主義。梁啟超在1903年指出：“吾中國言民族者，當(dāng)于小民族主義之外，更提倡大民族主義。小民族主義者何？漢族對于國內(nèi)他族是也。大民族主義者何？合國內(nèi)本部屬部之諸族以對于國外之諸族是也?！闭J(rèn)為，中國要提民族建國，就必須“合漢、合滿、合蒙、合回、合苗、合藏組成一大民族”，否則將與民族建國的目的南轅而北轍[13]76。此一“大民族”的內(nèi)涵與其在1902年提出并在日后廣泛使用的“中華民族”概念相吻合。為使這一觀點(diǎn)具有堅(jiān)固的歷史基礎(chǔ)，改良派利用“夷夏轉(zhuǎn)變”來佐證。其中，康有為在1902年就指出：“孔子《春秋》之義，中國而為夷狄則夷之，夷而有禮義則中國之……所謂滿、漢者……其教化文義，皆從周公、孔子，其禮樂典章，皆用漢、唐、宋、明……蓋化為一國，無復(fù)有幾微之別久矣?！盵14]327

與改良派相反，革命派則指出要抵制帝國主義的侵略，“非先倒?jié)M洲政府”不可，因?yàn)椤敖裼袧M清政府為之鷹犬，則彼外國欲取我土地，有予取予攜之便矣”[15]234，故而號召排滿革命。為凝聚革命力量，革命派將種族性的“華夷之辨”融入近代民族主義之中，他們認(rèn)為，“合同種，異異種，以建一民族的國家，是曰民族主義”[12]486。劉師培亦以“夷夏之辨”論證滿漢互異，為排滿張目。他說：“中國之國本何在乎？則華夷二字而已。上迄三代，下迄近今，華夷二字，深中民心……故內(nèi)夏外夷遂為中國立國之基?！盵16]532當(dāng)然，無論是改良派的“滿漢不分”，還是革命派的“排滿革命”，其根本目的都是借此陶鑄國魂，建構(gòu)統(tǒng)一的國族以建立近代民族國家，實(shí)現(xiàn)國家的獨(dú)立富強(qiáng)。正是這一根本目的的相同，使得改良派在政治上失勢之后，其“大民族主義”思想被革命派繼承發(fā)展，革命派對狹隘種族主義的放棄也顯得順理成章。

革命派在清帝國遺產(chǎn)上建立統(tǒng)一民族國家的理想，注定了其狹隘的復(fù)仇性排滿只是一種策略性的手段。因?yàn)?，一旦滿族被排除在建國之外，多米諾骨牌效應(yīng)就會啟動，隨之擁有廣闊邊疆領(lǐng)土的蒙、藏、回等族必然會有脫離中國的危險(xiǎn)，這不但會失去各族群對新建民族國家的支持，更會失去各邊疆族群所居住的廣袤領(lǐng)土與資源，這種以種族主義為核心的國族觀的后遺癥，是革命派所能想象而不愿看到的。這也是為什么1906年時，孫中山還強(qiáng)調(diào)滿族“不能久留在中國”，必“急起驅(qū)除之”[15]325；到1910年，他卻說：“民族革命是要盡滅滿洲民族，這話大錯?！盵17]73在《臨時大總統(tǒng)就職宣言書》中，孫中山進(jìn)一步指出：“合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人，是曰民族之統(tǒng)一?！盵18]58此后，“五族共和”思想在民初得到廣泛傳播，但隨即孫中山等人看到此種學(xué)說潛在的風(fēng)險(xiǎn)，那就是“五族共和”提法背后，暗示著對滿、蒙、回、藏“民族”身份的承認(rèn)，按近代民族主義理論與威爾遜的“民族自決”主張，此四族皆有“自決”之權(quán)力，一旦行使，不可避免地會造成國家的分裂，加之民國初期出現(xiàn)的部分外蒙古王公和藏族等少數(shù)民族上層人物的分裂行徑，更堅(jiān)定了孫中山等人放棄“五族共和”的主張。他認(rèn)為，“五族之說”妨礙了國家的團(tuán)結(jié)，甚至“以民國之不幸，皆由不吉之五色旗有以致之也”[19]187。對“五族共和”否定的同時，大洋彼岸的美國熔各族于一爐的成果使孫中山心向往之，他介紹說：“美國人的種族比任一國都要復(fù)雜，各洲各國的移民都有，到了美國之后，就熔化起來，所謂合一爐而冶之……美國因?yàn)橛歇?dú)立的民族，所以便成世界上獨(dú)立的國家?！盵20]9故而，孫中山開始以美國為模板建構(gòu)中國的國族，他強(qiáng)調(diào)：“吾人欲實(shí)行民族主義，當(dāng)以美為模范，以漢人之文明，另造一五族混合之新民族……則須棄漢族之名稱，另造一民族名稱……曰‘中華民族’?！盵18]1但此“中華民族”的建立需以漢族為中心，以“同化”為手段。孫中山在1921年的演說中描述了這一構(gòu)想，他說：“我們在今日講中國的民族主義，不能籠統(tǒng)講五族的民族主義，應(yīng)該講漢族的民族主義……拿漢族來做中心，使?jié)M、蒙、回、藏四族都來同化于我們。”[21]3此種以漢族為中心“同化”他族，進(jìn)而建構(gòu)中華民族的觀點(diǎn)，存有傳統(tǒng)“華尊夷卑”的影子，難脫“大漢族主義”之嫌。

需要指出的是，晚年孫中山的國族觀再次發(fā)生轉(zhuǎn)變。與之前以同化為基礎(chǔ)的國族觀不同， 1923年后，受共產(chǎn)國際與中國共產(chǎn)黨“民族自決權(quán)”的影響，孫中山的國族觀開始強(qiáng)調(diào)“以平等為基礎(chǔ)的多元一體的‘中華民族’觀”，即“主張?jiān)谄降鹊幕A(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各民族的融合”[22]62。1924年國民黨一大鄭重宣布：“國民黨之民族主義，有兩方面之意義：一則中國民族自求解放；二則中國境內(nèi)各民族一律平等。”[23]118同時，孫中山也注意以“融化”取代“同化”，其在1923年曾表示：“文持三民主義，首即以融化五族，普及教化為務(wù)”[23]129，又說：“文持成文以治國，既求民族之融化，更圖西北之發(fā)展?！盵24]38“融化”與“同化”雖僅一字之差，也足見孫中山對“大漢族主義”的有意回避，其目標(biāo)更應(yīng)是建立一種超越血統(tǒng)、種族的以國家統(tǒng)一與文化相融為特征的民族國家。

三、民族的“消失”：南京國民政府的國族觀

作為中華民國的“國父”與國民黨創(chuàng)始人，孫中山去世后，國民黨各派系對其思想只能進(jìn)行詮釋與解讀，而不敢公開反對。加之“國民黨是一個集權(quán)形態(tài)的革命性政黨，長期實(shí)行個人集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體制，黨的決策權(quán)力由領(lǐng)袖及幾位派系首領(lǐng)所掌控，形成典型的寡頭政黨。因此，黨的領(lǐng)袖及寡頭們的政治理念對該黨意識形態(tài)具有相當(dāng)程度的影響”[25]10。所以，孫中山的民族主義思想也為國民政府所繼承，并在抗戰(zhàn)背景下，由蔣介石發(fā)展成為國家意識形態(tài)的核心內(nèi)容。

1928年南京國民政府建立后，三民主義成為國家施政的思想綱領(lǐng)。1929年國民黨三大強(qiáng)調(diào)“(本黨)以實(shí)現(xiàn)三民主義為唯一目的”，“于民族主義上，乃求漢、滿、蒙、回、藏人民密切的團(tuán)結(jié)，成一強(qiáng)固有力之國族”[26]上，646。隨著外患日深，特別是“九·一八”事變的爆發(fā)，中華民族的復(fù)興成為具有統(tǒng)治性的話語霸權(quán)，誰代表中華民族，誰就具有“天然”合法性。所以，國民黨在1931年的四大上宣布：“中華民國、中華民族和中國國民黨的生命，是整個的，不是單獨(dú)的”，“黨的利益，就是中華民國、中華民族的利益，中華民國、中華民族的利益，這才是真正黨的利益”[26]下，23。對維護(hù)中華民族利益的標(biāo)榜，以及日本侵略的加劇，使得建立團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的中華民族以對抗外敵，成為南京國民政府首先要解決的問題。由于國共在政治上的分裂，使得共產(chǎn)黨以“民族自決”為基礎(chǔ)，建立多元一體國族觀的路徑被排斥。而孫中山之前提出的以同化為解決國族團(tuán)結(jié)困境鑰匙的觀點(diǎn)，也暴露出一些邏輯問題：首先，同化的邏輯起點(diǎn)是滿、蒙、回、藏等在本質(zhì)上應(yīng)是與漢族相當(dāng)?shù)摹懊褡濉保@就意味著他們有以“民族”身份為依據(jù)要求自治或獨(dú)立的權(quán)利；其次，“同化”的路徑暗示著中華民族并不是天然存在的，而是人為建構(gòu)的，從而使其合法性受到質(zhì)疑；再者，包括漢族在內(nèi)的各“民族”，與“中華民族”之間的關(guān)系也存在“民族套民族”的邏輯矛盾。

為化解上述矛盾，賦予中華民族以“自然化”的合法性，自20紀(jì)30年代開始，以顧頡剛為代表的知識精英開始對“中華民族”這一概念進(jìn)行再解釋，特別是1939年顧頡剛發(fā)表《中華民族是一個》一文，提出：“凡是中國人都是中華民族——在中華民族之內(nèi)我們絕不該再析出什么民族——從今以后大家應(yīng)當(dāng)留神使用這‘民族’二字”，所謂漢、滿、蒙、回、藏“五大民族”之說，實(shí)在是“中國人自己作繭自縛”，給那些別有用心者和敵人以可乘之機(jī)，同時強(qiáng)調(diào)“中華民族是一個，這是信念，也是事實(shí)”[27]3-6。此一提法顛覆了以往國族觀念，論證了中華民族的整體性和不可分割性。此文一經(jīng)發(fā)表，就引起各界爭論，贊同者、反對者均有之。如費(fèi)孝通就認(rèn)為，中國是多民族國家，多民族、少數(shù)民族客觀存在的事實(shí)應(yīng)該尊重。而白壽彝卻公開贊同這一觀點(diǎn)，并稱贊顧頡剛之文是以事實(shí)證明中華民族是一個的開篇之作[8]704。劉鴻煥等人也支持說：“有些人特別強(qiáng)認(rèn)中國內(nèi)部所謂‘少數(shù)民族’問題，那是錯誤的！其實(shí)漢人、滿人、蒙人、回人、藏人以及苗人等這一些稱呼，嚴(yán)格地說，已經(jīng)不能代表民族的名稱，因?yàn)樗鼈儾]有因血統(tǒng)等關(guān)系而形成另外的組織而單獨(dú)的存在?！盵28]10-11

顧頡剛的觀點(diǎn)對國民政府的國族觀影響多大尚不敢斷言，但可以肯定的是，這一觀點(diǎn)是受到國民政府的認(rèn)同與歡迎的。但與顧頡剛不同，1940年代初，國民政府在否認(rèn)各“民族”外，開始用“宗族”來指稱前期的“民族”，以此建立模擬家族關(guān)系的血緣上的國族紐帶。如俞劍華曾指出：“中華民族所包含的宗族各類，雖然很復(fù)雜，但大部分早已泯滅無跡，又好像很單純了……中華民族確像一個五世同堂、支庶極多的大家庭，中華民族史也就是一部世界最大的族譜?！盵29]9岑家梧也在《論民族與宗族》一文中說：“向來大家都認(rèn)為中國是個多民族的國家……這種錯誤的觀念，直至抗戰(zhàn)后才破除……在中國境內(nèi)的人民，雖然有著許多奇異的名號，無一不與中原漢人發(fā)生了密切的關(guān)系，他們經(jīng)過數(shù)千年歷史的演進(jìn)，至今已與漢人融化為一個龐大的中華民族了?！盵30]1強(qiáng)大的政治與輿論壓力使得與此國族觀相左的觀點(diǎn)不但受到批判，甚至難以發(fā)出聲音。如民國著名社會學(xué)、民族學(xué)家吳文藻，曾于1943年參加西北建設(shè)考察團(tuán)，負(fù)責(zé)調(diào)查西北民族問題。但由于國民政府要求以中國不存在各少數(shù)民族的基調(diào)寫作調(diào)查報(bào)告，吳文藻因?qū)Υ擞^點(diǎn)持有異議，最終沒有完成一份有分量的考察報(bào)告與調(diào)查論文[31]。

四、余論

考察中國傳統(tǒng)族類觀向近代國族觀轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，我們不難發(fā)現(xiàn)，這一進(jìn)程與中國前現(xiàn)代社會向近代民族國家轉(zhuǎn)變的過程是一致的。1911年，作為民族國家的中華民國建立后，需要的不再是一個模糊的邊緣，而是一個清晰的邊界。這一邊界應(yīng)與國族范圍相對應(yīng)，從而使得居住于邊疆、傳統(tǒng)上被視為“夷狄”的各少數(shù)族群包容于新建構(gòu)的“中華民族”之中。由此，傳統(tǒng)族類觀中的“夷夏之辨”已不適應(yīng)邊疆各族群。隨著邊疆危機(jī)的加深，特別是抗日戰(zhàn)爭的到來，如何把邊疆各族群納入到中華民族歷史譜系之中，從而形成各族群團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)的圖景，成為民國邊疆史地研究與國民政府民族政策的主要目標(biāo)，因?yàn)檫@不但關(guān)系到國家政權(quán)在邊疆合法性的問題，更影響到整個中華民族的生死存亡。故而，有學(xué)者認(rèn)為，“民國以來的邊疆民族史研究可說是一種建立、塑造‘中華民族’的集體歷史回憶活動”[32]368。

注釋：

①相關(guān)成果：沈松橋的《我以我血薦軒轅——黃帝神話與晚清的國族建構(gòu)》，載《臺灣社會研究季刊》1997年第28期；劉正寅的《試論中華民族整體觀念的形成與發(fā)展》，載《民族研究》2000年第6期；黃興濤的《民族自覺與符號認(rèn)同：“中華民族”觀念萌生與確立的歷史考察》，載《中國社會科學(xué)評論》2002年創(chuàng)刊號；郝時遠(yuǎn)的《中文“民族”一詞源流考辨》，載《民族研究》2004年第6期；等等。

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[30]岑家梧.論民族與宗族[J].邊政公論,1944(4).

[31]王炳根.吳文藻與民國時期“民族問題”論戰(zhàn)[ EB/OL].http://www.mzb.com.cn.2013-05-09.

[32]王明珂.華夏邊緣:歷史記憶與族群認(rèn)同[M].臺北:允晨文化,1997.

【責(zé)任編輯：韋琦輝】

中圖分類號：D621 K25

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文章編號：1672-3600(2016)02-0037-07 1672-3600(2016)02-0044-05

作者簡介：伍俊斌(1978— )，男，湖南新化人，教授、博士，主要從事政治哲學(xué)與政治學(xué)理論、政治發(fā)展與政治變革、中國政治和社會組織研究。 儲競爭(1983—)，男，安徽淮北人，講師、博士，主要從事西北社會史研究。

基金項(xiàng)目：廣東省人民政協(xié)理論研究會課題“協(xié)商民主與政治發(fā)展研究”(編號：2015ZX001)； 教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“甘寧青社會變遷及其少數(shù)民族的國家認(rèn)同研究(1862-1958)”(編號：15YJC770007)；

收稿日期：2015-11-02 2015-10-26

廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“社會轉(zhuǎn)型期擴(kuò)大公民有序政治參與研究”(編號：GD11XZZ02)。