多維監(jiān)督“修煉”檢察建議剛性

文/譚安民

行政檢察工作開展以來，華鎣市院針對檢察建議缺乏剛性約束，有建議不及時回復、有回復不采納、采納但措施指標不治本等需要解決關(guān)鍵問題，綜合運用多種手段，努力把“軟性”檢察建議做成剛性、做到剛性。2017年7月以來，發(fā)出檢察建議51件，行政機關(guān)全部采納并按要求進行整改，通過訴前程序督促市國土局收回國有土地出讓金8906萬元，督促市國土局收回工業(yè)園區(qū)閑置土地270畝，督促相關(guān)部門投入千萬元對天池湖飲用水源地進行改造等，有效實現(xiàn)了法律監(jiān)督共贏、雙贏和多贏。

（一）列入績效考核，提升監(jiān)督力度。專題向市委匯報，助推市委將公益訴訟檢察建議和行政執(zhí)法檢察建議的回復落實情況納入《華鎣市重點工作績效考核辦法》。一是考核對象全覆蓋。將市發(fā)改局等37個行政機關(guān)檢察建議回復、整改、落實和反饋情況納入全市年度綜合績效考核。二是考核權(quán)主要由檢察機關(guān)行使。對行政執(zhí)法部門考核工作由市檢察院具體實施，考核實行自查和核查相結(jié)合的方式。每年12月31日前，各行政機關(guān)按檢察機關(guān)制定項目要求自查并將結(jié)果報送市委績效辦、市政府績效辦和市檢察院。市檢察院在各單位自查基礎(chǔ)上，會同市委、市政府績效辦對相關(guān)單位目標完成情況進行核查，確定得分。三是考核內(nèi)容精準化。把檢察建議的回復期、回復率、整改率和反饋率作為檢驗行政機關(guān)重視檢察建議程度的重要指標，行政機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)書面回復工作調(diào)查函和檢察建議的得20分，對未在規(guī)定時間內(nèi)回函和回復檢察建議的每次扣5分，3次以上每次扣10分。

（二）借助人大力量，加大監(jiān)督強度。一是建立檢察建議同步備案機制。市檢察院向有關(guān)行政機關(guān)發(fā)出的檢察建議同時報送人大常委會備案，并定期報告被建議單位的落實情況。2018年以來，該院向人大備案檢察建議32份，書面報告建議落實情況4次，實現(xiàn)人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督全程同步。二是建立人大執(zhí)法檢查與檢察建議同步落實機制。對行政機關(guān)存在被市檢察院發(fā)出檢察建議進行監(jiān)督的情形的，人大常委會開展執(zhí)法檢查時，專項檢查其辦理落實檢察建議情況。如，2018年2月，該市人大對華鎣山生態(tài)資源保護工作開展情況進行專項檢查時，將市檢察院要求市安監(jiān)局監(jiān)督關(guān)停石灰?guī)r礦山采石場企業(yè)按時拆除生產(chǎn)設備的檢察建議作為必查項目，專門赴天池、溪口等地礦區(qū)檢查設備拆除情況，通過介入人大監(jiān)督，所有未拆除生產(chǎn)設備在1月內(nèi)全部拆除。三是建立檢察建議納入述職評議和工作評議機制。人大常委會在聽取和審議行政機關(guān)述職工作報告時，被建議單位應專題向人大常委會報告檢察建議辦理落實情況，并說明未落實原由及整改措施。四是建立檢察建議年度專項評議機制。市檢察院向人大專題匯報檢察建議年度情況，對被建議單位不按規(guī)定限期辦理或辦理后不及時回復檢察建議，造成不良影響或辦理檢察建議走過場、敷衍塞責的，人大常委會根據(jù)情況自行啟動監(jiān)督程序，對主要負責人進行詢問，以及采取專題質(zhì)詢或開展履職評議等監(jiān)督措施，責令被建議單位辦理。

（三）聯(lián)合紀檢監(jiān)察，拓展監(jiān)督維度。一是建立常態(tài)化聯(lián)系制度。加強與市紀委監(jiān)委的協(xié)作配合，各自分別指定一名骨干同志為聯(lián)絡員，負責職務犯罪線索的聯(lián)系和溝通，召開季度工作聯(lián)系會3次，市檢察院對本季度檢察建議落實整改情況分析總結(jié)，通過當面溝通交流，圍繞增強檢察建議剛性發(fā)揮各自職能作用，將檢察建議的落實回復與職務紀律聯(lián)系起來。二是建立線索移送機制。對被建議行政執(zhí)法機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不回復或無正當理由不采納檢察建議，經(jīng)催辦仍拒不回復或采納的，市檢察院一月內(nèi)組織進行線索評估，在綜合考慮問題原因和影響、建議依據(jù)、整改防范措施、整改期限效果等因素基礎(chǔ)上，涉嫌職務違法或職務犯罪案件線索的，移交紀委監(jiān)委處理，對移送的線索市紀委監(jiān)委立案調(diào)查的應當及時通知，不立案的應當說明理由。

（四）引入公開聽證，擴寬監(jiān)督廣度。一是實行公開聽證會制度。在辦理可能具有重大影響的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督和公益訴訟案件中，檢察機關(guān)擬發(fā)出檢察建議，或是檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議書后行政機關(guān)不作為、亂作為、慢作為導致公益受到侵害，由檢察機關(guān)組織召開聽證會議，在聽證監(jiān)督員、承辦檢察官、侵權(quán)責任人、涉案行政機關(guān)代表、知情群眾代表等相關(guān)人員參與下，對案件事實、證據(jù)、擬處理決定公開聽取意見的活動。截止目前，共聽取對擬提出的檢察建議的意見5次，收到書面建議4份，優(yōu)化了檢察建議的全面性和科學性。二是實行“三方+三化”的公開聽證模式。案件公開聽證由建議方、被建議方和第三方充分參與，建議方即辦案檢察機關(guān)，被建議方即聽證參與人包括被監(jiān)督單位、個人及利害關(guān)系人，第三方為聽證監(jiān)督員，一般邀請法律專業(yè)人士、人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)專家、人民監(jiān)督員、特約檢察員、政府法制部門派員參加，公開聽證注重場所化、儀式化、公開化，把以往“文來文往”變成面對面公開示證、公開論證、公開說理、公開解答活動，體現(xiàn)了檢察建議嚴肅性和權(quán)威性，增加了檢察監(jiān)督透明度，推動行政機關(guān)主動履責糾錯。如，該院針對辦理的某石灰?guī)r礦山采石場土地復墾案發(fā)出檢察建議后進展緩慢問題召開聽證會，會上市國土局和企業(yè)對復墾情況進行了說明，市國土局執(zhí)法人員、企業(yè)代表、林業(yè)局林業(yè)專家、人大代表、人民監(jiān)督員還對礦場土地復墾方式、林種種類及間距等進行交流、論證，通過引入公開聽證，督促企業(yè)嚴格按照復墾方案加快復墾進度，截止2018年3月14日，該采石場全面完成土地復墾任務的80%。

（五）圍繞公益訴訟，突出建議硬度。一是堅持訴訟是最后保障手段、訴前落實是關(guān)鍵的工作原則。把訴前程序作為工作的重點和重心，嚴格執(zhí)行訴前程序，充分發(fā)揮檢察建議功能，能夠檢察建議督促糾正的，就在訴前程序中解決。2017年7月以來，辦理的公益訴訟訴前程序案件19件，占全部公益訴訟案件總量的86．37%，監(jiān)督效果有保證，大量案件在訴前程序階段結(jié)案。同時，對發(fā)出的檢察建議無正當理由不被采納或者回復的，向行政機關(guān)闡明檢察機關(guān)有權(quán)向法院提起公益訴訟，“倒逼”行政機關(guān)重視檢察建議，督促其依法履職。二是注重訴前程序與訴訟銜接。訴前建議與訴訟程序?qū)?。將訴前檢察建議階段分為前期調(diào)查、提起建議、整改結(jié)案、提起訴訟四個程序，制定建議流程終結(jié)標準，發(fā)出檢察建議時附上證據(jù)目錄和內(nèi)容。訴前建議和訴訟請求內(nèi)容對接。對發(fā)出每一份檢察建議從精、準、實下功夫，注意排除行政機關(guān)經(jīng)過建議履職期限后提起訴訟時可能出現(xiàn)訴訟請求與建議內(nèi)容無法完全同一從而影響訴訟正常進行的情形，為訴訟提供基礎(chǔ)。