縣級(jí)政府技術(shù)效率內(nèi)涵解析、癥結(jié)與路徑選擇

◇許應(yīng)祥尹靖強(qiáng)

10.13999/j.cnki.scyj.2016.01.025

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縣級(jí)政府技術(shù)效率內(nèi)涵解析、癥結(jié)與路徑選擇

◇許應(yīng)祥尹靖強(qiáng)

10.13999/j.cnki.scyj.2016.01.025

摘要：政府技術(shù)效率是政府效率的第一要素，涉及政府組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行成本、公務(wù)員隊(duì)伍、政府管理手段和方法。政府組織效率低、行政管理效率低、行政人員工作效率低及技術(shù)運(yùn)用效率低等是目前縣級(jí)政府技術(shù)效率的癥結(jié)所在。積極推行省直管縣體制改革、構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府、加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)、提升縣級(jí)政府的財(cái)政能力以及完善“三滿意”的現(xiàn)代公務(wù)員制度是優(yōu)化我國(guó)縣級(jí)政府技術(shù)效率的主要措施。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；政府技術(shù)效率；癥結(jié)；優(yōu)化

截止2013年底，全國(guó)有2860個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位，縣級(jí)政區(qū)占國(guó)土面積的90%以上，人口占全國(guó)人口的80%。本文的研究對(duì)象側(cè)重于以農(nóng)業(yè)型為主的縣級(jí)政府，首先在理論上探討政府技術(shù)效率的內(nèi)容，并由此來(lái)分析縣級(jí)政府在日常工作中尤其是政府技術(shù)效率方面存在的問(wèn)題，最后，提出并分析可供選擇的優(yōu)化路徑。

一、政府技術(shù)效率的內(nèi)涵解析

關(guān)于政府技術(shù)效率的概念，根據(jù)目前已有的資料整理發(fā)現(xiàn)，各路學(xué)者各抒己見，并沒有形成統(tǒng)一的關(guān)于政府技術(shù)效率的概念界定。所以，本文作者通過(guò)參考學(xué)界學(xué)者的各種見解，從以下三個(gè)方面形成了對(duì)政府技術(shù)效率這一概念的理解。

1．組織效率是政府技術(shù)效率的基礎(chǔ)

本文中提到的政府，特指縣級(jí)政府。在很大程度上，縣級(jí)政府技術(shù)效率發(fā)展的程度取決于政府各部門之間的協(xié)調(diào)配合程度，以及政府工作人員的工作效率。從美國(guó)學(xué)者威爾遜的《行政學(xué)研究》一書中我們可知，行政學(xué)研究的目標(biāo)在于使政府盡可能的提高效率[1]。當(dāng)然，這個(gè)效率大部分指的是政府的組織效率，盡可能的減少成本費(fèi)用與能源完成同等的組織工作?？梢哉f(shuō)，政府部門的組織效率在一定范圍內(nèi)決定了政府技術(shù)效率的發(fā)展，成為了政府技術(shù)效率的基礎(chǔ)。

2．管理效率與人員效率是政府技術(shù)效率的兩個(gè)重要元素

縣級(jí)及以下政府組織，在一定程度上和一定范圍內(nèi)承接了社會(huì)管理能力的建設(shè)。也就是說(shuō)社會(huì)管理能力的如何直接關(guān)系到縣級(jí)政府工作能力的如何，同時(shí)也在很大程度上決定了政府技術(shù)效率的如何。人是組織機(jī)構(gòu)的第一要素，人員效率也是政府技術(shù)效率的首要因素，這一點(diǎn)也突出了政府以人為本的工作核心，因?yàn)檎M織也是需要有人來(lái)完成工作的，所以，這也就決定了人員效率的如何關(guān)系到政府組織技術(shù)效率的如何。

3．政府技術(shù)效率是政府效率的第一要求

政府技術(shù)效率是政府效率的一種內(nèi)在形式，與政府制度效率、配置效率一起構(gòu)成政府效率。因?yàn)檎夹g(shù)效率是由組織效率、管理效率以及人員效率決定的，所以在一定程度上政府技術(shù)效率就從各方面代表了政府效率，也就意味著政府技術(shù)效率成為了政府效率的第一要素。有的時(shí)候還可以成為決定性要素。

根據(jù)以上文獻(xiàn)的簡(jiǎn)要分析，我們基本可以形成這么一種結(jié)論，組織效率、管理效率以及人員效率一起組成了政府技術(shù)效率，而政府技術(shù)效率在一定程度上決定了政府效率，即成為了政府效率的首要要素，起決定性作用。

二、縣級(jí)政府技術(shù)效率低下及其原因分析

1.傳統(tǒng)的管理體制導(dǎo)致縣級(jí)政府組織效率低下

這里所涉及的體制包括我國(guó)行政管理體制的基本狀態(tài)和市管縣體制兩個(gè)方面。首先是很不完善的科層制?？茖又圃谥袊?guó)各級(jí)政府中是一直存在的，尤其是在基層政府。對(duì)于所有發(fā)展中國(guó)家而言（當(dāng)然包括中國(guó)在內(nèi)），“政府所面臨的問(wèn)題是建立韋伯式的和規(guī)則式的官僚體制?！盵2]其次是實(shí)行了近30年之久的市管縣體制。隨著改革的進(jìn)一步深入，這種體制的弊端也明顯暴露出來(lái)，一方面“市管縣”體制擴(kuò)大了市級(jí)政府的“勢(shì)力范圍”，市級(jí)政府擁有了縣級(jí)政府的財(cái)政權(quán)以及一部分行政權(quán)力，而縣級(jí)政府完全失去了財(cái)政的自主支配權(quán)，從而使得兩級(jí)政府之間在相關(guān)問(wèn)題上沖突加劇，造成行政效率低下。同時(shí)市級(jí)政府還不斷吸取本屬于縣級(jí)政府的有限資源。這種不完善的科層體制和市管縣體制嚴(yán)重影響了縣級(jí)政府技術(shù)效率的提高。

2．沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)導(dǎo)致行政管理效率的低下

縣域經(jīng)濟(jì)整體的基本特征是“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣”。自古以來(lái)我國(guó)縣級(jí)政府都是成為了國(guó)家財(cái)政赤字的重災(zāi)區(qū)。全國(guó)農(nóng)民人均純收入6000元以上的縣只有118個(gè)，僅占全國(guó)縣級(jí)總數(shù)的5.89%。近幾年，縣級(jí)債務(wù)不僅沒有得到有效化解，甚至還有愈演愈烈的趨勢(shì)。巨大的運(yùn)行成本，沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)成為了縣級(jí)政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要的制約因素，同時(shí)也是造成政府行政管理效率低下的主要原因。

3．行政人員工作效率低

關(guān)于中國(guó)公務(wù)員的數(shù)量，由于統(tǒng)計(jì)口徑不同，得出的結(jié)論也不同，但是有兩點(diǎn)我們可以肯定，一是“官民之比”越來(lái)越高；二是公務(wù)員過(guò)剩主要集中在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府。從經(jīng)濟(jì)視角考察，即公務(wù)員與GDP的比例指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)為39人/百萬(wàn)美元，大大高于發(fā)達(dá)國(guó)家。另外，公務(wù)員的心理健康問(wèn)題也越來(lái)越突出，對(duì)工作的倦怠感越趨明顯。據(jù)人社部提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，79.89%的基層公務(wù)員或多或少存在對(duì)工作不上心，工作怠慢的情況，這也在一定程度上導(dǎo)致了人員效率的下降，從而導(dǎo)致政府技術(shù)效率的低下。

三、優(yōu)化縣級(jí)政府技術(shù)效率的有效途徑

1．制度保障

要正確處理好市縣關(guān)系，積極推行省直管縣體制改革。十八屆三中全會(huì)指出要在“有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”。在推行省直管縣體制的進(jìn)程中，可以先行試點(diǎn)，在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上加以推廣。根據(jù)地域、地區(qū)情況不同，分形式的推行不同類型的管理體制。當(dāng)然，“省直管縣”雖然說(shuō)跳過(guò)了地級(jí)市這一級(jí)，但在很大程度上省還是要依仗地級(jí)市的支持來(lái)對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行幫扶[3]，一般性業(yè)務(wù)方面還主要是通過(guò)地級(jí)市來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)縣級(jí)政府的管理，但是要變目前那種市縣領(lǐng)導(dǎo)附屬關(guān)系為指導(dǎo)協(xié)助關(guān)系。只有這樣，才有可能在省直管縣（市）體制改革中有所作為。

2.技術(shù)保障

縣級(jí)政府電子政務(wù)建設(shè)不僅是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，也是促進(jìn)政府管理體制全面創(chuàng)新的內(nèi)在要求。縣級(jí)政府電子政務(wù)的建設(shè)需要有專業(yè)人才來(lái)建設(shè)和維持，所以這就要求縣級(jí)政府在引進(jìn)電子政務(wù)相關(guān)的專業(yè)人才上面出臺(tái)優(yōu)惠政策?？h級(jí)政府具有基礎(chǔ)薄弱和互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)比較薄弱的基層政府。而且有些縣級(jí)政府之所以積極建設(shè)電子政務(wù)，是因?yàn)樯霞?jí)政府對(duì)下轄地方政府施加壓力，所以沒有多大的現(xiàn)實(shí)意義，也偏離了電子政務(wù)建設(shè)的根本目標(biāo)。同時(shí)縣級(jí)政府建設(shè)電子政務(wù)要明確責(zé)任，即怎么樣去推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)。就目前來(lái)看，縣級(jí)政府自身必須是電子政務(wù)建設(shè)的主體，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。

3．物質(zhì)保障

“省直管縣”試點(diǎn)的成功并開始大范圍的推行，在一定程度上使得縣域政府喪失了財(cái)政權(quán)與一部分行政權(quán)，只有靠一些中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為縣域政府提供資金支持。所以，現(xiàn)在學(xué)界一些學(xué)者強(qiáng)烈呼吁擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)，增加和促進(jìn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配。在行政運(yùn)行成本不斷提高，舊債無(wú)法償還甚至新債又不斷涌現(xiàn)的形勢(shì)下，如何在較短的時(shí)間內(nèi)提高政府管理的財(cái)力支持，這是擺在諸多縣級(jí)政府面前一道不容回避的難題[4]。發(fā)展才是硬道理，無(wú)論何種類型的縣級(jí)政府，都有其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵是政府如何充分利用中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，并積極發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)資源，發(fā)展有地區(qū)特色的產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，形成自給自足、自產(chǎn)自銷的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。

參考文獻(xiàn)：

[1]李劍鳴.從代表制到代表制政體[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015（05）.

[2]周黎安.行政發(fā)包制[J].社會(huì)，2014（06）.

[3]劉小兵，呂凱波.省直管縣財(cái)政管理體制改革的影響因素分析[J].南京審計(jì)學(xué)院院報(bào)，2014（01）.

[4]溫鐵軍，計(jì)晗，張俊娜.中央風(fēng)險(xiǎn)與地方競(jìng)爭(zhēng)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（04）.

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院）