未成年人檢察視閾下公益訴訟問題探究

吳春妹,金英梅,王 瑀,李建林,齊志杰

(北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京 100038)

【檢察建設(shè)】

未成年人檢察視閾下公益訴訟問題探究

吳春妹,金英梅,王 瑀,李建林,齊志杰

(北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京 100038)

近年來，未成年人受侵害事件井噴式曝光，未成年人作為弱勢(shì)群體中重要的組成部分，無論基于“兒童利益最大化原則”或“國家親權(quán)”理念，其利益的保護(hù)實(shí)屬“公益”的范疇,而檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公益的代表之一，可以進(jìn)一步通過公益訴訟的方式參與并滲透到整個(gè)未成年人保護(hù)工作中來。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟，主要為狹義的直接提起訴訟的方式，而高檢院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》的出臺(tái)為我們積極嘗試公益訴訟訴前程序，進(jìn)而深入探索未成年人公益訴訟提供了重要的依據(jù)和方向。

未成年人檢察；公益訴訟；訴前程序

公益訴訟一詞始于20世紀(jì)60年代,當(dāng)時(shí)美國的眾多社會(huì)制度均面臨挑戰(zhàn),繼而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案,設(shè)立了眾多的公益法律機(jī)構(gòu)以及類似的倡導(dǎo)制度,它們都是為了環(huán)境、消費(fèi)者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會(huì)公共利益而展開活動(dòng),由此而進(jìn)行的訴訟被稱為公益訴訟。[1]公益訴訟簡單來說就是維護(hù)公益為目的的訴訟制度。未成年人檢察公益訴訟，是指由檢察機(jī)關(guān)提起關(guān)于未成年人保護(hù)的公益訴訟。近年來諸多未成年人受侵害事件的頻頻曝光，也強(qiáng)烈地反映出我國部分未成年人的生存與發(fā)展?fàn)顟B(tài)著實(shí)令人堪憂，未成年人監(jiān)護(hù)人的侵權(quán)行為和不作為以及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的職責(zé)缺位導(dǎo)致諸多令人發(fā)指的事件頻發(fā)。因此對(duì)于關(guān)涉未成年人利益事項(xiàng)而提起的公益訴訟也就具有了必要性和可行性。

一、我國未成年人公益訴訟的現(xiàn)狀及分類

(一)我國大陸地區(qū)已有“非典型”未成年人公益訴訟

目前我國大陸地區(qū)，未成年人公益訴訟并未在立法上予以明確規(guī)定，但是在實(shí)踐中有關(guān)未成年人公益訴訟卻早已開展，總體來說，對(duì)于提起未成年人公益訴訟的主體主要是以代表人訴訟的形式呈現(xiàn)，并非嚴(yán)格意義上的公益訴訟形式，除了該種形式，還包括社會(huì)機(jī)構(gòu)提起訴訟、檢察機(jī)關(guān)支持起訴等方式。如：

1.未成年人教育權(quán)保護(hù)案。湖北省潛江市的一些中小學(xué)長期存在亂收費(fèi)的現(xiàn)象，中小學(xué)生及他們家長認(rèn)為潛江市教育局及物價(jià)局的行政行為違法，并且使自己利益受到了損失。2005年5月，14名中小學(xué)生將潛江市教育局和物價(jià)局訴至潛江市人民法院。

2.未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)案。2015年2月4日，全國受理撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)的案件在江蘇省徐州市銅山區(qū)人民法院審理。受害未成年人長年受其生父猥褻甚至強(qiáng)奸，而其生母也對(duì)其不聞不問。因此在銅山區(qū)人民檢察院書面建議下，由銅山區(qū)民政局作為原告申請(qǐng)撤銷其父母的監(jiān)護(hù)權(quán)。這個(gè)案例的特點(diǎn)突出體現(xiàn)在人民檢察院采用檢察建議的方式督促民政部門提起公益訴訟，進(jìn)而通過撤銷未成年人父母監(jiān)護(hù)權(quán)的方式來參與未成年人公益保護(hù)。

(二)我國澳門地區(qū)允許檢察機(jī)關(guān)廣泛參與未成年人公益訴訟

相比大陸地區(qū)，中國澳門地區(qū)更多的則是從立法上直接賦予了檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟的職能。澳門地區(qū)《民事訴訟法》第五十九條【維護(hù)大眾利益之訴訟】：“對(duì)于尤其旨在維護(hù)公共衛(wèi)生、環(huán)境、生活質(zhì)素、文化財(cái)產(chǎn)及公產(chǎn)，以及保障財(cái)貨及勞務(wù)消費(fèi)之訴訟或保全程序，任何享有公民權(quán)利及政治權(quán)利之居民，宗旨涉及有關(guān)利益之社團(tuán)或財(cái)團(tuán)，市政廳以及檢察院，均有提起以及參與之正當(dāng)性?！痹摋l規(guī)定了檢察院對(duì)于維護(hù)大眾利益的訴訟有參與的權(quán)利，雖然本條并未將未成年人保護(hù)明確地劃定為“維護(hù)大眾利益”之范圍，但足以說明檢察院在公益訴訟提起方面的正當(dāng)性。此外，第四十五條【為無訴訟能力之人指定代理人或特別保佐人】第四款規(guī)定，如無訴訟能力之人應(yīng)為原告，則檢察院應(yīng)要求為其指定代理人或特別保佐人……，另外根據(jù)第五款規(guī)定，如代理人或特別保佐人之指定非由檢察院申請(qǐng)，須聽取檢察院之意見；第四十六條【父母間在代理未成年人時(shí)意見不一】第三款規(guī)定，如僅父母一方提出申請(qǐng)，則法官在聽取另一方及檢察院之意見后，按未成年之利益作出裁判，規(guī)定僅由父母其中一方代理，指定特別保佐人或規(guī)定由檢察院代理?？梢?，在我國澳門地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)在涉及未成年人及無行為能力人保護(hù)訴訟方面的廣泛參與性。

(三)我國未成年人檢察公益訴訟的案件類型及種類

1.涉及未成年人人格權(quán)、身份權(quán)、繼承權(quán)等傳統(tǒng)民事權(quán)利類的公益訴訟。主要包括監(jiān)護(hù)權(quán)及親權(quán)案件、收養(yǎng)案件、繼承權(quán)案件以及由親權(quán)獲得的財(cái)產(chǎn)管理權(quán)喪失的宣告請(qǐng)求權(quán)案件、確認(rèn)婚生子女和非婚生子女案件等。

2.涉及未成年人教育權(quán)等非傳統(tǒng)民事權(quán)利類的公益訴訟。主要包括侵犯未成年人教育權(quán)案件、涉及未成年人的食品、產(chǎn)品侵權(quán)案件、勞動(dòng)案件、環(huán)境案件、社會(huì)福利案件等。

二、檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟的可行性分析

(一)檢察機(jī)關(guān)探索未成年人公益訴訟符合依法治國的發(fā)展要求

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題決定》(以下簡稱《決定》)中明確指出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。習(xí)總書記也在《決定》的說明中提到，這項(xiàng)改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制等入手。

(二)檢察機(jī)關(guān)的法律地位決定賦予其承擔(dān)未成年人公益訴訟之職責(zé)

從憲法層面上，相對(duì)于西方國家把檢察機(jī)關(guān)定位于“政府律師”而言，我國檢察機(jī)關(guān)被賦予法律監(jiān)督者的地位，其地位更高，作用更強(qiáng)，影響力更大。因此，在我國由檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟不但有法可依，而且也與國際發(fā)展趨勢(shì)相接軌。

(三)法律的具體規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)提起未成年人公益訴訟提供制度保障

我國《民事訴訟法》第十四條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，第十五條、第五十五條也有類似的規(guī)定。這些條文分別規(guī)定了部分主體享有監(jiān)督起訴、支持起訴和直接提起公益訴訟的權(quán)力。另外我國《行政訴訟法》第十一條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，雖然新修訂的《行政訴訟法》依舊沒有呼應(yīng)部分學(xué)者的要求規(guī)定行政公益訴訟，但是其第十一條的規(guī)定還是為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了制度空間。

三、未成年人檢察公益訴訟之訴前程序的反思

(一)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，有效利用督促起訴制度

1.積極探索未成年人利益受損案件來源。重點(diǎn)從檢察機(jī)關(guān)的刑檢、控申、民行三個(gè)部門入手，同時(shí)通過公安、民政等政府職能部門和大眾媒體等途徑不斷拓寬案件線索搜集的廣度和深度，確保保護(hù)未成年人合法權(quán)益無死角。

2.以“兒童利益最大化”為導(dǎo)向，充分考慮檢察機(jī)關(guān)督促起訴提出的時(shí)間。根據(jù)我國《民法通則》及相關(guān)司法解釋，除變更、撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)等案件無訴訟時(shí)效期間限制外，案件訴訟時(shí)效期間通常為兩年。因此，檢察機(jī)關(guān)督促起訴必須是相關(guān)案件訴訟時(shí)效尚未屆滿前提出才有意義。此外，對(duì)于發(fā)生在家庭成員之間的案件，相關(guān)職能機(jī)關(guān)及個(gè)人由于長期受“清官難斷家務(wù)事”傳統(tǒng)觀念影響而不輕易介入，如果檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)案件線索并查證屬實(shí)后不及時(shí)提出督促起訴，就會(huì)導(dǎo)致未成年人的合法權(quán)益受到繼續(xù)損害，使其處于不安全狀態(tài)。因此，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)上述情形原則上即可對(duì)相關(guān)主體督促起訴。

3.著重處理被督促主體的處分權(quán)問題。一方面，在督促起訴中，由于檢察機(jī)關(guān)本身并未直接參與訴訟過程，而是通過督促相關(guān)主體提起訴訟的方式間接對(duì)訴訟產(chǎn)生影響。檢察機(jī)關(guān)在督促起訴過程中應(yīng)當(dāng)賦予督促主體一定的處分權(quán)，以便其根據(jù)案情變化適當(dāng)?shù)靥幏制湓V訟權(quán)利，例如和解、調(diào)解等。另一方面，為了防止被督促主體濫用其處分權(quán)，進(jìn)而損害未成年人的合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于被督促主體濫用處分權(quán)及時(shí)地進(jìn)行法律監(jiān)督。

4.大膽嘗試督促起訴中調(diào)查取證問題。檢察機(jī)關(guān)在不違背民事訴訟原則的前提下可適當(dāng)參與到督促起訴中，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)取證的指導(dǎo)性、平等性、補(bǔ)充性等特點(diǎn)：即指導(dǎo)性要求在調(diào)查取證方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重被督促主體的舉證權(quán)利，不過分參與調(diào)查取證具體過程，而從宏觀上對(duì)其給予指導(dǎo)；平等性強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在督促起訴中應(yīng)盡量減少其在調(diào)查取證環(huán)節(jié)的公權(quán)力性質(zhì)，而按照民事訴訟調(diào)查取證原則進(jìn)行取證活動(dòng)；補(bǔ)充性則要求檢察機(jī)關(guān)原則上不直接進(jìn)行調(diào)查取證活動(dòng)，尊重被督促主體的調(diào)查取證權(quán)，只有當(dāng)被督促主體不行使或者怠于行使調(diào)查取證，從而導(dǎo)致案件有敗訴風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才介入到具體的調(diào)查取證活動(dòng)中。

(二)不斷拓寬案外視野，探索支持起訴制度

根據(jù)我國《民事訴訟法》第十五條規(guī)定，機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。此外，《監(jiān)護(hù)人侵權(quán)意見》第三十條第一款規(guī)定，“監(jiān)護(hù)人因監(jiān)護(hù)侵害行為被提起公訴的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)書面告知未成年人及其臨時(shí)照料人有權(quán)依法申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格”，上述規(guī)定表明檢察機(jī)關(guān)在未成年人利益受損案件中，可以通過支持起訴的方式保護(hù)未成年人合法權(quán)益。目前，對(duì)于支持起訴中“支持”二字內(nèi)涵如何界定，主要存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“支持”一詞應(yīng)作狹義理解，就是從側(cè)面幫助原告或是從精神上支持原告,不應(yīng)該參與到訴訟中去。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，支持起訴中“支持”應(yīng)該做廣義理解,即國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體支持起訴的方式應(yīng)該多元化,不應(yīng)該束縛于側(cè)面的幫助,可以以訴訟當(dāng)事人的身份或是其他身份參加訴訟，以維護(hù)當(dāng)事人或是社會(huì)和國家的利益。[2]筆者贊成第二種觀點(diǎn)，如果將“支持起訴”理解的過分狹義，會(huì)導(dǎo)致該制度不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)能否出庭支持起訴，曾有案例引發(fā)過爭論：2013年4月5日，荔浦縣人民法院受理了原告韋某(2010年6月6日出生)與被告陳某、桂林市某運(yùn)輸有限責(zé)任公司、中國平安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司桂林中心支公司機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛一案。[3]縣人民檢察院支持原告韋某起訴，但縣人民法院在審理過程并未通知縣人民檢察院派員出庭。這個(gè)案例曾在檢、法之間產(chǎn)生爭議。對(duì)此問題，我們可以借鑒英美法系的“法庭之友”制度。根據(jù)美國《布萊克法律詞典》的解釋，“法庭之友”是指非訴訟當(dāng)事人，因?yàn)樵V訟的主要實(shí)施涉及其重大利益，得請(qǐng)求法院或受法院的請(qǐng)求而與訴訟過程中提出書面意見者。從支持起訴這一制度設(shè)計(jì)的本意和借鑒美國的“法庭之友”制度，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)出庭支持起訴：一方面有利于彌補(bǔ)和提高當(dāng)事人的訴訟能力，為法院作出正確決策提供參考；另一方面，“法庭之友”都是以第三方的身份向法院提交有關(guān)案件的事實(shí)和法律意見，能夠使法院更加全面地了解案情并作出更加公正的裁判。

(三)強(qiáng)化法律監(jiān)督地位，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法或者履行職責(zé)

目前，檢察機(jī)關(guān)不能直接提起未成年人行政公益訴訟，但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法履行職責(zé)的行為或者怠于履行職責(zé)的消極不作為，檢察機(jī)關(guān)則可以通過檢察建議等方式對(duì)其進(jìn)行法律監(jiān)督。然而，在司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)仍然違法履行職責(zé)或者不履行相應(yīng)職責(zé)的情形依舊存在，而檢察機(jī)關(guān)在無法直接提起未成年人公益訴訟的情況下，需要通過什么樣的路徑加以解決則顯得尤為重要。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)可以嘗試通過支持起訴的方式參與到行政公益訴訟中來，即可在精神、物質(zhì)、法律方面支持當(dāng)事人提起訴訟。一方面，在“強(qiáng)大”的行政機(jī)關(guān)面前，公民或者社會(huì)團(tuán)體更多時(shí)候顯得“力不從心”，而由檢察機(jī)關(guān)支持其提起行政訴訟后，不僅能夠提高弱勢(shì)群體的訴訟參與能力，更能增強(qiáng)其勝訴的可能性；另一方面，在行使檢察建議等方式無法督促行政機(jī)關(guān)違法行為或者不履職的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以訴訟的形式進(jìn)一步對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督。

[1]朱翠瑋.“公益訴訟法律問題的國際比較研究”[D].北京：中國海洋大學(xué)，2009.

[2]張軍輝．“論民事公益訴訟”[D].鄭州:鄭州大學(xué)，2011.

[3][英]阿爾弗雷德·湯普森·丹 寧.法律的訓(xùn)誡[M].楊百揆，等,譯.北京：法律出版社,1999.

(責(zé)任編輯：宋 潔)

2016-06-10

本文為北京市朝陽區(qū)人民檢察院重點(diǎn)課題。

吳春妹(1970-)，女，北京市朝陽區(qū)人民檢察院副檢察長； 金英梅(1980-)，男，北京市朝陽區(qū)人民檢察院未成年人案件檢察處處長； 王 瑀(1982-)，男，北京市朝陽區(qū)人民檢察院未成年人案件檢察處副處長； 李建林(1990-)，男，北京市朝陽區(qū)人民檢察院未成年人案件檢察處書記員； 齊志杰(1989-)，女，北京市朝陽區(qū)人民檢察院未成年人案件檢察處助理檢察員。

DF83

A

1672-1500(2016)03-0034-03