從憲法學(xué)視角看政府權(quán)力清單制度

陳宵宇

(山東大學(xué),山東 濟(jì)南 250100)

【法學(xué)縱橫】

從憲法學(xué)視角看政府權(quán)力清單制度

陳宵宇

(山東大學(xué),山東 濟(jì)南 250100)

政府權(quán)力清單制度正逐步進(jìn)入人們視野，它具有的法律效力以及它的實(shí)施所能實(shí)現(xiàn)的預(yù)期效果，公民權(quán)利是否因此得到進(jìn)一步的保障，尚且有較大的爭議。文章主要從憲法學(xué)角度出發(fā)，通過探討政府權(quán)力的來源以及與公民權(quán)利的關(guān)系來闡述該項(xiàng)制度實(shí)施的意義及必要性，并對權(quán)力清單后續(xù)實(shí)施提出一些相關(guān)建議。

憲法;政府權(quán)力;公民權(quán)利;政府權(quán)力清單

一、政府權(quán)力的含義及起源

政府權(quán)力，從廣義上來講，也就是國家權(quán)力，是指包括立法權(quán)，司法權(quán)和行政權(quán)在內(nèi)的一系列權(quán)力的總和；狹義上的政府權(quán)力，即行政權(quán)，是國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，管理國家行政事務(wù)的權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分。[1]眾所周知，政府權(quán)力并非是憑空產(chǎn)生的，當(dāng)政府經(jīng)過合法的途徑和程序選出后，它就自然而然地獲得了管理和行使國家主權(quán)的權(quán)力，從形式上看，這也是由憲法和法律所賦予的合法權(quán)力。而從實(shí)質(zhì)上來講，政府權(quán)力究竟是如何產(chǎn)生的，無論是霍布斯，還是洛克，似乎都是以假設(shè)的自然狀態(tài)為前提。雖然二者在對待人性惡或是善的問題上有所不同，但是根據(jù)二者的理論，我們?nèi)匀豢梢缘贸鲞@樣一個(gè)結(jié)論，在一個(gè)合法的政府產(chǎn)生之前，人們可以說一直處于自然狀態(tài)，并且隨時(shí)有可能進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)，尤其是在一個(gè)人對另一個(gè)人使用暴力，而又沒有一個(gè)公正的裁判者來解救他時(shí)，他只能靠自己的力量來毀滅對方，這也使自己與對方同時(shí)處于一種戰(zhàn)爭狀態(tài)。具體來講，自然法在自然狀態(tài)中起支配作用，雖然這是一種完全自由的狀態(tài)，卻不是完全放任的狀態(tài)。理性，也就是自然法，教導(dǎo)著有意遵循理性的全人類：“人們既然都是平等和獨(dú)立的，任何人就不得侵害他人的生命，健康，自由或財(cái)產(chǎn)?！盵2]也就是說，人類基于自身的理性和欲望明白了要想像愛自己一樣愛別人，要想從別人手中得到同樣多的好處，那么首先要滿足別人與自己同樣的需求。同時(shí)，由于每個(gè)人都是平等而具有理性的，那么自然法也就同等地賦予每個(gè)人對于自己的生命，自由，財(cái)產(chǎn)等權(quán)力享有同樣的執(zhí)行權(quán)，這也是最早的個(gè)人政治權(quán)力，且該權(quán)力不能被隨意剝奪或轉(zhuǎn)讓。

人類早期一直處于自然狀態(tài)中，當(dāng)遭遇他人的暴力時(shí)，除了求助于上天，或者讓自己陷入戰(zhàn)爭狀態(tài)外，幾乎沒有其他任何的救助方式。而且由于每個(gè)人都享有對自己權(quán)力的執(zhí)行權(quán)，很難不偏袒自己，這樣就勢必引起紛爭，因此有一個(gè)法定的，能夠保證公正的裁判者為人們伸張正義是非常有必要的。于是乎理性的人們?yōu)榱烁玫谋Ｗo(hù)自己的生命，健康及財(cái)產(chǎn)等權(quán)力，便自發(fā)地開始結(jié)合為一個(gè)團(tuán)體，通過契約選出一個(gè)公共權(quán)力機(jī)關(guān)，共同制定法律，每個(gè)人都將自然法賦予自己的執(zhí)行權(quán)交與該機(jī)關(guān)，他們就彼此處于公民社會之中了。當(dāng)然，該公共權(quán)力機(jī)關(guān)也就是統(tǒng)治者自身也必須遵循該契約及法律，為人民謀福祉?？偠灾嗣裢ㄟ^契約把權(quán)力移交給政府，也就是將個(gè)人政治權(quán)力轉(zhuǎn)移為國家政治權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了政府權(quán)力的誕生，并通過制定憲法將此種權(quán)力最終確定并具體化。同時(shí)在政府權(quán)力產(chǎn)生后，公民手中所享有的大部分的自然權(quán)力已然交給了政府，由政府代為執(zhí)行，從而獲得了基于此種公民身份所享有的受政府保護(hù)并為其提供服務(wù)的現(xiàn)行權(quán)利，也就是我們常說的公民權(quán)利，而世界上大多數(shù)國家都在憲法中同樣明確規(guī)定了這種公民所享有的神圣不可侵犯的權(quán)利。

二、政府權(quán)力清單公布的必要性及意義

法治是政府權(quán)力行為的邊界，所有權(quán)力的行使必須置于法律的框架之內(nèi)。而權(quán)力清單不僅僅是展示人民所賦予政府的全部可行使的以保護(hù)其自身利益的承諾書，它也意味著公民必須依靠自身力量來獲得權(quán)力保護(hù)，這一點(diǎn)可以體現(xiàn)到公眾參與權(quán)力清單的制定與監(jiān)督過程之中。

所謂政府權(quán)力其實(shí)來自人民，是一個(gè)人加入社會成為某一國公民后通過社會契約讓渡自然法賦予的執(zhí)行權(quán)而形成的，而國家在需要執(zhí)行該項(xiàng)權(quán)力時(shí)，就可以隨時(shí)使用此項(xiàng)權(quán)力。那么，作為國家最高權(quán)力的實(shí)際享有者，人民完全有權(quán)知道自己擁有何種權(quán)利以及政府實(shí)際有哪些權(quán)力，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。而事實(shí)上，在世界各國政府形成數(shù)百年后的歷史當(dāng)中，政府及其國家機(jī)構(gòu)代理人民管理國家的運(yùn)作過程，其復(fù)雜性是難以想象的，人們與政府同時(shí)遵守一系列的法律、法規(guī)及其制度體系來達(dá)到社會的和諧穩(wěn)定。但是也同樣由于其時(shí)間性與復(fù)雜性，人們在習(xí)慣遵守政府既定章程生活后，對于自己本身所擁有的最高統(tǒng)治權(quán)已然有所淡忘，政府的權(quán)力越來越多，往往不經(jīng)公布就已經(jīng)實(shí)行，甚至出現(xiàn)很多沒有的權(quán)力，人們對政府的權(quán)限大小的確沒有一個(gè)準(zhǔn)確的概念，在過去，也絲毫不知道政府實(shí)際的權(quán)力有哪些，這也就容易讓政府及其當(dāng)政者產(chǎn)生惰性，濫用人民賦予的權(quán)力。因此，從這個(gè)角度看公布政府權(quán)力清單是為了保障人民權(quán)利，約束政府權(quán)力，更好地實(shí)現(xiàn)為公眾服務(wù)。

謀福利這一目的。進(jìn)一步來說，政府權(quán)力本就是公民授予，是公民將其自身享有的權(quán)力部分讓渡給政府，由其代為行使，所以有必要公開政府權(quán)力清單，讓公民知道自己交給政府的權(quán)力有哪些，并且更好的監(jiān)督政府是否有認(rèn)真行使公民的執(zhí)行權(quán)。

此外,權(quán)力清單的公布具有兩個(gè)方面的重要意義：一是對公民權(quán)利的保障；二是對政府權(quán)力的制約。洛克曾經(jīng)說過，統(tǒng)治權(quán)是以被統(tǒng)治者的福利為目的，設(shè)立統(tǒng)治權(quán)就是為了保障每個(gè)人的權(quán)力和財(cái)產(chǎn)免受他人的暴力和侵犯。統(tǒng)治之劍就是要使為惡者恐怖，憑借這種恐怖來迫使人們遵守社會的文明法律。這種法律是依照自然法規(guī)則制定的，交由統(tǒng)治者掌握，不是讓他只為自己謀私利的。因此，我們可以這樣認(rèn)為，政府權(quán)力就是為了規(guī)定和保護(hù)財(cái)產(chǎn)而制定法律的權(quán)力，是為了懲罰企圖破壞社會秩序侵犯他人所應(yīng)享有權(quán)力之人，并使用共同的力量來執(zhí)行這些法律，最終是為了保障公民的權(quán)力。另一方面，既然政府的一切權(quán)力都只是為了公眾謀福利，那它就應(yīng)該在既定的法律范圍內(nèi)來行使，受到人民的監(jiān)督，而非是專斷，隨意的。[3]因此，權(quán)力清單的公布恰好使政府的權(quán)力得以在法律的框架內(nèi)行使，既可以讓公眾明確知道自己的責(zé)任，并在法律規(guī)范之下安定的生活，也可以把政府即統(tǒng)治者限制在法律許可的范圍內(nèi)，依照權(quán)力清單上明確列出的權(quán)力來行使職權(quán)，即法無明文規(guī)定即禁止，行使權(quán)力清單以外的權(quán)力需要給公眾一個(gè)合法有效的理由。從而在一定程度上防止統(tǒng)治者濫用行政裁量權(quán)為自己謀私利。尤其是近年來，隨著國家政治經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)全國性的行政改革制度，在黨的十八中三中全會上被正式提出。所謂權(quán)力清單制度，從廣義上講，應(yīng)當(dāng)是指將公民讓渡給政府的全部權(quán)力列舉出來，進(jìn)行規(guī)整和劃分，使其以文本的形式明確地呈現(xiàn)在公眾面前，接受其監(jiān)督的一項(xiàng)制度。而從狹義上講，權(quán)力清單制度是指對政府及其部門的權(quán)力進(jìn)行明確劃分，簡化政府行政程序，理順部門審批職責(zé)，歸并重復(fù)審批事項(xiàng)，嚴(yán)格限制并劃分政府權(quán)力，將其關(guān)進(jìn)制度的籠子里。[4]目前，國務(wù)院60個(gè)部門以及全國三分之一的省份均已公布了行政審批項(xiàng)目清單，這就從側(cè)面上肯定了狹義的權(quán)力清單制度。它的目的在于通過公開權(quán)力運(yùn)行流程，優(yōu)化政府行政權(quán)力，促進(jìn)反腐倡廉，加快法治政府的建設(shè)。

從這一角度看，僅僅將權(quán)力清單制度的內(nèi)容限定于行政審批項(xiàng)目的公開固然有其合理性，可以快速合理的將直接涉及到公民自身利益的權(quán)力予以公開化、透明化，防止有關(guān)部門暗箱操作，但事實(shí)上，公民讓渡給政府的權(quán)力即政府應(yīng)當(dāng)展示給公民的權(quán)力遠(yuǎn)不止這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為，除了涉及國家機(jī)密應(yīng)當(dāng)予以保密的事項(xiàng)以外，政府的一切行政行為即每一項(xiàng)行政權(quán)力的行使都應(yīng)當(dāng)屬于權(quán)力清單的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)向公眾公布?！陡鶕?jù)中華人民共和國憲法》第二條，我國的一切權(quán)力屬于人民，人民也有權(quán)通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)。因此，政府權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是廣泛的。具體來說，《憲法》第八十九條及一百零七條分別明確規(guī)定了中央政府與地方政府的行政權(quán)限及依據(jù)。以國務(wù)院為例，根據(jù)憲法規(guī)定，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令，并且規(guī)定各部委的職責(zé)、任務(wù)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)其工作，同時(shí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各地方國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央、省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)劃分。并且在《立法法》第五十六條中規(guī)定了國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：一是為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)，二是《憲法》第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。如《土地管理法條例》第四十四條規(guī)定的建設(shè)用地的審批事項(xiàng)等都是政府行政權(quán)力的體現(xiàn)。由此可知，政府行政權(quán)力是由憲法和法律明確規(guī)定的，也是應(yīng)由人民所享有的，政府有理由也有必要按照相關(guān)法律規(guī)定將其全部公開，即政府所享有的權(quán)力應(yīng)當(dāng)如實(shí)的在政府權(quán)力清單上予以體現(xiàn)。同樣，地方政府的權(quán)力在《地方各級政府組織法》中也有規(guī)定，即地方各級政府應(yīng)當(dāng)依法行使職權(quán)，同時(shí)在第五十九條、第六十一條分別規(guī)定了縣級以上政府及民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的具體行政職權(quán)。這些是政府行使行政權(quán)力的法律依據(jù)，也是政府權(quán)力清單上行政權(quán)力的主要法律來源。

三、國內(nèi)實(shí)施現(xiàn)狀及思考

前不久，國務(wù)院決定向社會公開國務(wù)院各部門目前保留的行政審批事項(xiàng)清單，這也是中央政府首次曬出了權(quán)力清單，為推進(jìn)政府職能改革，建設(shè)法治國家邁出的重要一步。尤其是在國務(wù)院作出了關(guān)于深化行政制度審批改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報(bào)告后，以行政審批制度改革為核心的權(quán)力清單制度在全國逐步得到推廣，廣州，安徽，山東，浙江，等地陸續(xù)推出政府權(quán)力清單，優(yōu)化行政職能，方便群眾監(jiān)督。雖然各地方政府都在積極實(shí)踐該項(xiàng)制度，但是其成效卻不盡如人意，同時(shí)也暴露出來很多問題。許多權(quán)力清單上的權(quán)力缺少實(shí)際、詳細(xì)的法律依據(jù)，在制定主體和制定程序上也不符合法律規(guī)定，有些地方的權(quán)力清單僅僅是一個(gè)簡單的工作會就討論成形，該機(jī)構(gòu)或部門是否擁有這項(xiàng)權(quán)力也無從得知，公眾則更無法知道是否有合法的權(quán)力被刪減，是否有不應(yīng)當(dāng)有該部門的權(quán)力被添加。

事實(shí)上，無論是中央還是地方公布的權(quán)力清單都有一些缺陷。首先是權(quán)力清單法律依據(jù)及自身定位不明確，目前為止，國內(nèi)并沒有任何一部法律將政府應(yīng)當(dāng)公布完整有效的權(quán)力清單作為法律規(guī)定的義務(wù)或者是公民所必須享有的憲法上最原始的權(quán)力，這也導(dǎo)致了對權(quán)力清單本身定位的困難，絕大多數(shù)地方政府現(xiàn)階段所公布的權(quán)力清單僅僅類似于一項(xiàng)行政決策或政府公告，忽視了本身作為規(guī)范性法律文件的地位，因而成為一紙空文，沒有太多的實(shí)際效力。其次，權(quán)力清單的內(nèi)容及種類過于簡潔，制定過程缺少群眾參與，如果嚴(yán)格按照法無明文規(guī)定即禁止，則有可能成為政府應(yīng)當(dāng)作為而不作為的借口。具體來講，權(quán)力清單上所列的每一項(xiàng)政府權(quán)力的來源都不夠清晰，法律依據(jù)也不能夠一目了然，人們無法從權(quán)力清單上推斷出這項(xiàng)權(quán)力是否應(yīng)該屬于該部門以及該權(quán)力的設(shè)置是否合理，是否有明確的法律依據(jù)，即清單的合法性及合理性有待質(zhì)疑。以廣州政府為例，每一項(xiàng)權(quán)力后僅僅羅列了數(shù)個(gè)法條或條例名稱，公眾無法從該法律規(guī)定中看出政府是否有次權(quán)力以及權(quán)力的具體來源。也不方便人們一一查找或?qū)?yīng)。此外，對于清單之外刪減修改的一系列審批事項(xiàng)，僅作出了刪除或下放的申明通知，但未對刪減的審批事項(xiàng)給予法律依據(jù)并匯總公布，人們也無從得知這些權(quán)力被刪減下放是否合理。當(dāng)然各政府在權(quán)力清單后都附有提出意見的地方，歡迎社會公眾監(jiān)督指正，但是作為政府機(jī)構(gòu)，這顯然是不夠的，對于權(quán)力清單設(shè)置的合理化問題應(yīng)該及時(shí)反思并作出修改。第三，權(quán)利清單在構(gòu)造方面仍然存在很大的問題。即權(quán)利清單是否包括了所有法律法規(guī)對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，是否有些權(quán)利沒有授權(quán)也被列入權(quán)利清單，而真正被授權(quán)的權(quán)利卻被忽略。也就是說目前政府公布的權(quán)利清單具有不確定性和不可預(yù)測性，有些僅僅是行政審批數(shù)量的減少，并非將行政權(quán)利控制到一個(gè)法律允許的范圍內(nèi)。另一方面，權(quán)利清單列舉行政權(quán)利的法律依據(jù)也帶有一定隨意性，一些不應(yīng)有的權(quán)利并未得到廢止，僅僅是改頭換面而已，政府擁有的行政權(quán)利的上限在哪里，仍然值得考量。要知道，政府是依據(jù)法律行使行政權(quán)力而非僅僅依照自身隨意列舉的權(quán)力清單來行使權(quán)力。第四，權(quán)力清單缺乏一系列嚴(yán)格的制定及頒布程序，如前所提到的，在立法足夠充分的前提下，作為一項(xiàng)規(guī)范的法律文件，從制定、修改到頒布都需要有與之相配套的嚴(yán)格的法律程序，才能保障其法律有效性及權(quán)威性，讓公眾對權(quán)力清單產(chǎn)生法律信服力，也讓政府自覺將之作為約束其行政行為的法律框架。而現(xiàn)有的權(quán)力清單不但法律層級太低，群眾不理解不信服，且政府部門將其當(dāng)做推卸責(zé)任的工具，無法實(shí)現(xiàn)法律至上的目的。[5]

四、政府權(quán)力清單的完善

事實(shí)上，權(quán)力清單制度的建立不僅僅是為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府，全面深化改革這一總目標(biāo)。更重要的是為了保障人民享有最高統(tǒng)治權(quán)，限制政府權(quán)力，監(jiān)督政府是否濫用人民依照契約所轉(zhuǎn)讓的自然權(quán)力。因此，要想權(quán)力清單真正發(fā)揮實(shí)際作用，可以從以下幾個(gè)方面考慮。一要明確有關(guān)立法，必要時(shí)進(jìn)行憲法解釋。由于權(quán)力清單的制定目的是為了限制政府權(quán)力，更好的體現(xiàn)公民權(quán)利，而其真正來源在于憲法所賦予公民的基本權(quán)利，因此可以出臺相關(guān)憲法性立法明確權(quán)力清單的法律依據(jù)，必要時(shí)進(jìn)行憲法解釋，體現(xiàn)憲法至上性，做到有法可依，盡快確定權(quán)力清單規(guī)范性法律文件的地位。二要制定具體的權(quán)力清單編制程序。法定程序是法律文件獲得法律效力的重要條件，推行權(quán)力清單制度就需要建立一套嚴(yán)格的，統(tǒng)一的法律程序。[6]只有這樣，才能使權(quán)力清單獲得真正的法律效力，杜絕目前有些地方政府不經(jīng)法定程序隨意委派機(jī)構(gòu)在短時(shí)間內(nèi)編造權(quán)力清單的情況。三要由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)制定。單由行政機(jī)關(guān)編制頒布的權(quán)力清單僅僅是對政府現(xiàn)有權(quán)力的精簡和梳理，缺乏民主性與合法性，不具有法律真正的法律效力。而一旦出現(xiàn)清單之外政府權(quán)力的濫用或利用清單推卸責(zé)任的情形，行政機(jī)關(guān)完全可以自行對權(quán)力清單作出刪減修改，這顯然是有違權(quán)力清單推行的初衷。而作為一項(xiàng)法律規(guī)范文件，其編制程序應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，即國務(wù)院推行的權(quán)力清單應(yīng)由全國人大常委會根據(jù)中央政府提供的擬清單列表并聽取公眾意見后按照法定程序進(jìn)行編制。同樣，地方政府權(quán)力清單也應(yīng)當(dāng)由地方人大常委會主編，并報(bào)全國人大常委會備案。四要強(qiáng)調(diào)公眾參與。權(quán)力清單要想發(fā)揮實(shí)際作用，不僅僅需要公眾事后監(jiān)督，而是要通過合理有效的渠道讓公民實(shí)際參與到權(quán)力清單的制定當(dāng)中，以便查漏補(bǔ)缺，保證清單的民主性。換句話講，人們最真實(shí)的意愿必定也必須是權(quán)力清單的反映，這也是公民行使憲法權(quán)利的體現(xiàn)。同時(shí)能夠有效防止當(dāng)權(quán)者擅自增加政府權(quán)力而減少實(shí)際應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。五要推行配套的負(fù)面清單制度。權(quán)力清單是從正面強(qiáng)調(diào)了法無授權(quán)及禁止，要求政府行政行為需在授權(quán)范圍之內(nèi)行使。而負(fù)面清單的推出則有利于明確政府權(quán)力邊界，限制政府自由裁量權(quán)，彌補(bǔ)未涉及到的法律空白。即負(fù)面清單強(qiáng)調(diào)的是法無禁止即自由，凡是不屬于清單上禁止的，市場主體均可在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)利且不受政府干擾?？梢哉f如果權(quán)力清單是在列舉政府權(quán)力，那么負(fù)面清單就是就是在做排除法，深化體制改革，達(dá)到簡政放權(quán)的目的。[7]總而言之，厘清政府，市場與社會三者之間的關(guān)系，減少行政干預(yù)才是推進(jìn)法治建設(shè)的重中之重。

[1]郭 濟(jì).政府權(quán)力運(yùn)籌學(xué)[M].北京：北京人民出版社,2003.

[2][3][英]洛克.政府論:下篇[M]，劉曉根,編譯.北京：北京出版社,2007.

[4]攀曉磊.從“權(quán)力清單制度”看政府行為的進(jìn)與退[J].政黨干部論壇，2014(6).

[5]張振揚(yáng).論政府治理法治化——以“權(quán)力清單制度”為例[J].重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2015(2).

[6]林孝文.地方政府權(quán)力清單法律效率研究[J].政治與法律，2015(7).

[7]張紅顯.負(fù)面清單管理模式的法治思維[J].法學(xué)評論，2015(2).

(責(zé)任編輯：蘇 涵)

To View the System of Government PowerList from the Perspective of Constitutional Law

CHEN Xiao-yu

(ShandongUniversity,JinanShandong250100,China)

The system of government power list are gradually coming into view. There is still a great controversy on what legal effects it has, whether its implementation can achieve the desired effect, and whether civil rights can therefore be further protected. From the perspective of constitutional law, the author states the significance and necessity of implementing this system through discussing the source of government power and its relationship with civil rights, and provides relevant suggestions on the subsequent implementation of power list.

constitution; government power; civil rights; list of government power

2016-06-10

陳宵宇(1992-)，女，山東大學(xué)法學(xué)院2014級憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。

DF2

A

1672-1500(2016)03-0001-04