從家庭補(bǔ)償?shù)缴鐣?huì)照顧：兒童福利政策的發(fā)展路徑分析

鄧 鎖

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從家庭補(bǔ)償?shù)缴鐣?huì)照顧：兒童福利政策的發(fā)展路徑分析

鄧 鎖

摘 要：當(dāng)前兒童福利的許多問題反映了中國在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷過程中所面臨的深刻照顧危機(jī)，它在很大程度上是兒童照顧體制變遷的后果，主要表現(xiàn)在計(jì)劃體制時(shí)期集體照顧模式的式微、照顧共同體的弱化以及照顧關(guān)系結(jié)構(gòu)的單一化。我國以家庭補(bǔ)償取向的兒童福利政策發(fā)揮了基礎(chǔ)性的兒童保障功能，但并未能有效地回應(yīng)兒童照顧體制變遷的問題。當(dāng)前迫切需要以社會(huì)照顧為基礎(chǔ)重構(gòu)兒童福利的規(guī)范和政策框架，包括對兒童照顧權(quán)利的制度承認(rèn)、困境兒童照顧體系的系統(tǒng)化和專業(yè)化、推動(dòng)完善工作-家庭平衡的政策以及建立整合性的兒童津貼政策等。

關(guān)鍵詞：照顧；社會(huì)照顧；家庭補(bǔ)償；工作—家庭平衡

一、問題的提出

兒童福利問題近年來引起政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。從孤兒保障、困境兒童的分類救助以及近期關(guān)于兒童保護(hù)相關(guān)的組織制度設(shè)置等的變遷反映了適度普惠型兒童福利制度的逐步推進(jìn)進(jìn)程，也體現(xiàn)了兒童福利中對國家責(zé)任的更多承認(rèn)和強(qiáng)調(diào)。但毋庸置疑，我國兒童福利制度還面臨很多問題和挑戰(zhàn)，當(dāng)前的兒童福利在總體上還仍然是一種補(bǔ)缺性和維持性的制度安排，一方面，我國兒童福利對象的界定比較狹義，以孤兒和困境兒童為主，未能覆蓋到更廣泛的兒童群體及其家庭；另一方面，政策的主要目標(biāo)仍然為了滿足困境兒童及其家庭的基本福利需要，福利提供較多局限于經(jīng)濟(jì)救助而非更具發(fā)展及可持續(xù)性的照顧支持。兒童福利中所出現(xiàn)的許多問題實(shí)際上與中國改革以來經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷息息相關(guān)，其中伴隨著市場化、工業(yè)化以及人口流動(dòng)等導(dǎo)致的兒童照顧安排的缺失或困境是其中的一個(gè)重要根源。

當(dāng)前我國城鄉(xiāng)家庭與社會(huì)面臨著深刻的照顧危機(jī)?！罢疹櫋痹诮陙砀＠麌液蜕鐣?huì)政策分析中日益得到重視，照顧議題的凸顯反映了傳統(tǒng)以女性為中心的家庭照顧模式在就業(yè)結(jié)構(gòu)與社會(huì)文化變遷過程中所受到的沖擊，社會(huì)政策迫切需要回應(yīng)家庭構(gòu)成和性別分工的現(xiàn)實(shí)，需要重新界定不同社會(huì)主體的照顧角色和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，特別是尋求家庭、市場和國家之間在照顧責(zé)任上新的平衡關(guān)系。社會(huì)照顧在中國制度和文化情境中體現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，也與中國改革后的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷息息相關(guān)，但與西方福利國家類似，照顧的缺失或危機(jī)同樣是現(xiàn)今中國社會(huì)建設(shè)過程所面臨的一個(gè)核心挑戰(zhàn)。留守兒童、空巢老人及殘疾人等困難群體的社會(huì)福利問題其實(shí)都指向如何理解以及分配照顧責(zé)任、如何提升照顧的水平和品質(zhì)、以及如何在社會(huì)政策制定和實(shí)施中體現(xiàn)出照顧的維度等。

兒童撫育常常與家庭私領(lǐng)域以及女性聯(lián)系在一起，國家在兒童照顧中的角色長期以來是邊緣性或缺失的，但在人口與社會(huì)結(jié)構(gòu)等變遷的背景下，國家和家庭照顧的責(zé)任邊界日益模糊，兒童福利政策不能僅僅作為家庭缺陷的補(bǔ)償者或者懲罰者的角色出現(xiàn)，而需要更加積極地介入到重新界定不同照顧主體的分工以及對于照顧成本的分擔(dān)中。伴隨我國人口政策的進(jìn)一步調(diào)整、老齡化速度的加快等趨勢，社會(huì)公眾對于托幼保健、兒童教育和醫(yī)療等相關(guān)的公共服務(wù)需求日益增長，兒童照顧越來越超越家庭領(lǐng)域，成為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)的政策性議題，兒童福利政策也因此處于重要的轉(zhuǎn)型和發(fā)展期?；谡疹櫟母拍詈头治鲆暯牵疚脑噲D探討照顧體制轉(zhuǎn)型背景下我國兒童福利所面臨的挑戰(zhàn)，并嘗試提出從以家庭補(bǔ)償?shù)揭陨鐣?huì)照顧為基礎(chǔ)的兒童福利政策發(fā)展路徑，期望對相關(guān)的研究和政策制定有一定的啟示。

二、照顧概念及其社會(huì)政策意義

照顧（care）是女性主義倫理學(xué)的一個(gè)核心概念，并逐漸被運(yùn)用于對福利國家和社會(huì)政策的分析中。①Daly, Mary, & Lewis, Jane. “Introduction: Conceptualising Social Care in the Context of Welfare State Restructuring. In J. Lewis （Eds.）, Gender, social care and welfare state restrucuring in Europe. Aldershot: Ashgate, 1998:1-24.②Tronto, J. C. Moral Boundaries: A Political Argument for an Ethic of Care. New York: Routledge Press, 1993.照顧有兩種分析面向，一種是關(guān)系和倫理維度，另一種是活動(dòng)維度。在女性主義的分析范式里，照顧更多地被描述為與女性經(jīng)驗(yàn)特別是作為母親的關(guān)懷實(shí)踐相關(guān)，被視為一種基于情感和需要為基礎(chǔ)的特定類型的社會(huì)關(guān)系和一種倫理實(shí)踐。吉利根、特朗托（Tronto）等女性主義倫理學(xué)家將以照顧/關(guān)懷為代表的倫理學(xué)與以正義為代表的倫理學(xué)進(jìn)行區(qū)分，吉利根認(rèn)為，正義視角強(qiáng)調(diào)普遍的道德原則及其如何應(yīng)用于特殊事例的合理論證，而關(guān)懷視角更注意人們的需要，如何維持修補(bǔ)人們的關(guān)系，以及道德判斷的情境性和敏感性；正義倫理學(xué)關(guān)注公平、平等、個(gè)人權(quán)利等抽象原則，女性主義倫理學(xué)則更關(guān)注專注、信任、對需要的反應(yīng)以及關(guān)愛關(guān)系的培育和能力。③［美］弗吉尼亞·赫爾德：《關(guān)懷倫理學(xué)》，苑莉均譯，北京：商務(wù)印書館，2014，第41、81頁。照顧的活動(dòng)維度是指提供滿足另一個(gè)人的需要和福祉的不同活動(dòng)，包括如身體照顧、情感照顧和直接的服務(wù)提供等。④Daly, Mary, & Lewis, Jane. “The Concept of Social Care and the Analysis of Contemporary Welfare States”. British Journal of Sociology, 2000（2）: 281-298.照顧常常與女性的母職經(jīng)驗(yàn)以及家庭無償勞動(dòng)聯(lián)系在一起，這也是照顧分析所蘊(yùn)含的性別視角。但一些學(xué)者也指出，并不能將照顧看作是只有女性才具有的特征，無論是提供還是獲得照顧都應(yīng)該被視為人類存在的基本需要，參與照顧可以被看作是一種馬歇爾意義上的公民權(quán)，它既包括獲得照顧的權(quán)利也包括提供照顧的權(quán)利。⑤Knijn, T, & Kremer, M. “Gender and the Caring Dimension of Welfare States: Toward Inclusive Citizenship”. Social Politics, 1997（3）: 328-361.

照顧問題的凸顯與歐洲福利國家家庭照顧的規(guī)范和功能所發(fā)生的變遷有關(guān)。女性主義的發(fā)展使得傳統(tǒng)基于性別規(guī)范的照顧分工不再有效，更多女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場也使得照顧責(zé)任面臨重新界定和安排，這使得以往與家庭私領(lǐng)域相關(guān)的照顧具有了更廣泛的社會(huì)政策意義，或被稱為“社會(huì)照顧”（social care）。戴利和劉易斯認(rèn)為如何分配和提供照顧活動(dòng)從屬于規(guī)范的、經(jīng)濟(jì)的與社會(huì)的框架，它至少包括三個(gè)方面的涵義。首先是作為勞動(dòng)活動(dòng)的社會(huì)照顧，區(qū)別于其他形式的非照顧工作。在政策意義上，它關(guān)注的是照顧勞動(dòng)者的狀況如有償還是無償、正式還是非正式以及國家在界定其勞動(dòng)邊界的角色。其次，照顧可以被置于一種義務(wù)和責(zé)任的規(guī)范性框架中，在這里照顧不僅是勞動(dòng)也是一種規(guī)范，它強(qiáng)調(diào)分析國家對于照顧的規(guī)范性社會(huì)制度安排，如認(rèn)為照顧應(yīng)該是由男性還是女性承擔(dān)，由家庭提供還是由國家提供等。第三是照顧的成本以及分擔(dān)主體，包括個(gè)體、家庭、市場和國家等不同主體如何分擔(dān)照顧的成本，無論是經(jīng)濟(jì)的還是情感的成本。照顧在這三個(gè)方面的不同特征及組合構(gòu)成一個(gè)社會(huì)的照顧體制（care regime），它既包括不同國家制度文化情境中對照顧的價(jià)值和規(guī)范定義，也包括了社會(huì)不同部門如個(gè)體、家庭、市場和國家等照顧分工上的制度安排及其動(dòng)態(tài)變遷過程。①Daly, Mary, & Lewis, Jane. “The Concept of Social Care and the Analysis of Contemporary Welfare States”. British Journal of Sociology, 2000（2）: 281-298.

從社會(huì)照顧的視角分析福利國家及相關(guān)社會(huì)政策有重要意義，20世紀(jì)80年代后的福利國家的緊縮實(shí)際上隱含著在制度領(lǐng)域中照顧責(zé)任的轉(zhuǎn)換，從國家提供照顧轉(zhuǎn)向個(gè)人和志愿部門提供照顧，國家則加大對照顧者的現(xiàn)金補(bǔ)貼，而不同國家在照顧責(zé)任分擔(dān)上的模式有明顯的差異。②Daly, Mary, & Lewis, Jane. “The Concept of Social Care and the Analysis of Contemporary Welfare States”. British Journal of Sociology, 2000（2）: 281-298.艾伯（Alber）認(rèn)為照顧服務(wù)可以作為比較社會(huì)福利制度研究的重要維度，她指出以往對福利制度的分析側(cè)重于國家的轉(zhuǎn)移支付、國家與市場的關(guān)系特別是勞動(dòng)力市場的參與問題，而較少討論國家與家庭，以及與生活處境（life situation）相關(guān)的照顧依賴的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本，后者理應(yīng)成為人口與社會(huì)變遷背景下福利國家分析的核心議題。③Alber, Jens. “A Framework for the Comparative Study of Social Services”. Journal of European Social Policy, 1995（2）: 131-149.貝修（Bettio）和普朗騰格（Plantenga）則比較了歐洲國家照顧體制的差異，從照顧時(shí)間、經(jīng)濟(jì)資源以及服務(wù)提供三個(gè)方面對兒童和老人照顧的特征進(jìn)行了分類，并認(rèn)為照顧體制的差異導(dǎo)致了不同國家差異化的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)后果。④Bettio, Francesca, & Plantenga, Janneke. “Comparing Care Regimes in Europe”. Feminist Economics, 2004（1）: 85-113.從照顧的視角來看待社會(huì)福利制度避免了簡單的福利市場化或新自由主義意識形態(tài)等的解釋局限，也影響到許多學(xué)者對照顧勞動(dòng)的性別不平等、照顧模式的變遷、家庭政策以及兒童福利政策等的分析。⑤Alber, Jens. “A Framework for the Comparative Study of Social Services”. Journal of European Social Policy, 1995（2）: 131-149.⑥Thevenon, Olivier. “Family Policies in OECD Countries: A Comparative Analysis”. Population and Development Review, 2011（1）: 57-87.

三、中國照顧體制的轉(zhuǎn)型與兒童福利

從照顧的視角來看待中國社會(huì)福利體系的發(fā)展有積極的意義，促使我們關(guān)注不同照顧主體在滿足老人、兒童或殘疾人等弱勢困難群體的照顧需求中的角色變遷，它們又都與照顧體制的轉(zhuǎn)型及其社會(huì)后果有關(guān)。

中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷伴隨著兒童照顧體制的轉(zhuǎn)型。照顧在中國文化下體現(xiàn)了一種代際的互惠與責(zé)任關(guān)系，并在某種程度上與服從和權(quán)威等級的倫理秩序有關(guān)。在計(jì)劃體制時(shí)期，兒童照顧通過“國家-集體-家庭”的結(jié)合形成家國一體的父愛主義福利模式⑦佟新、杭蘇紅：《學(xué)齡前兒童撫育模式的轉(zhuǎn)型與工作著的母親》，《中華女子學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011（1）。，盡管家庭仍然是兒童撫育和教養(yǎng)的主體，但以農(nóng)村人民公社和城市單位體制為基礎(chǔ)的集體照顧體制成為家庭照顧的重要補(bǔ)充（并在某種程度上具有替代性的功能），政府通過集體體制建立了較為全面的照顧設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。職工福利是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期供給制的產(chǎn)物，企業(yè)所負(fù)擔(dān)的職工福利包含了大量的家庭照顧和福利內(nèi)容，如就餐、子女入托入學(xué)、醫(yī)療服務(wù)、家庭意外災(zāi)害的補(bǔ)貼等。城市地區(qū)企業(yè)單位所興辦的托兒所或幼兒園為婦女和家庭分擔(dān)兒童照顧的壓力，單位兒童托育機(jī)構(gòu)開設(shè)在工廠內(nèi)部，這使得女性的家庭照顧與工作之間的沖突在很大程度上得到緩解和平衡。除了單位之外，許多城市的街道社區(qū)也興辦托幼機(jī)構(gòu)，并可獲得國家補(bǔ)貼。當(dāng)然，計(jì)劃體制時(shí)代對于照顧資源的獲得也并非完全均等，它與就業(yè)身份以及居住地區(qū)都有一定關(guān)聯(lián)，但兒童撫育在計(jì)劃體制時(shí)期首次通過集體照顧模式進(jìn)入公共領(lǐng)域，成為總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要組成。此外，一些學(xué)者指出，計(jì)劃體制時(shí)期的集體照顧并非主要為了兒童撫育，更重要是為了促進(jìn)婦女就業(yè)。①Cook, Sarah, & Dong, Xiao-yuan. “Harsh Choices: Chinese Women's Paid Work and Unpaid Care Responsibilities under Economic Reform”. Development and Change, 2011（4）: 947-965.而由于集體照顧的存在以及當(dāng)時(shí)對人口流動(dòng)的嚴(yán)格限制，多數(shù)兒童能夠獲得較穩(wěn)定的照顧安排，這一時(shí)期的兒童福利政策則主要面向有限數(shù)量孤殘兒童的救濟(jì)和教治。

市場化之后的國有企業(yè)改革使得集體照顧的模式逐漸趨于瓦解。在城市地區(qū)，大量單位辦托幼機(jī)構(gòu)由于企業(yè)改革或倒閉而消失，職工的社會(huì)保障也伴隨著下崗和社會(huì)保障制度的改革從企業(yè)轉(zhuǎn)移到社會(huì)。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的改革使得農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重缺乏，非正式的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)由于家庭結(jié)構(gòu)的核心化、人口的流動(dòng)等變得更加脆弱，親屬社會(huì)支持在照顧的提供上面臨照顧可及性以及照顧能力的挑戰(zhàn)。伴隨工業(yè)化而出現(xiàn)的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)極大地改變了農(nóng)村家庭的兒童照顧安排，留守兒童的社會(huì)問題正是在這一背景下日益凸顯出來。社會(huì)福利的社會(huì)化趨勢不僅僅意味著國家福利開支的減少，更體現(xiàn)國家從社會(huì)再生產(chǎn)領(lǐng)域的退出，家庭與市場在提供兒童照顧中的作用變得越來越突出。無論是城市還是農(nóng)村，女性不僅需要參與勞動(dòng)，還需要承擔(dān)繁重的家庭照顧任務(wù)，其作為母親和工作者的雙重身份沖突日益明顯并進(jìn)而影響到女性的就業(yè)形式。②Zhang, Yanxia, & Maclean, Mavis. “Rolling Back of the State in Child Care? Evidence from Urban China”. International Journal of Sociology and Social Policy, 2012（11/12）: 664-681.與此同時(shí)，由于集體照顧的式微，市場化的照顧服務(wù)成為最直接的替代。照顧的商業(yè)化產(chǎn)生了階層效應(yīng)，對于收入較高的家庭來說，市場能夠提供較高質(zhì)量的兒童照顧服務(wù)，但對于較低收入家庭尤其是女性而言，市場化照顧可能是確保就業(yè)的無奈選擇，反過來加重了這些家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并導(dǎo)致兒童照顧和早期教育結(jié)果上的不平等。照顧的商業(yè)化發(fā)展帶來照顧服務(wù)市場大量拓展，許多兒童撫育、老人照護(hù)等工作由較低社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的女性所承擔(dān)，引起對于照顧勞動(dòng)中階層分化以及性別不平等的更多關(guān)注。③佟新、杭蘇紅：《學(xué)齡前兒童撫育模式的轉(zhuǎn)型與工作著的母親》，《中華女子學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011（1）。④Cook, Sarah, & Dong, Xiao-yuan. “Harsh Choices: Chinese Women's Paid Work and Unpaid Care Responsibilities under Economic Reform”. Development and Change, 2011（4）: 947-965.

從照顧的關(guān)系維度出發(fā)，照顧體制的變遷還導(dǎo)致照顧共同體的弱化，以往由擴(kuò)大家庭、社區(qū)、單位等共同參與的照顧關(guān)系結(jié)構(gòu)變得日益單一化，兒童照顧的經(jīng)濟(jì)成本和情感成本幾乎完全轉(zhuǎn)移到家庭私領(lǐng)域，而一旦家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷或者貧困都極易導(dǎo)致兒童面臨生存和發(fā)展的困境。近年來家庭形態(tài)和結(jié)構(gòu)的變遷已經(jīng)得到許多學(xué)者的關(guān)注，包括家庭規(guī)模持續(xù)縮減、家庭老齡化和空巢化趨勢日益明顯、家庭成員之間的互助模式脆弱化等。⑤胡湛、彭希哲：《中國當(dāng)代家庭戶變動(dòng)的趨勢分析——基于人口普查數(shù)據(jù)的考察》，《社會(huì)學(xué)研究》，2014（3）。我國的兒童照顧面臨著照顧體制和家庭形態(tài)變遷的雙重沖擊，導(dǎo)致家庭在回應(yīng)兒童撫育和照顧需求上的能力不足，流浪兒童、服刑人員子女、留守兒童等諸多兒童問題的出現(xiàn)，反映了伴隨經(jīng)濟(jì)改革和人口變遷所出現(xiàn)的家庭功能失調(diào)以及照顧能力下降的趨勢。

四、家庭補(bǔ)償取向的兒童福利政策與兒童照顧

中國兒童福利政策的發(fā)展從某種程度上可被看作是回應(yīng)和補(bǔ)償由于照顧體制變遷所導(dǎo)致的困境兒童及其家庭的消極后果，政策的主要目標(biāo)是為困境兒童或監(jiān)護(hù)人提供兒童撫育所必需的經(jīng)濟(jì)和其他救助支持。盡管兒童福利政策也試圖改變兒童照顧的體制機(jī)制如民政部的兒童福利示范區(qū)建設(shè)等制度實(shí)踐，但從總體上看當(dāng)前我國的兒童福利政策仍然是以家庭補(bǔ)償為導(dǎo)向，它表現(xiàn)在維持性的收入支持補(bǔ)償和基礎(chǔ)性的照顧服務(wù)補(bǔ)償兩個(gè)方面。

首先，向孤兒或者困境兒童監(jiān)護(hù)人提供現(xiàn)金津貼是兒童福利政策的重要構(gòu)成。中國早期并沒有專門針對孤兒的救助政策，主要通過農(nóng)村“五?！?、低保等制度將孤兒涵蓋，且救助水平偏低。2009年，民政部出臺了《關(guān)于制定社會(huì)散居孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》和《關(guān)于制定福利機(jī)構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，確定全國統(tǒng)一的社會(huì)散居孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)為每人每月600元，建議福利機(jī)構(gòu)的兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)為每人每月1000元。建立孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著中國在孤兒制度性救助上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。2013 年6 月，民政部下發(fā)《民政部關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童4個(gè)層次。其中，困境兒童是指自身狀況存在困境的兒童，分殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童3類，困境家庭兒童指家庭狀況存在困境的兒童，分父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童4類。民政部的這項(xiàng)措施力求通過分區(qū)域、分標(biāo)準(zhǔn)、分層推進(jìn)、分地立制和分標(biāo)施保等措施對不同類型的兒童予以不同標(biāo)準(zhǔn)的福利保障，根據(jù)層次劃分依次擴(kuò)大兒童福利范圍，區(qū)分不同類型的兒童，確立不同的保障標(biāo)準(zhǔn)，并且各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，建立相應(yīng)的保障制度。目前試點(diǎn)各地基本采取發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼的方式提供對困境兒童的救助。

現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對于彌補(bǔ)兒童撫育的成本來說具有積極的作用，按照困境兒童類別來規(guī)定的補(bǔ)助對象也有助于減少行政成本。但是目前的兒童經(jīng)濟(jì)救助政策可能存在瞄準(zhǔn)性不足的問題，特別是如何通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)對兒童更好地照顧服務(wù)，促進(jìn)兒童更好地發(fā)展。瞄準(zhǔn)是指預(yù)算確定之后資源和服務(wù)的配置與分配，有效率的福利項(xiàng)目要確保能夠?qū)①Y源分配給所瞄準(zhǔn)的群體。①Atkinson, A. B. “On Targeting and Family Benefits”. In A. B. Atkinson （Eds.）, Incomes and the Welfare State: Essays in Britain and Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.目前的孤兒或困境兒童的現(xiàn)金救助盡管確定了兒童的救助金額，但現(xiàn)金發(fā)放往往面向監(jiān)護(hù)人家庭，在強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)家庭作為福利共同體的同時(shí)忽略了家庭福利決策可能導(dǎo)致的成年人和未成年人之間的消費(fèi)支出分配，從而無法發(fā)揮對兒童成長和發(fā)展的瞄準(zhǔn)效應(yīng)。毫無疑問，現(xiàn)金救助方式增加了家庭的收入，在很大程度上有助于減少兒童的剝奪，但問題在于，即使消除收入貧困，家庭的可支配收入也不一定轉(zhuǎn)化為充分的兒童營養(yǎng)、兒童教育投資以及消除其他方面的對兒童的剝奪。對于兒童福利的政策項(xiàng)目需要考慮政策實(shí)施過程中的各種影響因素，特別是考察各類補(bǔ)貼項(xiàng)目是否發(fā)揮了“黏著效應(yīng)”（flypaper effect）①Jacoby, Hanan. “Is There an Intrahousehold ‘Flypaper Effect’? Evidence from a School Feeding Programme”. Economic journal, 2002（476）: 196-221.，即社會(huì)福利的支出是否貼合兒童照顧的多元需求，能夠真正地使兒童受益。

其次，近年來政府日益重視兒童福利政策中非現(xiàn)金救助方式，促進(jìn)兒童發(fā)展和完善兒童基礎(chǔ)服務(wù)體系。2011年，國務(wù)院發(fā)布《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》，從兒童健康、教育、法律保護(hù)和環(huán)境四個(gè)領(lǐng)域提出了兒童發(fā)展的主要目標(biāo)和策略措施。同年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃的意見》，決定在集中連片特殊困難地區(qū)啟動(dòng)試點(diǎn)工作，按照每生每天3元的標(biāo)準(zhǔn)（2014年11月提高到4元）為農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補(bǔ)助，并頒布了《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃細(xì)則》及一系列配套文件。截至2015年底，農(nóng)村營養(yǎng)改善計(jì)劃已經(jīng)覆蓋到全國29個(gè)省份的13.4萬所學(xué)校，受益學(xué)生超過3200萬人。國務(wù)院還專門頒布了《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020）》，重點(diǎn)圍繞集中連片特殊困難地區(qū)680個(gè)縣的貧困兒童健康和教育，部署實(shí)施五個(gè)方面的任務(wù)，包括新生兒出生健康、兒童營養(yǎng)改善、兒童衛(wèi)生醫(yī)療保健、兒童教育保障、特殊困難兒童教育和關(guān)愛等。在中央提出全面建設(shè)小康社會(huì)的“十三五”發(fā)展目標(biāo)之后，教育扶貧被賦予農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)的重要責(zé)任，具體政策措施包括落實(shí)教育救助政策，健全完善家庭困難學(xué)生的資助體系，加大對鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍假設(shè)的支持力度，以及幫助農(nóng)村貧困家庭幼兒接受學(xué)前教育等，以確保貧困孩子能夠上得起學(xué)，接受公平的有質(zhì)量的教育。這些基礎(chǔ)性兒童反貧困和服務(wù)項(xiàng)目直接著眼于滿足貧困兒童的成長發(fā)展需求，致力于截?cái)嘭毨У拇H傳遞，在很大程度上提高了兒童照顧的水平，彌補(bǔ)了由于地區(qū)貧困和家庭照顧不足等帶來兒童生存和發(fā)展的阻礙。但是目前各類非現(xiàn)金的兒童救助項(xiàng)目還比較分散，各個(gè)政府部門的政策措施自成一體，未能形成跨部門系統(tǒng)整合的兒童服務(wù)體系。

家庭補(bǔ)償取向的兒童福利政策對于應(yīng)對困境兒童直接的福利服務(wù)需求具有重要的意義，困境兒童的分類政策擴(kuò)大兒童福利對象的范圍，兒童津貼的發(fā)放較好地彌補(bǔ)了監(jiān)護(hù)家庭或機(jī)構(gòu)在兒童撫育上的經(jīng)濟(jì)成本，面向兒童反貧困的各類非現(xiàn)金救助方式能夠更好地滿足兒童成長和發(fā)展的需求。但是當(dāng)前的兒童福利政策仍然在很大程度上是對家庭照顧缺陷所進(jìn)行的下游干預(yù)，而非風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，后者需要政策更加關(guān)注兒童的照顧體制，致力于建立良好可持續(xù)的照顧服務(wù)體系，兒童福利需要從以家庭補(bǔ)償取向轉(zhuǎn)向以社會(huì)照顧為基礎(chǔ)的政策模式。

五、以社會(huì)照顧為基礎(chǔ)的兒童福利政策發(fā)展路徑

在人口、家庭與社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的背景下，照顧成為社會(huì)政策的一個(gè)核心議題。以社會(huì)照顧為基礎(chǔ)的兒童福利政策發(fā)展要求重構(gòu)兒童照顧的規(guī)范和政策框架，其中包括對兒童獲得照顧權(quán)利的制度承認(rèn)、建立制度化的困境兒童照顧機(jī)制、推動(dòng)工作-家庭的平衡政策以及完善整合性的兒童津貼政策等幾個(gè)重要方面。

首先，兒童獲得照顧的權(quán)利應(yīng)當(dāng)成為兒童福利政策的基本理念。兒童對照顧的需求和權(quán)利也是聯(lián)合國兒童權(quán)利公約的一個(gè)重要原則，這要求兒童福利政策除了對困境兒童及其家庭施行經(jīng)濟(jì)救助外，還應(yīng)當(dāng)重視兒童獲得照顧的途徑和形式，監(jiān)督和完善兒童照顧服務(wù)的質(zhì)量。在兒童福利中，從家庭補(bǔ)償取向到社會(huì)照顧取向轉(zhuǎn)變的核心是承認(rèn)兒童照顧的權(quán)利和價(jià)值，它體現(xiàn)了對兒童權(quán)益和兒童發(fā)展的重視，是一種積極的社會(huì)政策理念。兒童的成長和發(fā)展不僅需要身體、營養(yǎng)和居所等的照料，還需要陪伴、教育和愛等多方面的關(guān)懷，流浪兒童、服刑人員子女、受虐待兒童及農(nóng)村留守兒童的問題在很大程度上反映了兒童照顧權(quán)利和照顧服務(wù)的缺失，對兒童照顧權(quán)利的制度性承認(rèn)是重建完善的兒童福利服務(wù)體系的重要前提。

近年，中國政府在兒童救助和保護(hù)工作中已經(jīng)逐漸意識到兒童照顧的重要性，2016年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，明確提出建立家庭、政府、學(xué)校以及社會(huì)力量共同參與的留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作體系，要求強(qiáng)化家庭的監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，落實(shí)各地方政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)監(jiān)督職責(zé)，建立強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評估幫扶與監(jiān)護(hù)干預(yù)等的救助保護(hù)機(jī)制，這充分體現(xiàn)政府對于困境兒童照顧需求的重視。但在實(shí)際的政策落實(shí)中，政府還需要意識到當(dāng)前城鄉(xiāng)兒童照顧體制的變遷現(xiàn)實(shí)，特別是兒童家庭照顧功能的脆弱性，建立留守兒童的關(guān)愛服務(wù)體系還需要從體制機(jī)制上加強(qiáng)對兒童照顧的合理安排和保障。以社會(huì)照顧為取向的兒童福利政策致力于建立系統(tǒng)整合的兒童社會(huì)服務(wù)體系，提高兒童服務(wù)的制度化與專業(yè)化水平。我國當(dāng)前兒童福利制度還存在系統(tǒng)性和整合性不足的問題，兒童福利項(xiàng)目分散在教育、民政、衛(wèi)生、婦聯(lián)等不同政府部門的工作體系中，在很大程度上影響到服務(wù)的連續(xù)性與服務(wù)成效。近年來，西方許多國家十分強(qiáng)調(diào)社區(qū)為本的兒童服務(wù)整合模式，如英國在2005年更新的《兒童福利法案》里要求在地區(qū)層面建立兒童福利機(jī)構(gòu)與其他社區(qū)服務(wù)組織之間的伙伴關(guān)系，并與其他公共服務(wù)部門如醫(yī)院、學(xué)校等建立有效的服務(wù)連接與合作關(guān)系。①Conley, Amy. “Social Development, Social Investment, and Child Welfare”. In J. Midgley& A. Conley （Eds.）, Social work and social development. Oxford: Oxford University Press, 2010: 31-54.在兒童救助和保護(hù)工作中推動(dòng)個(gè)案管理模式也有助于打破不同組織的邊界分割，以兒童照顧的多重需要滿足為核心，鏈接整合不同的服務(wù)資源，這需要在基層兒童工作中明確責(zé)任主體，特別是專業(yè)社會(huì)工作者在其中的協(xié)調(diào)整合角色。而需要注意的是，兒童、老人等的照顧不僅僅需要“硬性”的體制保障，還更需要“柔性”的情感關(guān)懷。照顧是關(guān)懷關(guān)系與照料活動(dòng)的統(tǒng)一體，照顧提供者與接受者之間的雙向情感回應(yīng)以及信任關(guān)系是照顧的基礎(chǔ)，需要有能力從事關(guān)懷的實(shí)踐以及行使這種能力。制度化和專業(yè)化的兒童社會(huì)服務(wù)體系的發(fā)展需要進(jìn)一步完善相關(guān)照顧主體的責(zé)任，以兒童最大利益為導(dǎo)向明晰兒童撫育和照顧的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還更加需要重視對照顧者包括家庭、社區(qū)以及兒童福利工作者照顧能力的提升。

其次，兒童問題在某種程度上就是家庭問題，困境兒童所面臨的許多照顧缺失的問題實(shí)際上反映了在人口與社會(huì)變遷背景下家庭功能的失調(diào)，因此從家庭政策的角度完善工作和家庭平衡對于兒童照顧體制的重構(gòu)十分重要，這也是從照顧提供者的角度來增強(qiáng)兒童的照顧可及性以及照顧質(zhì)量的提升。工作-家庭的平衡政策還意味著國家、市場、家庭以及志愿部門等在兒童照顧中更加合理的責(zé)任分擔(dān)以及一種新的社會(huì)照顧規(guī)范的確立。在工作-平衡政策的制定實(shí)施上，歐洲不同福利國家和地區(qū)體現(xiàn)出一定的制度差異，反映了不同國家特定的歷史、文化和政治經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)特別是女性主義論述的影響。②熊躍根：《女性主義論述與轉(zhuǎn)變中的歐洲家庭政策：基于福利國家體制的比較分析》，《學(xué)?！罚?013（2）。不過，從20世紀(jì)80年代以來，大部分的歐洲國家對兒童照顧的介入同時(shí)包含了去家庭化和再家庭化的發(fā)展策略。北歐一些福利國家更強(qiáng)調(diào)政府在兒童照顧上的普遍責(zé)任，通過國家提供高質(zhì)量的兒童照顧服務(wù)讓父母特別是女性從家庭照顧中得到解放，以更充分地參與到勞動(dòng)力市場；但與此同時(shí)，歐洲多數(shù)福利國家也十分強(qiáng)調(diào)對家庭照顧的政策支持，包括提供更多親職假期、家庭津貼、稅收補(bǔ)貼、鼓勵(lì)男性對照顧活動(dòng)的參與等。歐洲與兒童照顧相關(guān)的家庭政策重新劃分了不同照顧主體在兒童撫育照料上的責(zé)任邊界，顯著提升了女性在就業(yè)和家庭生活中的自主性選擇，對女性的就業(yè)參與、兒童貧困、父母行為以及社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)等帶來積極的影響。①Bettio, Francesca, & Plantenga, Janneke. “Comparing Care Regimes in Europe”. Feminist Economics, 2004（1）: 85-113.

中國當(dāng)前還十分缺乏類似對家庭照顧的支持政策，市場體制的改革使得兒童撫育的責(zé)任幾乎全部回歸到家庭特別是由女性所承擔(dān)，女性在就業(yè)和照顧之間的沖突越來越凸顯。許多研究發(fā)現(xiàn)，相較于男性而言，女性更容易從勞動(dòng)力市場中退出或者從事低收入、非正式的就業(yè)類型。②Zhang, Yanxia, & Maclean, Mavis. “Rolling Back of the State in Child Care? Evidence from Urban China”. International Journal of Sociology and Social Policy, 2012（11/12）: 664-681.工作-家庭平衡的政策并非要在家庭化還是去家庭化之間進(jìn)行非此即彼的選擇，而應(yīng)當(dāng)以照顧價(jià)值為核心重新調(diào)整家庭內(nèi)部和外部的照顧安排包括性別分工。家庭照顧對于兒童成長來說至關(guān)重要，兒童在家庭照顧中建立親密與信任的關(guān)系，家庭內(nèi)部父親和母親對于兒童照顧的共同分擔(dān)對于家庭內(nèi)部的照顧安排來說日趨重要。而同時(shí)，在制度領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)明確承認(rèn)照顧勞動(dòng)的價(jià)值，國家應(yīng)當(dāng)為家庭照顧提供經(jīng)濟(jì)支持、時(shí)間支持和服務(wù)支持，為照顧者提供必要的稅收補(bǔ)貼、親職假期以及照顧服務(wù)等，以充分發(fā)揮家庭照顧對于照顧關(guān)系建立、早期兒童發(fā)展以及家庭建設(shè)等的積極意義。除了政府之外，各類社會(huì)組織、社區(qū)志愿部門甚至包括企業(yè)雇主都可以通過支持家庭而對兒童照顧服務(wù)中發(fā)揮重要的補(bǔ)充作用，倡導(dǎo)建立家庭友好或兒童友好的政策環(huán)境與居住環(huán)境，兒童照顧體制的重構(gòu)與完善應(yīng)當(dāng)致力于建立更加積極的家庭政策體系。③張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2003（6）。

最后，靈活而整合的兒童津貼政策對于促進(jìn)兒童照顧和家庭發(fā)展有積極的作用。兒童津貼政策在許多國家也被稱為家庭津貼，是一種非繳保費(fèi)、非家計(jì)審查的現(xiàn)金補(bǔ)貼政策，也被視為一項(xiàng)支持家庭的政策。政府補(bǔ)助有子女的家庭做法可以追溯到1916年法國的雇主對于有兒童撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)雇員的特別補(bǔ)助，到1939年，法國所有國民都可以獲得強(qiáng)制性的家庭津貼，歐洲各國在20世紀(jì)40年代出現(xiàn)了家庭津貼立法，其目的之一是鼓勵(lì)生育，應(yīng)對可能出現(xiàn)的人口危機(jī)。傳統(tǒng)的兒童津貼政策主要是補(bǔ)償性的，體現(xiàn)了國家對于母親照顧子女負(fù)擔(dān)的補(bǔ)償，但是伴隨著社會(huì)投資理念的興起，兒童津貼開始成為一種關(guān)注兒童照顧權(quán)利和兒童未來福祉的重要福利政策，它反映了社會(huì)對于兒童撫育的責(zé)任分擔(dān)共識。④Curley, Jami, & Sherraden, Michael. “Policy Lessons from Children's Allowances for Children's Savings Accounts”. Child Welfare, 2000（6）: 661-687.盡管兒童津貼政策是一項(xiàng)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃，但它并非是單一維度的，許多國家將兒童的教育補(bǔ)助、生育補(bǔ)助、婦幼衛(wèi)生服務(wù)都納入兒童津貼的范圍，或通過有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付來促進(jìn)對于早期兒童營養(yǎng)、教育、健康等的干預(yù)。近年來一些研究也表明，對兒童的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付本身可能不一定帶來對家庭與兒童的保護(hù)，面向兒童的現(xiàn)金支持與高質(zhì)量的兒童照顧、教育服務(wù)、以及更長遠(yuǎn)的兒童發(fā)展目標(biāo)等整合起來對于兒童反貧困來說具有更加重要的意義，這也是近年來以資產(chǎn)為本的兒童發(fā)展賬戶政策所致力于推動(dòng)的目標(biāo)。⑤Loke, V, & Sherraden, Michael. “Building Assets from Birth: A Global Comparison of Child Development Account Policies”. International Journal of Social Welfare, 2009（18）: 119-129.與西方福利國家相比，我國當(dāng)前的孤兒或困境兒童津貼還比較單一，主要是一種收入支持型而非發(fā)展型的政策，在未來的發(fā)展中可以將現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與具有瞄準(zhǔn)性的兒童照顧責(zé)任與兒童發(fā)展干預(yù)對接起來，兒童津貼政策也可以嘗試與社會(huì)保險(xiǎn)或者累進(jìn)性的稅收政策相結(jié)合。普適性的兒童津貼政策應(yīng)當(dāng)是中國完善兒童福利制度的長期目標(biāo)，它反映了國家對整體兒童發(fā)展和福祉的關(guān)注。

中國從計(jì)劃體制到市場體制的轉(zhuǎn)型伴隨著政府從社會(huì)再生產(chǎn)領(lǐng)域中的退出，當(dāng)前兒童、老人和殘疾人等脆弱群體所出現(xiàn)的照顧危機(jī)主要源于市場化、工業(yè)化以及人口流動(dòng)加劇等導(dǎo)致的集體照顧體系的瓦解，照顧責(zé)任日趨家庭化和市場化。兒童福利制度建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該致力于重構(gòu)制度化的兒童照顧體制，從以家庭補(bǔ)償取向以社會(huì)照顧為基礎(chǔ)的兒童福利政策轉(zhuǎn)型，建立良好的可持續(xù)性的兒童照顧服務(wù)體系。從兒童成長與發(fā)展的需要來看，任何兒童在某種意義上都是弱勢的，當(dāng)現(xiàn)代社會(huì)的變遷越來越對家庭結(jié)構(gòu)、家庭照顧能力造成沖擊時(shí)，國家應(yīng)該更多承擔(dān)起兒童福利的責(zé)任，特別是建立更加合理的兒童照顧責(zé)任體系，以便更好地回應(yīng)兒童自身以及國家發(fā)展的需要。

□社會(huì)政策

（責(zé)任編輯:衛(wèi)小將）

From Family Compensation to Social Care: The Transition and Development of Child Welfare Policy in China

DENG Suo

Abstract:Various child welfare issues in China reflect a care crisis or care deficit during the country’s economic and social transition. These issues result from the transformation of childcare regime, including the dissolution of collective care model, weakening childcare community as well as privatization of childcare relation structure. By focusing on the family compensation,the current child welfare policies are not able to respond negative effects of childcare regime transition. It is imperative to reconstruct a social care based child welfare norm/policy framework, including but not limited to the institutional recognition of childcare rights, the systematization and professionalization of childcare system for children in risk, the expansion of integrative child allowance policy, and the promotion of work-family reconciliation policies.

Key words:care; social care; family compensation; work-family reconciliation

作者簡介：□鄧鎖，博士，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，主要研究方向?yàn)橘Y產(chǎn)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展，兒童福利與社會(huì)工作。（北京，100871）