中國多支柱養(yǎng)老保險體系構(gòu)建初探
——基于加拿大的經(jīng)驗分析與啟示

柳玉臻

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中國多支柱養(yǎng)老保險體系構(gòu)建初探
——基于加拿大的經(jīng)驗分析與啟示

柳玉臻

摘 要：在世界范圍內(nèi)，多支柱養(yǎng)老保險體系在應(yīng)對老齡化危機中具有明顯的優(yōu)勢。加拿大的三支柱養(yǎng)老金是目前國際上公認的比較成功的養(yǎng)老保險模式?；跉v史資料和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，本文分別介紹了中國和加拿大養(yǎng)老保險體系的發(fā)展歷史和現(xiàn)狀特點。對比來看，加拿大的養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)統(tǒng)一，具有覆蓋全民、支付水平充足、繳費者可負擔、養(yǎng)老基金可持續(xù)的特點；而中國的養(yǎng)老保險體系呈現(xiàn)明顯的城鄉(xiāng)和職業(yè)差別，雖然達到廣覆蓋，但支付水平差異大，資金管理分散，可持續(xù)發(fā)展壓力大。借鑒加拿大的成功經(jīng)驗，在目前養(yǎng)老保險架構(gòu)的基礎(chǔ)上，中國可以構(gòu)建一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和職業(yè)統(tǒng)一的多支柱養(yǎng)老保險體系。改革的困難在于資金籌集，但在目前經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入水平下，該體系在中國具有可行性。

關(guān)鍵詞：多支柱養(yǎng)老保險體系；加拿大經(jīng)驗；三支柱養(yǎng)老金

根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務(wù)部統(tǒng)計報告，2013年老年人口（60歲以上）占世界人口的比例約為11.7%①United Nations. Department of Economic and Social Affairs, Population Division. New York: United Nations, 2013: xii.，經(jīng)濟發(fā)達國家和包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家逐漸和普遍進入人口老齡化階段，老年人的收入保障和關(guān)顧照料成為各個國家在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的難題。在消除貧困、調(diào)節(jié)收入和促進經(jīng)濟增長方面，多支柱養(yǎng)老保險體系顯示出比單一體系明顯的優(yōu)勢。世界銀行是多支柱養(yǎng)老保險體系的主要推動者，參與了很多國家養(yǎng)老保險制度的改革。1994年世界銀行專家提出了三支柱養(yǎng)老保險的概念。其中第一支柱指由政府管理的現(xiàn)收現(xiàn)付制的待遇確定型養(yǎng)老金；第二支柱指由私人機構(gòu)管理的積累制的繳費確定型養(yǎng)老金；第三支柱指由個人自愿參與的商業(yè)性儲蓄養(yǎng)老計劃。②World Bank. Averting Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. Oxford Press, 1994:15.2005年, 世界銀行根據(jù)各國實施的結(jié)果、經(jīng)驗與教訓,進一步提出了五支柱的體系構(gòu)架：增加基本（零）支柱和第四支柱，其中基本（零）支柱是由政府管理的面向全民的非繳費型社會保障, 第四支柱是家庭成員之間或代際之間對老年人的經(jīng)濟或非經(jīng)濟援助。③Holzmann, Robert, and Richard Hinz. Old-Age Income Support in the 21Century: An International Perspective on PensionSystems and Reform. Washington D.C.: The World Bank, 2005:10.加拿大的養(yǎng)老金體系是典型的多支柱結(jié)構(gòu)，并且在覆蓋面、收益水平、資金管理和資金儲備等方面都獲得了很大的成功。④Wiseman, Michael &Ycas, Martynas. “The Canadian Safety Net for the Elderly”. Social Security Bulletin, 2008.⑤鄭秉文、何樹方：《加拿大社保制度改革與建立“主權(quán)養(yǎng)老基金”十年回顧與評價》，《亞太研究》，2008（1）。本文在對比介紹中國和加拿大養(yǎng)老保險體系結(jié)構(gòu)和管理方式的基礎(chǔ)上，探討了中國借鑒加拿大經(jīng)驗構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險的困難和可行性。

一、中國養(yǎng)老保險體系的發(fā)展歷史和現(xiàn)存問題

從養(yǎng)老保險的定義和范疇來看，世界銀行五支柱養(yǎng)老保險的內(nèi)容非常廣泛，包括社會救助、社會保險、社會福利及家庭供養(yǎng)等一系列制度型和非制度型老年人收入保障項目。在這些內(nèi)容之中，以國家為責任主體的制度型項目是各個國家養(yǎng)老保險體系的重點。國內(nèi)對于養(yǎng)老保險的定義比較統(tǒng)一，主要指以政府為責任主體，依照法律和政策規(guī)定，通過國民收入再分配，為老年人提供收入保障的措施和項目。①鄭功成主編：《社會保障概論》，上海：復旦大學出版社，2005，第134頁。因側(cè)重養(yǎng)老保險制度分析和比較，本文依照國內(nèi)定義，重點考察了以養(yǎng)老金、退休金的形式來提供退休老年人基本收入的社會養(yǎng)老保險項目，包括國家出資型和企業(yè)及個人供款型養(yǎng)老保險。

（一）中國養(yǎng)老保險體系的發(fā)展歷史

從養(yǎng)老保險體系的建設(shè)來看，中國的養(yǎng)老保險具有分職業(yè)類別和分城鄉(xiāng)身份的特點（見表1）。新中國成立之初，為體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性和在一個低工資水平下保障工人階級的生活需要，國家首先建立了面向城鎮(zhèn)職工的社會保險體系。1951年，政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，規(guī)定企業(yè)向全國總工會繳納勞動保險金，企業(yè)職工退休后享受養(yǎng)老待遇。②《中華人民共和國勞動保險條例》，法律圖書館，http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=686，1951-02-26。在當時，由于工齡計算和工資水平的差異，國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員未加入《勞動保險條例》，政務(wù)院在1955年特別發(fā)布了國家機關(guān)工作人員退休、退職處理辦法，對退休年齡、工作年限的計算方法和退休工資水平做了規(guī)定。③國務(wù)院：《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，110網(wǎng)，http://www.110.com/fagui/law_550.html，1955-12-29 。經(jīng)過文革十年的中斷，1978年國家恢復了退休職工和退休干部的養(yǎng)老保險制度。為適應(yīng)經(jīng)濟改革和人口結(jié)構(gòu)變動的需要，1991年起國家開始推行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革，確定政府、企業(yè)和個人三方負擔籌集養(yǎng)老基金，至1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的頒布，逐漸建立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險體系。④姜向群：《改革開放以來中國老年社會保障制度的發(fā)展變革及政策思考》，《人口研究》，2009（3）。而在同時期，機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險延續(xù)了財政供養(yǎng)的運作方式，直至2015年中央政府和地方政府開始推進養(yǎng)老金“并軌”，按照統(tǒng)賬結(jié)合方式來進行改革。⑤鄭秉文：《機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”》，《中國人口科學》，2015（1）。

在建國初期工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展的策略下，以國家為責任主體的面向農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險制度遲遲沒有起步。農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的責任最初由集體承擔，1956年起農(nóng)村合作社推行“五保戶”制度，對農(nóng)村“喪失勞動力、生活沒有依靠”的老人實行“保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬”的社會福利。⑥全國人大：《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》第五十三條，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4304.htm。五保戶供養(yǎng)制度延續(xù)至今，但覆蓋人群非常有限，無法起到保障廣大農(nóng)村老年居民基本生活的作用。1992年，民政部在地方試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（“老農(nóng)?！保?，在全國推行由縣級政府統(tǒng)籌和管理的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老基金籌集“由個人繳費為主、集體輔助為輔、國家予以政策扶持”。由于20世紀90年代后農(nóng)村集體經(jīng)濟的衰弱，多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險完全由個人繳費，實施效果不理想。①李迎生：《論我國農(nóng)民養(yǎng)老保障制度改革的基本目標與現(xiàn)階段的政策選擇》，《社會學研究》，2001（5）。為提升參保率和提高保障水平，2009年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（“新農(nóng)?！保菩行滦娃r(nóng)村養(yǎng)老保險，由中央政府和地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險提供財政補貼，創(chuàng)建“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人養(yǎng)老金”的養(yǎng)老保險模式，參保人數(shù)迅速提高。②鄧大松、薛惠元：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推行中的難點分析——兼析個人、集體和政府的籌資能力》，《經(jīng)濟體制改革》，2010（1）。與“新農(nóng)?！狈桨笇?yīng)，2011年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，推行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，參保對象為城鎮(zhèn)非從業(yè)人員和由原農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏摹按甯木印比丝?。由于籌資和管理方式類似，兩類養(yǎng)老保險制度至2015年在多數(shù)省份實現(xiàn)了銜接和并軌。

表1　中國的養(yǎng)老保險體系

（二）中國養(yǎng)老保險體系存在的問題

從社會保障“全覆蓋、保基本、多層次和可持續(xù)”的改革目標來看④尹蔚民：《統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)》，《求是雜志》，2013（3）。，中國的養(yǎng)老保險體系改革到目前取得了很大的成就，但也存在很多的問題。具體表現(xiàn)如下。

1.到目前，中國的養(yǎng)老保險達到了“廣覆蓋”的目標，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險總體覆蓋率達到80%。①數(shù)據(jù)來自人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2015/0701/c1001-27233744.html。但由于各類養(yǎng)老保險發(fā)展背景的差異和出資方式的不同，養(yǎng)老金支付水平的城鄉(xiāng)和職業(yè)差別非常明顯。從2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險人均個人繳費216元/年，政府財政補貼人均298元/年，養(yǎng)老金的平均水平為90元/月，遠遠達不到各地區(qū)最低生活保障線標準。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險人均企業(yè)繳費4639元/年，個人繳費2693元/年，財政補貼1185元/年，養(yǎng)老金人均2061元/月，為退休前工資的67.5%左右。②人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心：《社會保險發(fā)展年度報告2014》，北京：中國勞動社會保障出版社，2015。養(yǎng)老金充分度最高的是機關(guān)事業(yè)單位工作人員，完全由政府財政出資（2015年改革前），平均水平超過3000元/月，養(yǎng)老金的替代率為75%～90%。③薛惠元、宋君：《機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革降低了工作人員的養(yǎng)老待遇嗎？——基于替代率水平的測算與分析》，《經(jīng)濟體制改革》，2015（6）。

2.從資金管理來看，中國目前的養(yǎng)老基金主要在地方政府（縣級、地市級和省級）層面實行統(tǒng)籌，呈現(xiàn)“分散化”狀態(tài)，并且可持續(xù)發(fā)展能力不強。按養(yǎng)老金類型，機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金在2015年改革前為現(xiàn)收現(xiàn)付制，由中央政府和地方政府財政收入提供保障。而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險在1997年改革后確立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付制管理，個人賬戶按照基金積累制管理。在改革過程中，由于存在轉(zhuǎn)制成本及老齡化加重，基礎(chǔ)養(yǎng)老基金在許多地區(qū)入不敷出，地方政府采取挪用個人賬戶基金的做法，使得個人賬戶養(yǎng)老基金空賬運行，產(chǎn)生了巨額的隱性債務(wù)。④劉學良：《中國養(yǎng)老保險的收支缺口和可持續(xù)性研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》，2014（9）。對于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府和地方政府出資，個人賬戶采取基金積累制管理。由于參保人繳費水平低，各地的養(yǎng)老基金規(guī)模都不大；加上政策限制，養(yǎng)老基金主要為銀行存款，收益率低，基金保值增值壓力巨大。

從以上介紹和分析可以看出，中國的養(yǎng)老保險體系自建立到今天，尤其是經(jīng)過九十年代之后的改革，取得了很大的成就，建立了一個世界上覆蓋人數(shù)最多的公共養(yǎng)老金體系。然而，由于建立的時代背景和經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，養(yǎng)老保險體系存在支付水平差異性大和資金可持續(xù)發(fā)展壓力大的問題。尤其是對于在老年人口中占六成以上的農(nóng)村居民而言，養(yǎng)老金保障水平低，個人賬戶資金貶值風險高。如果中國推行城鄉(xiāng)和職業(yè)統(tǒng)籌的多支柱養(yǎng)老保險變革，養(yǎng)老保險體系的收入保障和抗風險性會增強。在構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險體系方面，中國可以借鑒加拿大的成功經(jīng)驗。

二、加拿大養(yǎng)老金體系的結(jié)構(gòu)與管理經(jīng)驗

加拿大養(yǎng)老金體系的建設(shè)開始于20世紀早期。⑤Guest, Dennis.The Emergence of Social Security in Canada （3rd Edition）. Vancouver: UBC Press, 2003.1908年加拿大聯(lián)邦政府通過了《政府養(yǎng)老金法案》（Government Annuities Act），鼓勵個人或雇主自愿購買聯(lián)邦政府管理和付息的養(yǎng)老金計劃。由于該項目完全由參與者出資，而政府利息水平也很低（2%～4%），直至1975年該法案取消參與人數(shù)都非常有限。1925年加拿大眾議院提出了一項養(yǎng)老金改革方案，建議聯(lián)邦政府和省政府分擔財政責任，為在加拿大居住滿20年、70歲以上生活貧困的老人提供每月20加元的養(yǎng)老金，這項提案在1927年獲得立法通過，至1936年在各省推行。二戰(zhàn)之后，為促進經(jīng)濟持續(xù)增長和提高國民生活水平，另外為應(yīng)對不斷高漲的勞工運動，加拿大政府開始承擔更多社會保障責任，包括為全民提供基本養(yǎng)老金和設(shè)立繳費型養(yǎng)老金計劃。1951年加拿大聯(lián)邦政府通過了《老年保障法》（Old Age Security Act），1965年通過了《加拿大養(yǎng)老金立法》（Canada Pension Plan Legislation），1966年《老年保障法》法案調(diào)整，增加了收入保障補貼計劃（Guaranteed Income Supplement），1997年《加拿大養(yǎng)老金》法案調(diào)整，建立了儲備養(yǎng)老基金。在這些法案和后續(xù)修改法案的推動下，加拿大多支柱養(yǎng)老金體系建立起來。以下按照三支柱結(jié)構(gòu)來介紹目前加拿大的養(yǎng)老金體系（見表2）。①由于加拿大官方使用三支柱養(yǎng)老金模式，本文采用三支柱養(yǎng)老金概念來介紹加拿大的養(yǎng)老金體系。關(guān)于加拿大養(yǎng)老金體系的詳細介紹，包括支付方式和支付水平，可參考柳玉臻：《加拿大社會保障與養(yǎng)老體系研究》，載仲偉合主編：《加拿大發(fā)展報告2014》，北京：社會科學文獻出版社，2014，第264-281頁。

表2　加拿大的三支柱養(yǎng)老金體系★

（一）加拿大養(yǎng)老金體系的結(jié)構(gòu)

1.第一支柱

加拿大第一支柱養(yǎng)老金由老年保障金（OAS）、收入保障補貼金（GIS）及其他津貼構(gòu)成，具有覆蓋全民、財政出資、現(xiàn)收現(xiàn)付、保障最低收入的特點。OAS的領(lǐng)取對象是所有在18歲之后在加拿大居住滿10年、年齡達到65歲的加拿大公民和合法居民（如移民）；GIS的領(lǐng)取對象是領(lǐng)取OAS后收入依然偏低的65歲以上老人；津貼項目包括一般津貼、配偶津貼和遺屬津貼，領(lǐng)取對象為OAS領(lǐng)取人的配偶或遺屬。OAS的支付類型為收益確定型，支付金額標準統(tǒng)一，隨物價指數(shù)每年做4次調(diào)整；而GIS和津貼項目需要根據(jù)家庭收入調(diào)查進行審核和發(fā)放。在聯(lián)邦政府的津貼之外，低收入退休老人還可以從省政府申請補貼，發(fā)放標準為加總各項養(yǎng)老金收入，退休老人的基本收入達到各省最低生活保障水平。以安大略省為例，2016年省政府設(shè)立的最低收入標準為單人每月1427.12加元或每年 17125.44加元，為安省人均收入的48%，人均GDP的15%左右。②Ontario Ministry of Finance. Ontario Guaranteed Annual Income System. http://www.fin.gov.on.ca/en/credit/gains/index.html.

第一支柱養(yǎng)老金無需個人繳費，資金來自加拿大政府基本稅收。除魁北克省外，加拿大的稅收統(tǒng)一由稅務(wù)局（Canada Revenue Agency）征收，聯(lián)邦政府和省政府再按稅種和稅收比例進行分配，其中聯(lián)邦政府征收個人收入所得稅聯(lián)邦稅、企業(yè)收入所得稅聯(lián)邦稅、商品和服務(wù)銷售稅聯(lián)邦稅等。從這些一般稅金，聯(lián)邦政府通過預算支取養(yǎng)老金資金。在第一支柱養(yǎng)老金項目上，2014年，加拿大聯(lián)邦政府總共出資408億加元，占聯(lián)邦政府年稅收收入的比例為15.38%,占加拿大當年GDP的比例為2.11%。③Service Canada. 2014—CPP and OAS Statistics Tables. http://www.servicecanada.gc.ca/eng/services/pensions/statistics/statbook/cppoasstatistics.shtml.

2.第二支柱

加拿大第二支柱養(yǎng)老金由加拿大養(yǎng)老金計劃（CPP）和魁北克省與其對等的魁北克養(yǎng)老金計劃（QPP）組成。除退休CPP外，CPP還包括傷殘退休金、死亡和遺屬津貼等針對CPP繳費人及其家屬的津貼。與第一支柱養(yǎng)老金不同，CPP/QPP的覆蓋對象為繳費參與者，支付標準與繳費工資水平掛鉤。CPP繳費具有強制性，從稅前收入按比例扣除，稅費進入聯(lián)邦政府專門的CPP賬戶。按照加拿大聯(lián)邦政府1997年實行的CPP改革方案，CPP的繳納比率從2003年到2030年固定為9.9%，其中個人繳納繳費工資的4.95%, 雇主繳納同樣的比例；自謀職業(yè)者全部個人繳納，即9.9%。CPP的支付屬于收益確定型，支付標準為退休前平均工資的25%。①平均工資的計算以40年工齡為基數(shù)，其中允許將16%的沒有收入或者工資較低的年份去掉，婦女生育和夫妻照顧7歲以下兒童的時間還可以多扣除一些工資低的年份。另外，CPP的支付標準與領(lǐng)取人的退休年齡相關(guān)。如果領(lǐng)取人在65歲之前退休，從2016年起，聯(lián)邦政府會按照每提前退休一個月養(yǎng)老金扣除0.5%（每年6%）的方法減少CPP養(yǎng)老金發(fā)放；如果領(lǐng)取人在65歲之后退休，聯(lián)邦政府會按照每推遲一個月養(yǎng)老金增長0.7%（每年8.4%）的方法增加養(yǎng)老金發(fā)放。

3.第三支柱

除由聯(lián)邦政府資助和管理的公立養(yǎng)老金外，加拿大的私營養(yǎng)老金計劃也非常多元和活躍，其中最普遍的兩個計劃是雇主自愿為雇員建立的注冊養(yǎng)老金（RPP）和個人自愿參與的注冊退休儲蓄金（RRSP）。為享受稅收優(yōu)惠，私營養(yǎng)老金需要在聯(lián)邦政府或者省政府注冊。為控制稅收優(yōu)惠成本，聯(lián)邦政府規(guī)定私營養(yǎng)老金（包括RPP和RRSP總計）的繳費上限不高于雇員總收入的18%，并設(shè)置了年度最高繳費額。在RPP計劃中，在2013年近87%的參與人為公共部門雇員，包括政府公務(wù)員、教師、警察、醫(yī)生及護士等。②Office of the Superintendent of Financial Institutions. Registered Pension Plans （RPP） and Other Types of Savings Plans-Coverage in Canada. http://www.osfi-bsif.gc.ca/eng/oca-bac/fs-fr/Pages/FS_RPP_2015.aspx.這些私營養(yǎng)老金以受益確定型為主，但越來越多向繳費確定型轉(zhuǎn)變。以安大略省公務(wù)員養(yǎng)老金計劃（PSPP）為例，省政府通過安省養(yǎng)老金委員會（Ontario Pension Board）管理PSPP ，要求個人按照工資的6.4%進行繳費，再加上安省政府的資助，保證公務(wù)員退休后可以領(lǐng)取補充養(yǎng)老金。

除RPP外，聯(lián)邦政府和省政府還鼓勵個人在納稅/退稅季節(jié)（1—4月）向金融機構(gòu)和投資機構(gòu)購買RRSP，購買金額享受納稅減免。當年未用的RRSP比例可以延續(xù)到將來使用；個人未用的RRSP比例也可以轉(zhuǎn)給配偶使用。RRSP的購買年齡限制為不超過71歲，個人達到退休年齡后可以決定從何時開始領(lǐng)取，領(lǐng)取金額作為個人收入需要納稅。從2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，23%的加拿大納稅人為RRSP做儲蓄，購買人主要是年收入在8萬加元以上，年齡在35—64歲的人群。③Office of the Superintendent of Financial Institutions. Registered Pension Plans （RPP） and Other Types of Savings Plans-Coverage in Canada. http://www.osfi-bsif.gc.ca/eng/oca-bac/fs-fr/Pages/FS_RPP_2015.aspx.為鼓勵私營養(yǎng)老金的發(fā)展，聯(lián)邦政府在2012年設(shè)立“合并注冊養(yǎng)老金計劃”（Pooled Registered Pension Plans，PRPP）。PRPP主要針對自雇勞動者和小型企業(yè)的就業(yè)者。到目前PRPP已在魁北克省推行，魁北克省政府要求有5個以上雇員的企業(yè)雇主必須為雇員購買私營養(yǎng)老金，而雇員可以自愿退出，雇主和雇員繳費金額可以免稅。

（二）加拿大養(yǎng)老金體系的成功經(jīng)驗

從加拿大養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)和資金管理來看，加拿大養(yǎng)老金具有幾個優(yōu)點。

1.從養(yǎng)老保險結(jié)構(gòu)來看，三支柱結(jié)構(gòu)很好地解決了養(yǎng)老金領(lǐng)取人收入差異過大的問題。加拿大第一支柱養(yǎng)老金覆蓋全民，發(fā)放水平均一，提供最低生活保障；第二支柱養(yǎng)老金為“多繳多得”式，但又與繳費者退休前平均工資掛鉤，平均工資的計算以40年的工作經(jīng)歷為基數(shù)，CPP領(lǐng)取水平的差異度也不大；第三支柱養(yǎng)老金為自愿式參與，一些職業(yè)群體（尤其是政府部門和公共服務(wù)部門）的福利能得到保障，高收入群體也可以為未來多做儲蓄，但由于政府設(shè)置了繳費上限并且養(yǎng)老金支取需要納稅，在起到激勵儲蓄的同時養(yǎng)老金支付水平也得到限制。在加拿大，盡管農(nóng)民在職業(yè)上區(qū)別于其他就業(yè)人口，他們享受同等的老年保障金，可以以自雇的形式加入CPP/QPP（繳費比例為當年農(nóng)業(yè)收入的9.9%）。另外，農(nóng)民可以加入由農(nóng)戶協(xié)會或者其他機構(gòu)為農(nóng)戶提供的私營養(yǎng)老金計劃。

2.從資金管理來看，加拿大公共養(yǎng)老金（第一支柱和第二支柱）采用現(xiàn)收現(xiàn)付制管理，儲備基金投資運行，養(yǎng)老基金可持續(xù)性較強。以CPP為例，按照聯(lián)邦政府1997年的改革方案，CPP繳費水平為9.9%，由企業(yè)和個人分攤，繳費壓力不大。另外，CPP結(jié)余資金由與政府保持“一臂之距”的“加拿大養(yǎng)老金計劃投資管理局”（CPP Investment Board, CPPIB）進行投資和運營。根據(jù)CPPIB公布的2015年度報告，在過去的10年中，除2009年受全球金融危機的影響出現(xiàn)負回報外，CPPIB的投資一直獲益，10年累積的投資收入為1295億加元，投資回報率為8.0%。 由于這樣好的投資表現(xiàn)和目前CPP收大于支的狀況，加拿大聯(lián)邦政府預測在未來幾十年中（初始預計為75年），CPP不會出現(xiàn)支付困難。

總結(jié)以上，加拿大養(yǎng)老金體系由三支柱構(gòu)成，具有支付水平充足、繳費者可負擔、養(yǎng)老基金可持續(xù)的特點。由OAS、GIS和其他津貼組成的第一支柱養(yǎng)老金能保障退休老人的月收入不低于地區(qū)最低生活水平。在第一支柱的基礎(chǔ)上加上CPP/QPP養(yǎng)老金和私營養(yǎng)老金，絕大多數(shù)老年人的養(yǎng)老金收入能達到其退休前收入的70%以上。在資金籌集方面，養(yǎng)老基金來自政府財政開支、企業(yè)和個人繳費及投資收益，責任共擔、風險降低。在資金管理上，聯(lián)邦政府為第一和第二支柱養(yǎng)老金管理的主體，起到了很好的資金統(tǒng)籌和公平分配的作用；而各省政府在私營養(yǎng)老金監(jiān)管上有重要作用，起到了活躍資金市場和促進經(jīng)濟發(fā)展的作用。

三、比較與借鑒

如果將人口老齡化標準設(shè)定為65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤_到或超過7%，加拿大在1951年前后進入人口老齡化階段。①1951年加拿大人口普查數(shù)據(jù)顯示，65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?.75%，參見http://www.statcan.gc.ca/pub/11-516-x/ sectiona/4147436-eng.htm。在同一時期，加拿大建立了覆蓋全民的養(yǎng)老保險體系。戰(zhàn)后幾十年加拿大經(jīng)濟持續(xù)增長，養(yǎng)老金的充分性也不斷提高。中國在2000年左右進入人口老齡化階段②2000年中國人口普查數(shù)據(jù)顯示，65歲以上老人占總?cè)丝诘谋壤秊?.09%，參見http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/5rp/index.htm。，建立覆蓋全民養(yǎng)老保險的重要性越來越顯示出來。伴隨中國快速的工業(yè)化和城市化，個人會更多面臨因為失業(yè)、疾病和年老而收入降低和生活水平下降的風險，而隨著家庭結(jié)構(gòu)的變動和家庭成員流動性的增強，傳統(tǒng)的以家庭提供保障的可能性降低，必須更多依靠國家來滿足基本生活需求。由于我國特殊的國情，尤其是老年人口基數(shù)大、老齡化速度快和未富先老的背景，從福利體制的角度，中國在目前的經(jīng)濟、人口、社會和政治條件下不會走類似于加拿大的福利國家的道路，但中國可以借鑒加拿大養(yǎng)老金體系的成功經(jīng)驗來緩解和解決目前中國養(yǎng)老保險體系存在的問題。

（一）中國和加拿大養(yǎng)老保險體系的對比

在前兩部分，通過表1和表2，本文從養(yǎng)老金的覆蓋人群、資金來源、資金管理和養(yǎng)老金支付類型及水平分別介紹了中國和加拿大的養(yǎng)老保險體系?？傮w來說，中國的養(yǎng)老保險體系結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一，針對各覆蓋人群資金籌集方式不同，支付水平也不同；在資金管理上，主要在縣級、地市級和省級水平統(tǒng)籌，管理比較分散，投資收益率低。這些狀況使中國的養(yǎng)老保險呈現(xiàn)出較大的不公平性和資金可持續(xù)性壓力大的問題，尤其是對于農(nóng)村居民和城市非就業(yè)人群而言，養(yǎng)老金支付水平過低，不足以起到消除貧困的社會保障目標。比較而言，加拿大的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)統(tǒng)一，支付水平相差不大，充分性高；資金管理統(tǒng)籌層次高，尤其是第一支柱和第二支柱養(yǎng)老金都由聯(lián)邦政府統(tǒng)籌（QPP除外），便利了人口流動和資金流動，投資管理也很成功。

盡管存在以上差異，中國和加拿大的養(yǎng)老保險體系也存在一些相似之處。首先，從結(jié)構(gòu)上來說，加拿大的養(yǎng)老金體系是典型的多支柱結(jié)構(gòu)，而中國目前的養(yǎng)老保險體系在總體上是一種基于城鄉(xiāng)和職業(yè)地位的多類別體系，但在各類別內(nèi)具有一些多支柱結(jié)構(gòu)的特點。比如，城鄉(xiāng)（農(nóng)村和城鎮(zhèn)）居民養(yǎng)老保險由兩個支柱構(gòu)成，包括由政府財政出資的基本養(yǎng)老金和由個人繳費形成的個人賬戶養(yǎng)老金；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險由三個支柱構(gòu)成，包括由企業(yè)繳費形成的統(tǒng)籌養(yǎng)老金和由個人繳費形成的個人賬戶養(yǎng)老金，另外，部分城鎮(zhèn)職工參與了企業(yè)年金補充養(yǎng)老保險；機關(guān)事業(yè)工作單位人員的養(yǎng)老金目前為統(tǒng)籌養(yǎng)老金，在未來會增加個人賬戶養(yǎng)老金和職業(yè)年金補充養(yǎng)老金。

其次，從資金管理來說，加拿大和中國的養(yǎng)老基金都采取了現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制相結(jié)合的方式進行管理。加拿大第一支柱和第二支柱養(yǎng)老金都采取現(xiàn)收現(xiàn)付制管理，儲備基金由CPPIB投資管理。在中國，全國社?；鹄硎聲l(fā)揮了類似CPPIB的角色，負責投資管理國家養(yǎng)老儲備基金。城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金采取現(xiàn)收現(xiàn)付制管理；雖然城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險都有個人賬戶基金，但個人賬戶在朝向“名義賬戶”轉(zhuǎn)型，融資管理類似于現(xiàn)收現(xiàn)付制，區(qū)別在于支付類型為繳費確定型而不是收益確定型。①鄭秉文主編：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014——向名義賬戶制轉(zhuǎn)型》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2014，第107頁。另外，中國和加拿大政府都通過稅收優(yōu)惠鼓勵企業(yè)和個人參與補充養(yǎng)老金計劃，養(yǎng)老基金為個人賬戶積累制，由金融機構(gòu)投資經(jīng)營。

（二）中國對加拿大經(jīng)驗的借鑒

2013年中共十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中對于社會保障制度改革提出要“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第45條，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm。。為達到該目標，發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和職業(yè)統(tǒng)一的多支柱養(yǎng)老保險是中國未來養(yǎng)老保險改革的選擇。③Dong, Keyong, & Wang, Gengyu. “China’s Pension Challenge: Adaptive Strategy For Success”. Public Administration and Development, 2014（34）: 265-280.④湯兆云：《我國社會養(yǎng)老保險制度的改革——基于世界銀行“五支柱”模式》，《江蘇社會科學》，2014（2）。在中國多支柱養(yǎng)老保險體系構(gòu)建方面，改革的主要困難是結(jié)構(gòu)調(diào)整、資金保障和統(tǒng)籌管理。由于中國和加拿大的養(yǎng)老保險在養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)和資金管理上具有一些相似性，中國可以借鑒加拿大的成功經(jīng)驗，通過漸進式改革構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險體系。在目前養(yǎng)老保險架構(gòu)的基礎(chǔ)上，筆者提出了構(gòu)建中國多支柱養(yǎng)老保險的策略（見表3）。

表3　構(gòu)建中國的多支柱養(yǎng)老保險體系

從構(gòu)成來看，第一支柱養(yǎng)老金包括國民養(yǎng)老金和最低生活保障金，由原體系中的城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)變而來，覆蓋全民、由中央政府統(tǒng)籌、從稅收收入中支出資金。第二支柱養(yǎng)老金類似于加拿大的CPP，強制性地由雇主和雇員出資；這一支柱養(yǎng)老金鼓勵城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者和農(nóng)村勞動者參加。為與原養(yǎng)老保險體系更好銜接，第二支柱養(yǎng)老金可以采取個人名義賬戶形式管理，養(yǎng)老基金現(xiàn)收現(xiàn)付，儲備和結(jié)余基金投資運營。第三支柱養(yǎng)老金為職業(yè)年金和個人自愿養(yǎng)老儲蓄，按照一定比例給予稅收優(yōu)惠，進入個人賬戶投資經(jīng)營。

（三）多支柱養(yǎng)老保險體系在中國的優(yōu)勢與可行性

與目前的多類別養(yǎng)老保險相比，統(tǒng)一的三支柱養(yǎng)老保險體系具有更高的公平性和資金可持續(xù)性，能更好地實現(xiàn)“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的發(fā)展目標。第一支柱養(yǎng)老金覆蓋全民，將支付水平提高到地區(qū)最低生活保障標準，起到消除貧困的作用。第二支柱養(yǎng)老金面向從業(yè)者，具有強制性，通過養(yǎng)老基金現(xiàn)收現(xiàn)付制與儲備基金投資運行的方式保證養(yǎng)老金的可持續(xù)性，在支付上達到地區(qū)平均收入標準，起到收入再分配的作用。第三支柱養(yǎng)老金為自愿儲蓄，通過稅收減免鼓勵企業(yè)和個人參與，提高參保人福利水平，另外個人賬戶養(yǎng)老基金投資經(jīng)營，能起到活躍資金市場和促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的作用。

從改革的難度來看，推行三支柱養(yǎng)老保險最大的困難在于資金籌集，尤其是國家對于第一支柱養(yǎng)老金的財政保證。雖然中國處于未富先老的狀況，但在中國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入水平下，國家應(yīng)該、也有能力承擔提供全民養(yǎng)老金的責任。從相關(guān)研究和筆者的測算，如果第一支柱養(yǎng)老金從60歲開始領(lǐng)取，支付水平為國家設(shè)定的貧困線標準（人均GDP的6.6%），養(yǎng)老金支出占GDP的比例為1.02%；如果延長退休年齡至65歲，養(yǎng)老金支出占GDP的比例為0.67%。①計算方法參考Lu, Bei, Wenjiong He & John Piggott. “Should China Introduce a Social Pension?”.The Journal of the Economics of Ageing, 2014 （4）: 76-87。計算數(shù)據(jù)上筆者使用了2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?5.5%，其中65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?0.1%。由于各地最低生活保障水平不統(tǒng)一，也很難獲得各地老年人口的數(shù)量，因此筆者使用了國家的貧困線標準（占人均GDP6.6%，2014年為3071元/年）作為第一支柱養(yǎng)老金的支付水平。相應(yīng)地，養(yǎng)老金支出占政府一般公共財政收入的比例分別為4.63%和3.04%。如果第一支柱養(yǎng)老金完全由中央政府出資，GDP支出占中央政府一般公共財政收入的比例分別為10.06%和6.61%。②該計算結(jié)果基于2014年的經(jīng)濟統(tǒng)計指標。2014年中國GDP總量為636463億元，全國一般公共財政收入140350億元，中央政府一般公共財政收入64490億元。

在對第一支柱養(yǎng)老金提供財政保證的基礎(chǔ)上，各級政府可以降低在現(xiàn)體系下對就業(yè)人群養(yǎng)老金的財政補貼，并過渡到中央政府對第二支柱養(yǎng)老金進行統(tǒng)籌管理。如果第一支柱養(yǎng)老金能達到地區(qū)最低生活保障標準，面向從業(yè)人群的第二支柱養(yǎng)老金可以適當降低繳費比例，這樣可以減輕企業(yè)和個人的繳費負擔，激勵企業(yè)按規(guī)定為職工參保，進而提高養(yǎng)老保險的收繳效率。另外，第二支柱養(yǎng)老金應(yīng)該鼓勵靈活就業(yè)者和農(nóng)業(yè)勞動者參與，由國家儲備基金保障未來養(yǎng)老金的收益，由此擴大養(yǎng)老基金規(guī)模。從以上分析，中國推行多支柱養(yǎng)老保險具有很大的益處和可行性。

□社會治理

（責任編輯：吳世友）

Establishing a Multi-Pillar Pension System in China: Aspirations and Implications of Canadian Experiences

LIU Yu-zhen

Abstract:Multi-pillar pension system has significant advantages in aging society all over the world. Canada’s multipillar pension system is regarded as a successful model internationally. Based on historical material and statistical data, this study briefly introduces China and Canada’s pension system respectively. Canada’s pension system has a unified structure, covers the whole population, and provides sufficient income generally. Its charge is affordable for participants and the pension fund is sustainable in the future. Comparatively, China’s pension system is separated in structure based on rural-urban and occupational positions. At present, China’s pension system has high coverage rate, but the adequacy is not enough for most participants. In addition, China’s pension funds are managed separately by local county and provincial government, and have high pressure for sustainable development. Learning from the Canada’sexperience, China can adjust the current pension system structure and build up a unified multi-pillar one. The difficulty of reform lies in the collection of funding. Given the current Chinese economic development situation and financial income level, implementing this system is feasible in China.

Key words:the multi-pillar pension system; pension; experience in Canada; the three pillars of pension

作者簡介：柳玉臻，廣東外語外貿(mào)大學政治與公共管理學院講師，教育部區(qū)域和國別研究培育基地加拿大研究中心兼職研究人員，主要研究方向為社會政策與社會福利，加拿大歷史與社會。（廣州市，510006）