教育管辦評分離的改革困境與有效推進策略*

□楊克瑞

教育管辦評分離的改革困境與有效推進策略*

□楊克瑞

管辦評分離是新時期中國教育體制改革的重大舉措，具有深遠的歷史意義。然而，這一改革過程中必然伴隨著權(quán)力的重新調(diào)整與利益格局的重組，是教育改革的“深水區(qū)”所在。從當(dāng)前我國一些地區(qū)的試驗情況來看，改革過程中存在著權(quán)力下放蛻變?yōu)橄乱频恼`區(qū)，改革責(zé)任推諉問題較為嚴重。這些問題的出現(xiàn)表明，管辦評分離改革的有效推進，需要加強改革路徑的頂層設(shè)計，并嘗試探索校長權(quán)力的集體協(xié)商制度與辦學(xué)責(zé)任契約承包模式，以有效推進以管辦評分離為突破口的教育體制改革。

教育體制改革；管辦評分離；校長集體談判；責(zé)任契約承包

在以政府辦學(xué)為主的中國現(xiàn)行教育體制下，公立學(xué)校儼然成為政府的下屬機構(gòu)，管辦一體、管評不分成為教育行政的基本特征。在這樣的體制下，學(xué)?；盍﹄y以激發(fā)，市場機制無法調(diào)動，政企不分的覆轍，在教育領(lǐng)域依然在延續(xù)。教育行政化的弊端，亟待改革?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》首次提出了“促進管辦評分離”的基本改革思想。2015年，《教育部關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，無疑奏響了管辦評分離的時代強音，必將構(gòu)成新時期教育改革的主旋律。然而，就當(dāng)前我國一些地區(qū)所推進的改革試點工作來看，權(quán)力清單不清、改革責(zé)任推諉現(xiàn)象比較突出，嚴重制約了該項改革工作的成效，因此，需要對于試點工作及時加以反思和總結(jié)，以有效推進管辦評改革。

一、權(quán)力清單不“清”背景下的改革困惑

加大政府簡政放權(quán)力度，推行清單管理方式，這是管辦評分離改革的基本指導(dǎo)思想。然而，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)，雖然改革的指導(dǎo)思想是明確的，但路徑并不清晰，缺乏必要的權(quán)力清單與責(zé)任清單，將具體的改革措施交給了地方政府試點探索。可是，部分地方政府或主管部門由于缺乏專業(yè)的改革設(shè)計，甚至也缺乏改革動力，往往是依次向下級部門布置任務(wù)。下級地方政府則觀望氣氛濃厚，中央強力推進的教育體制改革，在具體實施過程中就在各級部門“謙讓”的過程中逐漸衰減，簡政放權(quán)最終落地?zé)o聲。這一切矛盾的焦點，集中體現(xiàn)為管辦評試點工作的矛盾下移，進而演化為改革工作的“踢皮球”，形成了“雷聲大不下雨”的尷尬局面。

第一，權(quán)力下放與下移的誤區(qū)。管辦評分離的實質(zhì)，管辦分離、評辦分離，賦予學(xué)校更大的辦學(xué)自主權(quán)，其核心在于權(quán)力下放。然而，改革試點中的權(quán)力下放，卻無形之中演化為自上而下的下放，成為上級教育行政部門向下級教育行政部門的權(quán)力下放。例如，2015年某市教育局開始將民辦非學(xué)歷教育機構(gòu)審批權(quán)限下放到了區(qū)縣?？此妻Z轟烈烈的管辦評分離，實質(zhì)上卻成為行政部門之間的權(quán)力調(diào)整，這顯然曲解了權(quán)力下放的本意。這是因為，行政部門間下移的權(quán)力，其畢竟沒有離開行政部門，教育行政化的問題依然無法解決，辦學(xué)自主權(quán)的落實就必然成為一句空話，在根本上背離了管辦評分離的基本精神，使得教育體制改革無意間成為行政權(quán)力的調(diào)整。此外，這種權(quán)力下移不僅沒有增加學(xué)校的辦學(xué)活力，反而增加了管理環(huán)節(jié)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，諸多教育行政權(quán)力層次下移，這些權(quán)力到了基層區(qū)縣教育局就成為“燙手山芋”，因為他們沒有更合適的下級部門可以下放，也沒有可以下放到學(xué)校的成熟模式，只能通過擴大自己的行政職權(quán)來接受這些權(quán)力，反而令區(qū)縣教育行政部門的權(quán)力趨于膨脹，這與權(quán)力下放的改革精神是不符的。

第二，權(quán)力下放與監(jiān)督錯位的誤區(qū)。管辦評分離，應(yīng)當(dāng)是以管辦分離為前提、評價跟上為保障的系統(tǒng)化體制變革。因此，評價是否能夠及時跟上、是否能夠進行有效的權(quán)力監(jiān)督，就成為這項教育體制改革成功與否的關(guān)鍵所在。這是因為，要真正實現(xiàn)教育的管辦分離，在制度設(shè)計上必須走出“一放就亂”的局面。管理放權(quán)之后，穩(wěn)定局面與秩序的任務(wù)，必然是以恰如其分的評價制度來保障，這也是為什么管辦評分離改革要同時推進的原因。從某市推進的有關(guān)評價改革的試驗來看，該評價已經(jīng)脫離了管評辦分離的改革體系，從學(xué)校辦學(xué)評價蛻變?yōu)閷W(xué)生的成績評價，將評價對象從校長辦學(xué)能力蛻變?yōu)榻處煹慕虒W(xué)能力。這樣轉(zhuǎn)化的結(jié)果造成整體性的教育體制變革演變?yōu)閱渭兊膶W(xué)校管理改革。多年來教育主管部門備受詬病的“政府有病、學(xué)校吃藥”的錯位局面，在這次改革中又再重復(fù)上演。

二、管辦評分離的矛盾關(guān)系及問題分析

教育管辦評分離改革的實質(zhì)是教育放權(quán)，擴大辦學(xué)自主權(quán)，即“進一步推動政府向?qū)W校放權(quán)，各級政府將更多運用法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準、政策、公共財政、信息服務(wù)等手段引導(dǎo)和支持學(xué)校發(fā)展，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。特別是在非義務(wù)教育階段，確保高等學(xué)校將國家法律法規(guī)和宏觀政策賦予的辦學(xué)自主權(quán)落到實處，并繼續(xù)擴大高中階段學(xué)校的自主權(quán)，鼓勵普通高中多樣化、中等職業(yè)學(xué)校深化產(chǎn)教融合、校企合作，推進人才培養(yǎng)機制創(chuàng)新，教育監(jiān)督評價的某些權(quán)責(zé)還可以向社會組織、中介機構(gòu)下放，逐步形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制?！比欢?，在改革的良好期盼的背景下，人們不難發(fā)現(xiàn)，管辦評過于集中的問題，可以說是中國教育體制的沉疴，正如2015年《中國教育報》刊登的一篇關(guān)于教育體制改革的拷問，“教育體制改革30年：‘堅冰’仍待打破”。的確，自1985年國家發(fā)布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以來，30余年的教育改革，仍然沒能真正落實辦學(xué)自主權(quán)，教育體制改革之艱巨，可見一斑。為什么政校不分的問題能夠長期存在？這就需要分析其中的矛盾關(guān)系以及問題的實質(zhì)所在。

分析這一問題的根源，必須追溯其體制的誕生。自1949年以來，政府辦學(xué)的教育格局與管理體制逐步確立，與計劃經(jīng)濟模式相一致，學(xué)校的管理與辦學(xué)，都成為政府行為。政府提供辦學(xué)經(jīng)費，任命或選聘學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)與教師，學(xué)校教育活動被完全納入政府高度行政計劃之中。政府統(tǒng)攬學(xué)校教育的最大意義在于體現(xiàn)了政治正確，有利于國家教育方針的貫徹執(zhí)行，但也存在著弊端。隨著后來“文革”運動的發(fā)生，中國的學(xué)校失去辦學(xué)自主權(quán)，教育行政化愈發(fā)嚴重。

1978年之后，隨著國家的改革開放，下放辦學(xué)自主權(quán)再次為人們所熱議，這也是1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》的主導(dǎo)思想。下放辦學(xué)自主權(quán)已經(jīng)成為教育改革的共識，但在落實方面卻面臨很大阻力，究其原因，主要在于以下幾個方面：

首先，權(quán)力下放意味著利益的轉(zhuǎn)讓。所謂改革就是利益的再分配，沒有強有力的政策措施，權(quán)力主體機構(gòu)很難自行下放自身權(quán)力，這點是不言而喻的，這也正是改革“深水區(qū)”的實質(zhì)所在?！昂喺艡?quán)之所以難，就是因為舍不得放下附著在權(quán)力上頭的資源和利益。”所以，當(dāng)前中國所面臨的很多改革問題，并非理論認識上的問題，而是利益分配的操作問題。在不同的利益取舍之間，關(guān)鍵就在于政府改革的勇氣與決心。

其次，社會秩序穩(wěn)定的心態(tài)。傳統(tǒng)教育管辦不分的體制，盡管不是一種好的教育體制，但畢竟已經(jīng)長期存在，形成了一種確定的秩序狀態(tài)。一旦要進行權(quán)力下放或調(diào)整，勢必打破現(xiàn)有的秩序均衡，出現(xiàn)一些不適或問題，形成新的社會矛盾或不安定因素。雖然改革過程中的“陣痛”往往難以避免，但真正出現(xiàn)的時候，往往令一些人感到驚恐，甚至是抵觸，無形之中加大了改革的阻力。

再次，教育服務(wù)受地域限制，缺乏足夠的市場競爭。特別是在義務(wù)教育階段，上學(xué)讀書通常要考慮到生活的方便，就近入學(xué)是基本選擇模式，更是義務(wù)教育的制度性安排。無壓力就無動力，“獨此一家，別無分店”的辦學(xué)模式降低了學(xué)校的競爭性，安于現(xiàn)狀便成為更多人簡單易行的選擇。市場化競爭不足是學(xué)校教育體制改革遲滯的一個重要原因。

改革的艱難，歸根結(jié)底在于長期形成的集體利益。正如美國著名經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼（Milton Friedman）對美國教育體制的抨擊，即公立教育的“雙重悲劇”。在他看來，以義務(wù)教育為標(biāo)志的公共教育運動，是值得討論反思的?！氨M管這些論點都是在增進公眾利益的名義下提出的，但教育和行政管理人員對公立學(xué)校運動的支持，大部分出于自私自利的狹隘動機。他們期望，由于是由政府而不是由學(xué)生的家長直接交學(xué)費，他們將得到更牢靠的職業(yè)、更有保障的薪金收入以及對教育更大的控制權(quán)?！蔽阌怪靡?，中國的教育改革，的確到了所謂的“深水區(qū)”，這也正需要改革者非凡的勇氣、民族擔(dān)當(dāng)?shù)臍v史責(zé)任，方可乘風(fēng)破浪，直掛云帆濟滄海。

三、管辦評分離有效推進的策略思考

管辦評分離的核心是權(quán)力關(guān)系的重新調(diào)整，意在“構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系”，其意味著教育體制的系統(tǒng)化改革，必然牽一發(fā)而動全身，需要穩(wěn)妥推進，采用試點先行的改革模式，不失為一種良策。也正是在這種意義上，試點工作所出現(xiàn)的一些問題，更需要加以總結(jié)與分析。其中最為突出的，也是一些試點單位最為困惑的，即管辦評分離工作的部署過于原則與籠統(tǒng)，操作性不夠強，其在實踐中表現(xiàn)為回避主要矛盾，改革疲于應(yīng)付。加強管辦評分離改革的實效性，應(yīng)著重考慮以下策略措施。

第一，加強制度頂層設(shè)計，避免責(zé)任推諉。無論是1978年黨的十一屆三中全會所推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，還是上世紀90年代的國企改革，中國經(jīng)濟領(lǐng)域改革之所以能夠取得成功，其關(guān)鍵就在于中央改革的路徑清晰、頂層設(shè)計完善。在現(xiàn)行的管理體制下，特別是在強化權(quán)力清單管理的背景下，各地方政府的行政工作莫不以中央政策為基本旨歸，各項改革行為也都堅持政策的行為依據(jù)。然而，在2015年《教育部關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中，其指導(dǎo)思想是清晰的，簡政放權(quán)、清單管理的思路也是明確的，但具體的管辦評分離方式，則缺少科學(xué)的設(shè)計。諸如管辦、管評如何具體分離等這些基本的改革措施，使得地方政府感到無所適從。其直接后果就是，各級政府上行下效，管辦評分離改革的原則精神層次下達，但改革的責(zé)任措辭卻是層次推諉，到了最為基層的縣區(qū)教育行政主管部門不知如何實踐操作。因此，加強改革的頂層制度設(shè)計，明確管辦分離、管評分離的具體任務(wù)，是有效推進管辦評分離制度的前提。

第二，建立權(quán)力清單的校長集體協(xié)商制度。管辦評分離難以扎實有效推進的最大障礙，就在于權(quán)力清單設(shè)計困難，清單不清，管辦評的分離就無從談起。從制度演進的視角分析，制度變遷的主要路徑有外生性制度變遷與內(nèi)生性制度變遷。如果說管辦評分離的頂層設(shè)計體現(xiàn)的是一種外生性制度變遷，那么，具體實踐操作層面的權(quán)力清單制度，應(yīng)當(dāng)遵循內(nèi)生性制度變遷的路徑。這是因為，具體有哪些教育行政的管理權(quán)力應(yīng)當(dāng)由政府主管部門下放到學(xué)校，只有他們二者是最為直接的當(dāng)事人，各自的權(quán)力關(guān)系也最為清楚。既然如此，權(quán)力清單的制訂，就應(yīng)當(dāng)由權(quán)力當(dāng)事人雙方進行直接的座談交流，這就是一種校長集體協(xié)商制度。校長集體向其主管部門提出應(yīng)當(dāng)下放的權(quán)力清單，并承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)力責(zé)任，從而形成內(nèi)生性制度變遷，最具有各自的地區(qū)特征，也最具有現(xiàn)實可行性。相比于閉門造車式的權(quán)力清單主觀建構(gòu)，校長集體協(xié)商將是一種最為穩(wěn)妥可行的清單管理模式。

第三，教育責(zé)任契約承包制度。就管辦評分離改革的實質(zhì)而言，表面上所呈現(xiàn)的是三者的矛盾關(guān)系，但其核心卻是管與辦之間的關(guān)系。這是因為，管評更是一體的，管與辦的分離，必然帶動著管與評的分離。管辦分離的實質(zhì)，就是權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)移。新型權(quán)力關(guān)系能否合理有效運行的關(guān)鍵因素，就在于權(quán)力責(zé)任的清晰。事實上，缺乏權(quán)力的責(zé)任意識，這是人治的突出特征。依法治國就必須明確權(quán)力所承載的責(zé)任?！皬姆傻囊暯强矗瑱?quán)力是一種在授權(quán)范圍內(nèi)必須履行的責(zé)任義務(wù)，由不得任性和傲慢，也容不得淡漠和怠惰。”在校長集體談判框架下形成的新型校長權(quán)力關(guān)系，意味著學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴大，也意味著校長個人權(quán)力的擴大。因此，加強校長個人權(quán)力的制約，是管辦評分離的應(yīng)有內(nèi)容。這一方面要強化校長權(quán)力的監(jiān)督，加強學(xué)校的督導(dǎo)與評價，另一方面，也是最具有操作性與法律意義的措施，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的校長責(zé)任契約制度，通過教育承包的方式，接受法定權(quán)力，并實現(xiàn)法定義務(wù)，這也是校長集體協(xié)商制度的重要意義所在。

此外，加快推進教育資源配置的市場化改革，也是有效開展管辦評分離教育改革的重要環(huán)境因素?！肮苻k評分離的目的是要重新構(gòu)建政府、學(xué)校、評估機構(gòu)及社會之間的相互關(guān)系。促進管辦評分離，首先要做到管辦分離。其一，政府不應(yīng)是管教育的唯一主體，要簡化政府職能，將權(quán)力下放；其二，政府也不應(yīng)是辦教育的唯一主體，要鼓勵辦學(xué)主體多元化。”然而，正是中國教育長期依賴于政府，才形成了管辦評過分集中的教育管理體制。反之，在開放的教育體系下，以民辦教育為主體的教育體制是不可能出現(xiàn)管辦一體的，因為二者本來就不是一家?？上驳氖牵?013年9月30日，國務(wù)院辦公廳公布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，該政策的基本精神，要借助市場主體的效率和專業(yè)化優(yōu)勢，來解決一些領(lǐng)域公共產(chǎn)品短缺、質(zhì)量績效不高的問題。在這個政府購買公共服務(wù)的范圍之中，教育被明確列在首位。中國教育的廣闊空間，正在逐步被打開。

[1]沈陽市教育局市民政局關(guān)于下放民辦非學(xué)歷教育機構(gòu)審批變更及管理有關(guān)事項的通知. 2015-07-06.

[2]張力.教育領(lǐng)域深入推進管辦評分離的探索[J].中國機構(gòu)改革與管理，2014（04）：15-17.

[3]柯進.教育體制改革30年：“堅冰”仍待打破[N].中國教育報，2015-06-10(5).

[4]人民日報評論部：以責(zé)任校準權(quán)力觀念[N].2015-03-27(3).

[5]米爾頓·弗里德曼.自由選擇：個人聲明[M].胡騎等譯，北京：商務(wù)印書館，1982.P156.

[6]劉利民.新形勢下我國基礎(chǔ)教育管辦評分離思考[J]中國教育學(xué)刊，2015（03）：1-6.

[7]史華楠.教育管辦評分離的條件、目標(biāo)和策略分析[J].中國教育學(xué)刊，2015（07）：65-72.

[8]楊克瑞，李廣海.再論教育的市場化[J].中國教育學(xué)刊，2015（3）：16-20.

（作者：沈陽師范大學(xué)教育經(jīng)濟與管理研究所教授）

[責(zé)任編輯：劉斌]

G40-011.8

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1673－9949（2016）12－0003－04

*本文為遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展項目課題“政府購買社會服務(wù)背景下遼寧教育資源配置的改革研究”（2016lslktzdian-14）階段成果。