基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的困境與基本理路基于全面從嚴(yán)治黨視角的分析

嚴(yán)宏

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院　安徽 蕪湖 241000）

基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的困境與基本理路基于全面從嚴(yán)治黨視角的分析

嚴(yán)宏

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院安徽 蕪湖 241000）

當(dāng)前基層服務(wù)型黨組織建設(shè)主要主要存在部分地區(qū)人民群眾接受基層黨組織提供的服務(wù)意愿不高、基層黨組織的服務(wù)能力不強與動力不足等困境。全面從嚴(yán)治黨為基層服務(wù)型黨組織建設(shè)提供基本理路，主要表現(xiàn)在上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層黨建要“嚴(yán)”，管理基層干部要“嚴(yán)”，踐行黨的宗旨要“嚴(yán)”等方面。

全面從嚴(yán)治黨 基層服務(wù)型黨組織 困境 理路

自黨的十八大提出加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)以來，全國各地大力加強黨的基層組織建設(shè)，然而，在實踐過程中，一些地區(qū)的基層服務(wù)型黨組織建設(shè)也存在若干困境。對于這些困境，可以從不同視角加以認(rèn)識，全面從嚴(yán)治黨就是其中之一?！柏瀼攸h要管黨、從嚴(yán)治黨方針，必須扎實做好抓基層、打基礎(chǔ)的工作，使每個基層黨組織都成為堅強戰(zhàn)斗堡壘?！保?］（P351）因此，從這一意義上說，一方面，建設(shè)服務(wù)型基層黨組織是踐行全面從嚴(yán)治黨的必然要求，另一方面，全面從嚴(yán)治黨也為基層服務(wù)型黨組織的建設(shè)提供思路。本文擬從全面從嚴(yán)治黨視角對基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的困境與基本理路進行探討。

一、基層服務(wù)型組織建設(shè)的主要困境

一是部分地區(qū)人民群眾接受基層黨組織提供的服務(wù)意愿不高。人民群眾不滿意基層黨組織的兩大原因主要是：貪污腐敗和脫離群眾。與貪腐的高級領(lǐng)導(dǎo)干部“大老虎”相比，貪腐的基層干部無論在貪污的數(shù)額和危害性要小，但基層干部貪腐的人數(shù)要遠遠超過“大老虎”。根據(jù)2014年人民網(wǎng)等媒體做的一項調(diào)查，小官貪腐占到各類貪腐現(xiàn)象的76%，且主要集中在區(qū)縣基層干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部、村干部上。［2］這主要是因為我國現(xiàn)階段正處于城市化的重要階段，基層干部掌握土地等大量資源，可以借機在征地與拆遷中謀取私利，而不惜損害人民群眾切身利益。因征地拆遷引起的群體性事件時有發(fā)生，嚴(yán)重損害基層黨組織與人民群眾的互信。還有一部分基層黨組織存在嚴(yán)重脫離群眾現(xiàn)象。比如近年來各地進行的村莊合并工程，將原來的幾個行政村合并成一個行政村，一個村的人口規(guī)模與原來一個鄉(xiāng)的規(guī)模相當(dāng)，但村級黨組織的人數(shù)還是原來那么多，造成人員不足，難免發(fā)生脫離群眾的現(xiàn)象。在城市基層，近年來中國城市化進程加快，作為基層社會整合機制的單位制也加速解體，大部分城市居民完成從“單位人”向“社會人”身份的轉(zhuǎn)變，居民的工作方式、生活方式和居住空間也發(fā)生變化。在這種空間重構(gòu)和擴大的過程中，除工作等因素外，人與人的直接交往較少，城市基層社會也從一個“半熟人社會”向“陌生人社會”轉(zhuǎn)變。在這樣的“陌生人社會”中，城市基層黨組織也很難能保持與群眾的密切聯(lián)系。

二是基層黨組織的服務(wù)能力不強。2014年頒布的《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》中指出：“建設(shè)基層服務(wù)型黨組織，要堅持服務(wù)改革、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)群眾、服務(wù)黨員。”但是與改革前相比，基層黨組織所掌握的的組織資源、物力資源大大減少。在利益主體多元化的今天，群眾的需求和意愿呈現(xiàn)個性化、多樣化之態(tài)，基層黨組織的服務(wù)與群眾的需求形成較大缺口，具體表現(xiàn)在在解決群眾上學(xué)、看病等實際困難的能力，運用民主協(xié)商、耐心說服引導(dǎo)群眾的能力不足。服務(wù)歸根到底是人對人的服務(wù)，具體來說就是基層干部和黨務(wù)工作者對群眾的服務(wù)。但當(dāng)前基層干部和黨務(wù)工作者隊伍結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在年齡偏大、文化素質(zhì)不高。同時，基層黨組織整合服務(wù)資源能力不強?；鶎狱h組織直接掌握的資源有限，其整合服務(wù)資源能力顯得尤為重要，但由于基層黨組織與黨內(nèi)組織打交道的慣性，其與基層社會如社會組織、非公企業(yè)、駐地的事業(yè)單位等組織交往不多，缺乏與這些組織的溝通與協(xié)同能力，因而也無法整合這些組織的優(yōu)質(zhì)資源提供服務(wù)。

三是基層黨組織的服務(wù)動力不足。表現(xiàn)在黨組織服務(wù)的內(nèi)驅(qū)力不足，服務(wù)意識淡薄。有的基層黨組織宗旨意識較弱，習(xí)慣于包辦和替代，沒有將群眾的安危冷暖放在心上，無法做到“想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所憂，在服務(wù)中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務(wù)”，［3］（P137）這種動力不足還表現(xiàn)在外在的制度激勵不夠，做得多與做得少一個樣，做與不做的差別也不大，導(dǎo)致基層黨組織的服務(wù)形式老化，服務(wù)成效低，群眾的認(rèn)同度不高。

二、基層服務(wù)型黨組織建設(shè)出現(xiàn)困境的根本原因：治黨不嚴(yán)

基層服務(wù)型黨組織出現(xiàn)的上述困境，其原因歸根到底是黨組織自身存在的問題，治黨不嚴(yán)，主要表現(xiàn)在對基層黨組織的激勵與約束的失衡。在我國還處于社會主義初級階段的歷史條件下，長期以來經(jīng)濟發(fā)展特別GDP增長率成為對基層黨組織激勵的主要因素，領(lǐng)導(dǎo)本地經(jīng)濟發(fā)展的確是基層黨組織的一個重要功能，筆者將之稱為“行政性功能”。但除了行政性功能，基層黨組織還有其他功能，主要是政治性和社會性功能。那么什么是基層黨組織的政治性和社會性功能？簡單地說，作為整個政黨一部分，基層黨組織政治性功能是為政黨保持或獲取國家政權(quán)服務(wù)的，社會性功能是基層黨組織承擔(dān)自下而上的利益表達，服務(wù)民眾的責(zé)任。從應(yīng)然性來看，基層黨組織的三大功能有機統(tǒng)一的，相互支撐，但是如果過分重視某一功能，會影響其他兩個功能的發(fā)揮。也就是說當(dāng)下基層黨組織行政性功能過分?jǐn)U展，影響其政治性與社會性功能的發(fā)揮。

中國共產(chǎn)黨相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了一些基層黨組織的行政性職能，比如2004年的《中共中央組織部關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》和1999年的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》分別指出，“討論決定本街道城市管理、經(jīng)濟發(fā)展和社區(qū)建設(shè)中的重大問題”是街道黨（工）委的重要職責(zé)；“討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重大問題”以及“討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題”是鄉(xiāng)村兩級黨組織的重要職責(zé)。這種職責(zé)可以將之視為行政性功能。同時，上述兩個文件也規(guī)定了基層黨組織的政治性與社會性功能。但在實際執(zhí)行中，地方黨組織和基層黨組織都采取選擇性執(zhí)行的策略，導(dǎo)致這些擁有權(quán)力依托的基層黨組織偏重行政性功能，并且易于膨脹。那么為什么地方黨組織如此重視基層黨組織的行政性功能。這是由于基層黨組織的行政性職能對于地方經(jīng)濟發(fā)展，進而縣（區(qū)）黨組織主要領(lǐng)導(dǎo)干部晉升較為重要。長期以來，一個地區(qū)的GDP增長成為黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，也成為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能否晉升的基礎(chǔ)條件。同時，在領(lǐng)導(dǎo)干部任期的背景下，地方組織的領(lǐng)導(dǎo)干部勢必會調(diào)動和整合資源全力發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟。在這種政治行政化過程中，縣區(qū)黨組織與基層黨組織出現(xiàn)科層化傾向，二者的關(guān)系蛻化為單向的命令與服從的關(guān)系。這種關(guān)系對基層黨組織來說，形成了一種壓力，整日忙于上級黨組織交待的以經(jīng)濟發(fā)展為核心的各種任務(wù)，其政治引導(dǎo)和服務(wù)群眾功能嚴(yán)重萎縮。

此外，一些基層黨組織也主動加大行政性功能。這是由基層黨組織和基層政府關(guān)系決定的。按理說，“黨委要管全局性的、戰(zhàn)略性的、政治性的方面；而政府則管業(yè)務(wù)性的、技術(shù)性的、具體性的、事務(wù)性的方面。”［5］（P119）但有學(xué)者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委處于一元化領(lǐng)導(dǎo)地位，其權(quán)力關(guān)系也體現(xiàn)一元化形態(tài)，即黨委集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有權(quán)力。［6］在這種一元化權(quán)力關(guān)系中，政治和行政事務(wù)性工作已很難分清，往往出現(xiàn)行政事務(wù)的政治化。關(guān)于基層黨組織過于行政化的原因，有學(xué)者指出，一個重要原因是其直接掌握的資源日趨減少，［7］導(dǎo)致用行政化控制村級組織，這就使基層黨組織不能正常發(fā)揮自下而上的利益表達功能，擔(dān)負的宣傳、教育、服務(wù)群眾的功能無法充分發(fā)揮。

三、基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的基本理路：全面從嚴(yán)治黨

全面從嚴(yán)治黨對于基層黨組織建設(shè)的意義除了強調(diào)其行政性功能之外，更要通過“嚴(yán)”的約束，增強其政治性和社會性功能，充分發(fā)揮基層黨組織的三大功能。從這一意義上說，全面從嚴(yán)治黨為基層服務(wù)型黨組織提供的建設(shè)思路主要有：

1.上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層黨建要“嚴(yán)”。這就要求上級黨組織樹立正確的政績觀，因為在當(dāng)前黨的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)體制中，上級黨組織樹立什么樣的政績觀直接影響基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。黨內(nèi)相關(guān)制度又為地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀從單一向綜合轉(zhuǎn)變提供制度支持。2013年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確考察的干部工作實績中將黨的建設(shè)納入考核評價內(nèi)容，并指出要重視勞動就業(yè)、居民收入、教育文化、社會保障和衛(wèi)生健康等群眾民生方面的考核，防止單純以經(jīng)濟增長速度評定工作實績。地方組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀轉(zhuǎn)變是一個長期過程，必須要摒棄“抓黨建同抓發(fā)展相比要虛一些，不容易出成績”的錯誤觀念，堅持從鞏固黨的執(zhí)政地位的大局看問題，堅持黨建工作和中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核，把每條戰(zhàn)線、每個領(lǐng)域、每個環(huán)節(jié)的黨建工作抓具體、抓深入，堅決防止“一手硬、一手軟”。［9］（P15）地方黨組織可以成立黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)對一個地區(qū)黨建工作的規(guī)劃和實施，把基層黨建工作作為重要內(nèi)容，切實擔(dān)負起基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2.管理基層干部要“嚴(yán)”，增強他們的服務(wù)意識與能力。要將嚴(yán)格管理貫穿基層干部的選拔任用、教育培訓(xùn)、監(jiān)督等各項工作。其一，高度重視選拔任用工作，其中重點加強干部考察環(huán)節(jié)，要“觀察干部對群眾的感情，看其品質(zhì)情懷”，“多到基層干部群眾中、多在鄉(xiāng)語口碑中了解干部”，［1］（P343）堅持任人唯賢，堅決制止任人唯親、任人唯利。糾正領(lǐng)導(dǎo)班子年齡遞減現(xiàn)象，這樣對長期從事基層工作的干部不公平，也無法激發(fā)他們服務(wù)群眾的熱情，因為“到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，許多主要領(lǐng)導(dǎo)干部過了四十就感到提拔無望，干工作不那么認(rèn)真負責(zé)了，或者干脆做一天和尚撞一天鐘了”。［1］（P347）其二，加強基層干部教育培訓(xùn)工作?；鶎痈刹康慕逃嘤?xùn)主要是加強馬克思主義及其中國化成果教育，黨的大政方針教育，幫助基層干部增強全局觀念和大局意識；加強宗旨意識和公仆意識教育，增強基層干部的服務(wù)群眾意識；加強法律法規(guī)培訓(xùn)，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力；加強基層社會治理能力培訓(xùn)，幫助基層干部提高做好群眾工作、化解矛盾糾紛、處置突發(fā)事件、促進社會和諧穩(wěn)定的能力；加強基層干部的思想道德教育，引導(dǎo)他們“堅定理想信念、堅守共產(chǎn)黨人精神家園，不斷夯實黨員干部廉潔從政的思想道德基礎(chǔ)，筑牢拒腐防變的思想道德防線?！保?］（P127）其三，不放松對基層干部的監(jiān)督?！皼]有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！保?］（P342）基層處于國家與社會的交叉點，一些基層干部比如“村官具有‘雙重’代理身份——既是國家行政體系里沒有‘官職’的官，同時又是社會自治體的代理”，［9］這種模糊的身份導(dǎo)致對其監(jiān)督容易出現(xiàn)真空，往往出現(xiàn)腐敗。因此，既要加強對基層干部的日常性監(jiān)督，也要加強某些關(guān)鍵時刻如換屆選舉、征地拆遷的監(jiān)督；既要強化思想教育，也要強化制度監(jiān)督，增強制度的執(zhí)行力。

3.踐行黨的宗旨要“嚴(yán)”，建立服務(wù)群眾機制。

一是建立群眾需求表達與溝通機制。群眾的需求如何充分表達是做好服務(wù)基本前提，這就需要基層黨組織保持與群眾的密切聯(lián)系，深入群眾調(diào)查，通過各種途徑和形式讓群眾表達自己的真實需要，了解群眾的實際需要?？赏ㄟ^召開座談會形式，也可通過話家常、閑談等方式深入群眾。對于群眾生產(chǎn)生活遇到的困難，要千方百計加以解決，能解決的抓緊解決。二是建立利益協(xié)調(diào)機制。主要是建立健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村（居）民委員會負責(zé)、各類協(xié)商主體共同參與的工作機制，正確處理好不同群體特殊利益關(guān)系，切實把人民群眾利益維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好。［10］三是建立服務(wù)反饋機制，提供服務(wù)能力。可以通過服務(wù)滿意度測評等方式對基層黨組織提供的服務(wù)及時反饋，對基層服務(wù)型黨組織存在的問題進行改進。

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［2］小官貪腐，哪些心態(tài)在作祟？——基于9634份公眾樣本的調(diào)查分析［J］.人民論壇，2014（11）.

［3］中共中央文獻研究室.論群眾路線重要論述摘編［Z］.北京：中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2013.

［4］樊紅敏.政治行政化：縣域治理的結(jié)構(gòu)化邏輯——一把手日常行為的視角［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2013（01）.

［5］郭定平.政黨與政府［M］.杭州：浙江人民出版社，1998.

［6］趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體系——10?。▍^(qū)）20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查［J］.調(diào)查研究報告，2004（179）.

［7］肖純柏.農(nóng)村基層黨組織的行政化及其矯正［J］.中國延安干部學(xué)院學(xué)報，2009（02）.

［8］中共中央文獻研究室編.習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編［Z］.北京：中央文獻出版社，2015.

［9］周慶智.關(guān)于“村官腐敗”的制度分析——一個社會自治問題［J］.武漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（03）.

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責(zé)任編輯：李月明

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.05.14