新疆草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施成效分析*①

張新華

（中共新疆區(qū)委黨校 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究中心　新疆 烏魯木齊 830002）

新疆草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施成效分析*①

張新華

（中共新疆區(qū)委黨校 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究中心新疆 烏魯木齊 830002）

新疆實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償后，從生態(tài)效益來(lái)看，改善了草原植被、提高了草原生產(chǎn)能力、增加了草原生物的多樣性；從經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，促進(jìn)了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和畜牧業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)變了牧民生產(chǎn)生活方式；從社會(huì)效益來(lái)看，增強(qiáng)了牧民草原生態(tài)保護(hù)意識(shí)、促進(jìn)牧區(qū)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、增加了牧民收入。但在實(shí)際中也存在補(bǔ)償法律法規(guī)不健全、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、草原監(jiān)管難度大等問(wèn)題，需要健全和完善草原生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、加大草原監(jiān)管力度等。

新疆 草原生態(tài) 保護(hù) 補(bǔ)償 成效

新疆擁有的草原面積居全國(guó)第三位，草原面積占全國(guó)草原面積的14.58%，是我國(guó)五大牧業(yè)省份之一。草原是新疆重要的生態(tài)系統(tǒng)，具有防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源等重要作用，是我國(guó)生態(tài)安全的重要保障；草原還承載著新疆牧業(yè)發(fā)展，支撐牧民生產(chǎn)生活，傳承草原文化的作用。由于氣候變化、草原超載過(guò)牧、過(guò)度開(kāi)發(fā)等原因致使新疆草原退化嚴(yán)重。草原生態(tài)環(huán)境的惡化，草地生產(chǎn)力退化，使得草場(chǎng)載畜量下降，影響了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和牧民收入的持續(xù)增長(zhǎng)。國(guó)家自2003年在新疆實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策，特別是2011年實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制后，取得了良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。

一、新疆草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施狀況

國(guó)家實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策經(jīng)歷了2個(gè)階段：第一個(gè)階段是國(guó)家實(shí)施的退牧還草工程，從2003年開(kāi)始到2010年結(jié)束；第二階段是實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制，第一輪草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制實(shí)施從2011年開(kāi)始到2015年結(jié)束，第二輪從2016年開(kāi)始到2020年結(jié)束。

2003年為了遏制天然草原生態(tài)惡化趨勢(shì)，國(guó)家在內(nèi)蒙古、新疆、青海等省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)啟動(dòng)退牧還草工程，實(shí)行草原圍欄封育、禁牧、休牧、劃區(qū)輪牧，適當(dāng)建設(shè)人工草地和飼草料基地，大力推行舍飼圈養(yǎng)。在新疆圍欄建設(shè)和飼草料糧補(bǔ)助為：按全年禁牧每畝每年補(bǔ)助飼料糧11公斤，季節(jié)性休牧按休牧3個(gè)月計(jì)算，每畝每年補(bǔ)助飼料糧2.75公斤，草原圍欄建設(shè)按每畝16.5元計(jì)算，中央補(bǔ)助70%，地方和個(gè)人承擔(dān)30%。新疆在22個(gè)縣實(shí)施退牧還草6 060萬(wàn)畝。

從2011年開(kāi)始，國(guó)家在內(nèi)蒙古、西藏、新疆（包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）等8個(gè)主要草原牧區(qū)省份實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，實(shí)施期限為5年。據(jù)新疆草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，新疆天然草原可利用面積7.2億畝，地方6.9億畝。2011年實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，禁牧15 150萬(wàn)畝，其中荒漠類(lèi)草原11 810萬(wàn)畝，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)5.5元/畝；重要水源涵養(yǎng)區(qū)和草地類(lèi)自然保護(hù)區(qū)150萬(wàn)畝，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為50元/畝；2007～2010年退牧還草禁牧區(qū)3 190萬(wàn)畝，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)5.5元/畝。草畜平衡面積53 850萬(wàn)畝，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1.5元/畝。牧草良種補(bǔ)貼578萬(wàn)畝，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)10 元/畝。生產(chǎn)資源綜合補(bǔ)貼275 064戶(hù)，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)500 元/戶(hù)（見(jiàn)表1）。截止到2013年新疆先后建立草原管護(hù)站471座，草畜平衡區(qū)實(shí)際核減牲畜870.18萬(wàn)羊單位。

2016年國(guó)家實(shí)施新一輪草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，將禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到7.5元/畝，草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)提高到2.5元/畝。5年為一個(gè)周期。

表1 新疆草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制實(shí)施情況

二、新疆草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施成效

草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、以人為本和統(tǒng)籌兼顧，既要保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境，又要穩(wěn)步提高牧民收入，保障和改善牧區(qū)民生，推進(jìn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

1.實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制后，草原得到休養(yǎng)生息，草原生態(tài)得到改善。首先，草原植被得到改善。草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施后，草原植被的蓋度、高度都較實(shí)施前有所提高。2013年新疆天然草原綜合植被蓋度40%，綜合植被高度28.61厘米，較草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施前的2010年分別提高了4.6個(gè)百分點(diǎn)、5～10厘米。禁牧區(qū)天然草原綜合植被蓋度、綜合植被高度較禁牧前分別提高了15%～25%和10%～20%。草畜平衡區(qū)天然草原綜合植被蓋度40%，牧草平均高度30厘米。2014年由于新疆高溫干旱氣候，影響了草原牧草的長(zhǎng)勢(shì)，使得草原牧草長(zhǎng)勢(shì)整體偏差，草原植被的蓋度為37.89%，較2010年提高了2.49個(gè)百分點(diǎn)，在禁牧區(qū)天然草原綜合植被蓋度、綜合植被高度較補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施前分別提高了10%、25%；草畜平衡區(qū)天然草原綜合植被蓋度及牧草平均高度較實(shí)施前變化不大。

2014年禁牧區(qū)內(nèi)植被蓋度比禁牧區(qū)外提高14個(gè)百分點(diǎn)；植株高度、牧草產(chǎn)量比禁牧區(qū)外分別提高56.3%、77.8%。禁牧區(qū)內(nèi)各類(lèi)草地地上生物量均隨圍欄年度增加呈逐年上升趨勢(shì)，植被蓋度、高度也有不同程度的提高。山地草甸類(lèi)、溫性草甸草原類(lèi)、溫性草原類(lèi)地上生物量至第4年達(dá)到最高；溫性荒漠草原類(lèi)、溫性草原化荒漠類(lèi)、溫性荒漠類(lèi)第5年達(dá)到最高。

其次，草原生產(chǎn)能力得到提高。草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制實(shí)施前后比較來(lái)看，2013年新疆天然草原平均鮮草產(chǎn)量3 101.29 kg/hm2，較草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施前的2010年提高了10.4%。2014年禁牧區(qū)天然草原鮮草產(chǎn)量較補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施前提高了19.47%；草畜平衡區(qū)天然草原鮮草產(chǎn)量比實(shí)施前提高了1.14%。

禁牧區(qū)內(nèi)外比較來(lái)看，2013年禁牧區(qū)天然草原鮮草平均產(chǎn)量2 685.19 kg/hm2，較禁牧前提高了43.86%。草畜平衡區(qū)天然草原牧草鮮草平均產(chǎn)量2 715.56 kg/hm2較實(shí)施前增加了13.14%。2014年禁牧區(qū)牧草產(chǎn)量比禁牧區(qū)外提高了77.8%。阿勒泰地區(qū)、伊犁州直屬縣市、克拉瑪依市、博州、吐魯番地區(qū)、巴州、阿克蘇地區(qū)、克州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)2013年的草原牧草鮮草產(chǎn)量都高于草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制實(shí)施前（2010年），2014年由于氣溫偏高、降水偏少影響了草原牧草的長(zhǎng)勢(shì)，使得草原生產(chǎn)能力下降，各地州市除哈密地區(qū)外草原牧草鮮草產(chǎn)量都較2013年下降（如表2所示），新疆的草原生態(tài)比較脆弱，容易受到氣候變化的影響。

表2 新疆各地州總產(chǎn)草量比（鮮草）（單位：萬(wàn)噸）

第三，增加了草原生物的多樣性。草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施多年來(lái)，草群中現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了多年未見(jiàn)的牧草種類(lèi)，物種多樣性增加，如賽里木湖周?chē)菰梁螅滩菁吧萆锪吭黾语@著，苔草、溝羊茅、早熟禾、貓尾草等優(yōu)良牧草比例達(dá)60%～65%左右，比禁牧區(qū)外高15%左右。在禁牧區(qū)，不耐牧的適口性好的可食牧草物種增加，抑制金蓮花、點(diǎn)地梅、糙蘇、老鸛草、千葉蓍、大薊等等毒草蔓延。實(shí)施禁牧和草畜平衡后，草原生物多樣性、群落均勻性、飽和持水量、土壤有機(jī)質(zhì)含量均有提高，草原涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能增強(qiáng)，如那拉提、天池、賽里木湖、巴音布魯克等重點(diǎn)水源涵養(yǎng)區(qū)禁牧后，草原生態(tài)系統(tǒng)對(duì)降水的攔截和儲(chǔ)藏能力都有所增加，提高了水源涵養(yǎng)能力。

2.草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。首先，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)和畜牧業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)。草原生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”，既緩解了草原的放牧壓力、保護(hù)了草原生態(tài)環(huán)境，又促進(jìn)了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)和畜牧業(yè)的發(fā)展。根據(jù)新疆統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)顯示，新疆各縣市地區(qū)GDP穩(wěn)步增長(zhǎng)，新疆縣市GDP由2010年的3 586.89億元增長(zhǎng)到2014年的6 521.08億元，年均增長(zhǎng)率為20.45%?？h市GDP占新疆GDP比重由2010年的65.96%提高到2014年70.32%。

新疆牧業(yè)總產(chǎn)值從2002年的148.04億元增長(zhǎng)到2014年的651.20億元，年均增長(zhǎng)28.32%（如圖1所示），特別是實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制后，牧業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)，2013年達(dá)到24.48%，2014年新疆有3個(gè)地州市、21個(gè)縣市的牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值的比重超過(guò)50%。

圖1 1　新疆牧業(yè)產(chǎn)值及其增長(zhǎng)率

草原生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)于增加牛羊肉的生產(chǎn)供給能力具有促進(jìn)作用。新疆肉類(lèi)產(chǎn)量從2002年的105.44萬(wàn)噸增加到2014年的149.1萬(wàn)噸，12年間增加了近44萬(wàn)噸。羊毛產(chǎn)量從2002年的7.78萬(wàn)噸增加到2014年的9.68萬(wàn)噸，12年間增加了近2萬(wàn)噸（如圖2所示）。特別是實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制后，新疆畜牧業(yè)發(fā)展穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)，肉類(lèi)產(chǎn)量和羊毛的產(chǎn)量年均（2011～2014年）分別增長(zhǎng)5.62%和2.85%。

其次，轉(zhuǎn)變了牧民生產(chǎn)生活方式。在傳統(tǒng)的發(fā)展方式中，畜牧業(yè)發(fā)展是以放養(yǎng)為主、逐水草而居的粗放型方式。實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償后，退牧還草工程、牧民定居工程以及草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等的實(shí)施，包括實(shí)施禁牧和草畜平衡，建設(shè)人工草地和飼草飼料基地，修建暖圈，牧民由傳統(tǒng)的全年放牧轉(zhuǎn)變?yōu)榕痉拍?、冷季舍飼圈養(yǎng)。2014年新疆累計(jì)實(shí)現(xiàn)游牧民定居21.7萬(wàn)戶(hù)，按照2008年底全區(qū)27.56萬(wàn)戶(hù)的游牧民戶(hù)數(shù)靜態(tài)測(cè)算，定居率達(dá)78.7%。［1］人工種草面積從2010年的619萬(wàn)畝，增加到了2014年的1 186萬(wàn)畝，增加了近1倍，尤其是以苜蓿為主的多年生牧草種植面積快速增長(zhǎng)，苜蓿保留面積從2010年的308萬(wàn)畝，增加到2014年的473萬(wàn)畝，增長(zhǎng)了53.57%。如木壘縣2014年牲畜暖圈4 094座，其中標(biāo)準(zhǔn)暖圈2 564座，舍飼圈養(yǎng)的天數(shù)在120～180天左右。

圖2 2　新疆肉類(lèi)產(chǎn)量和羊毛產(chǎn)量

第三，帶動(dòng)新疆生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展。草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制改善了草原生態(tài)，促進(jìn)生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展。尼勒克縣、新源縣等牧業(yè)縣積極打造國(guó)家級(jí)生態(tài)旅游示范區(qū)，2013年新疆天山列入聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)名錄。2016年國(guó)家旅游局公布首批國(guó)家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位，包括新疆的吐魯番市、阿勒泰市、溫泉縣、木壘縣、巴里坤縣、昭蘇縣、布爾津縣7縣市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第一師十團(tuán)，其中阿勒泰市、木壘縣、巴里坤縣、昭蘇縣和布爾津縣5縣市的牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值的比重高于或近似50%，由此可見(jiàn)草原生態(tài)改善對(duì)新疆旅游業(yè)的發(fā)展具有促進(jìn)作用。2002～2014年新疆國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)從2002年的967.94萬(wàn)人增加到2014年的4 802.52萬(wàn)人，增加了3 834.58萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)33.01%；國(guó)內(nèi)旅游收入從2002年的83.93億元增加到2014年的619.53億元，增加了535.6億元，年均增長(zhǎng)53.18%；國(guó)際旅游人數(shù)從2002年的27.54萬(wàn)人增加到2014年的150.17萬(wàn)人，增加了122.63萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)31.81%；國(guó)際旅游外匯收入從2002年的0.99億美元增加到2014年的4.97億美元，增加了3.98億美元，年均增長(zhǎng)33.32%（如表3所示）。

第四，促進(jìn)了縣市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施促進(jìn)了畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了新疆縣市工業(yè)、旅游業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、餐飲業(yè)和住宿業(yè)等第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化了縣市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。新疆縣市第二產(chǎn)業(yè)所占比重由2010年的40.72%增加到2014年的43.16%；第三產(chǎn)業(yè)所占的比重由2010年的32.21%增加到2014年的35.18%（如圖3示）?？h市工業(yè)增加值由2010年的1 133.03億元增加到2014年的2 149.43億元；交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)增加值由2010年的160.75億元增加到2014年的281.74億元；批發(fā)和零售業(yè)增加值由2010年的174.81億元增加到2014年的357.83億元（如圖4示）。

表3　2002～2014年新疆旅游人數(shù)與旅游收入

圖3 3　新疆縣市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

圖4 4　新疆縣市工業(yè)、交通運(yùn)輸、批發(fā)零售業(yè)增加值

3.實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策增強(qiáng)了牧民草原生態(tài)保護(hù)意識(shí)，促進(jìn)了牧區(qū)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，增加了牧民收入。首先，牧民草原生態(tài)保護(hù)的意識(shí)增強(qiáng)。由于受到傳統(tǒng)發(fā)展理念的影響，新疆大多數(shù)農(nóng)牧民保持粗放型放養(yǎng)的發(fā)展方式，為了增加收入，無(wú)序擴(kuò)大牲畜數(shù)量和養(yǎng)殖規(guī)模，而忽視草畜平衡，導(dǎo)致草原過(guò)度放牧而退化。至2011年，新疆夏牧場(chǎng)和春秋牧場(chǎng)都超載（如表4所示），因草原超載過(guò)牧，30%的冬牧場(chǎng)已不能利用。實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策，起初農(nóng)牧民對(duì)此非常抵觸，不愿減少草原上牲畜的放養(yǎng)量，時(shí)有牧民到禁牧區(qū)偷牧現(xiàn)象發(fā)生。通過(guò)政策的宣傳、資金補(bǔ)助、生產(chǎn)引導(dǎo)等，現(xiàn)在農(nóng)牧民已欣然接受，積極采取各項(xiàng)措施保護(hù)草原。為了保護(hù)草原，有的地區(qū)農(nóng)牧民自行圈定一些退化嚴(yán)重的草原進(jìn)行禁牧。2014年新疆草地資源與生態(tài)監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，自2003～2014年，退牧還草工程項(xiàng)目累計(jì)實(shí)施禁牧休牧和劃區(qū)輪牧面積21 370萬(wàn)畝，禁牧面積5 810萬(wàn)畝，休牧面積12 950萬(wàn)畝，輪牧面積2 610萬(wàn)畝；退化草原補(bǔ)播5 431萬(wàn)畝，建設(shè)人工草料地103萬(wàn)畝，舍飼棚圈建設(shè)5.6萬(wàn)戶(hù)。2011～2014年累計(jì)核減轉(zhuǎn)移牲畜870.18萬(wàn)羊單位。

表4　2011年新疆草原載畜量情況

其次，促進(jìn)牧區(qū)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，既有效減輕了天然草原承載力，推進(jìn)農(nóng)牧民二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，豐富了現(xiàn)代草原畜牧業(yè)發(fā)展空間和農(nóng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)增收渠道。牧業(yè)中剩余的勞動(dòng)力，有的通過(guò)旅游合作社、刺繡合作社、建筑施工隊(duì)等途徑，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)；有的直接到畜產(chǎn)品加工企業(yè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)、建筑行業(yè)等從事第二、三產(chǎn)業(yè)；有的自立門(mén)戶(hù)，從事餐飲、住宿、交通運(yùn)輸?shù)鹊诙?、三產(chǎn)業(yè)。據(jù)調(diào)查，女性主要從事刺繡、餐飲、零售、旅游等行業(yè)，男性主要從事建筑業(yè)、采礦業(yè)、修理業(yè)、旅游業(yè)、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)。如新源縣那拉提水源涵養(yǎng)區(qū)實(shí)施禁牧后，轉(zhuǎn)移中青年牧民1 592人從事農(nóng)家樂(lè)等工作。木壘縣哈薩克民族刺繡文化產(chǎn)業(yè)園，刺繡業(yè)從業(yè)人員達(dá)6 000余人，年產(chǎn)值達(dá)1.97億元。阜康縣轉(zhuǎn)移年輕壯勞力350人到企業(yè)等單位就業(yè)。農(nóng)村居民來(lái)自第二、三產(chǎn)業(yè)的收入從2002年的310.26元增加到2014年的3 122元，提高了2 811.74元；二、三產(chǎn)業(yè)收入占純收入的比重從2002年的16.65%提高到2014年的35.79%，提高了19.13個(gè)百分點(diǎn)；特別是自2011年實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制后，4年增加了來(lái)自二、三產(chǎn)業(yè)的收入2 222.45元，占純收入比重提高15.53個(gè)百分點(diǎn)（如圖5所示）。由此可見(jiàn)，牧民從牧業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度在逐年加大，特別是實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制后轉(zhuǎn)移力度較大。

圖5 5　新疆農(nóng)村居民人均第二、三產(chǎn)業(yè)收入及其占人均純收入比重

第三，增加了牧民收入。草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，特別是草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的實(shí)施，發(fā)放禁牧、草畜平衡、生產(chǎn)資料補(bǔ)助等資金，有效增加了牧民的現(xiàn)金收入，截至2013年底，新疆累計(jì)發(fā)放草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金57.21億元，涉及農(nóng)牧民31.45萬(wàn)戶(hù)（含牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼27.5064萬(wàn)戶(hù)在內(nèi)），戶(hù)均政策性收入6 064元，經(jīng)新疆畜牧廳定點(diǎn)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全區(qū)以草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金為主的政策性收入占到牧民人均收入的13%以上（見(jiàn)表5）。2014年新疆農(nóng)村居民政策性生活補(bǔ)貼302元，政策性惠農(nóng)補(bǔ)貼617元，兩項(xiàng)合計(jì)為919元，占2014年農(nóng)村居民人均可支配收入的10.53%。

表5　調(diào)查縣市政策性收入

實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償政策，牧民不僅得到草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金，銷(xiāo)售干草也可增加牧民收入。新源縣那拉提水源涵養(yǎng)區(qū)禁牧草原面積20萬(wàn)畝，涉及牧戶(hù)563戶(hù)，禁牧補(bǔ)助1 000萬(wàn)元，牧民在禁牧區(qū)收割的干牧草銷(xiāo)售每畝可增收50元。禁牧區(qū)牧戶(hù)通過(guò)禁牧補(bǔ)助和銷(xiāo)售干草，戶(hù)均可增收3.55萬(wàn)元，人均可增收8300元。［2］

新疆各縣市積極扶持引導(dǎo)牧區(qū)富余勞力轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，通過(guò)大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，拓寬牧民增收渠道，增加牧民收入，農(nóng)村居民家庭年人均收入從2002年的1 863.26元上升到2014年的7 296元，年均增長(zhǎng)率30.68%（如圖6所示）。

圖6 6　新疆農(nóng)村家庭人均純收入及其增長(zhǎng)率

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，是一項(xiàng)基于生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在開(kāi)展草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)中，能夠促進(jìn)草原畜牧業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和畜牧業(yè)的發(fā)展、牧民收入的提高以及牧區(qū)的和諧穩(wěn)定。但也存在補(bǔ)償法律法規(guī)不健全、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、草原監(jiān)管難度大等問(wèn)題，需要健全和完善草原生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、加大草原監(jiān)管力度等。

［1］師巧梅.新疆畜牧業(yè)：從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代［N］.新疆日?qǐng)?bào)，2015-07-22.

［2］新源縣畜牧獸醫(yī)站.精心組織、扎實(shí)推進(jìn)新源縣全面落實(shí)那拉提水源涵養(yǎng)區(qū)草原禁牧工作［J］.新疆畜牧業(yè)，2013（增刊）.

責(zé)任編輯：洪美云

F062.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2016.05.07

①*本文系2013年國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“新疆草原生態(tài)補(bǔ)償及其成效調(diào)查研究”（13CMZ044）、國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目“新疆生態(tài)環(huán)境與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)布局研究”（13XMZ060）的階段性研究成果