論PPP模式的起源、價值及趨勢

韓侶

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院　上海 200042）

論PPP模式的起源、價值及趨勢

韓侶

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院上海 200042）

公私合作的起源因國家社會、經(jīng)濟背景不同而具有差異性。起源于經(jīng)濟危機的英國、基于減稅需求的美國以及政府推動下的印度都是PPP起源的代表性國家。PPP構(gòu)建有限政府、自由市場、以人為本，注重公共利益的巨大價值及效用推動社會發(fā)展前進。面對不斷被泛化的PPP模式，應(yīng)當(dāng)以制度理性引領(lǐng)PPP發(fā)展，并探究其在中國的發(fā)展路徑。

政策工具 物有所值 制度理性 路徑選擇

公私合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，彼此之間形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。［1］公私合作實質(zhì)上是由政府與私人共同投資某一公共項目并通過契約來規(guī)定權(quán)利義務(wù)的一種合作形式。

一、PPP模式起源及社會經(jīng)濟背景

PPP的起源因國家社會、經(jīng)濟背景不同而具有差異性。PPP在不同國家具有其獨特的發(fā)展歷程，相對于傳統(tǒng)的政府提供公共服務(wù)方式，展現(xiàn)了巨大優(yōu)勢。雖然PPP起源各不相同，但是都給這些國家?guī)砹松钸h影響。

1.從國有化到私人融資計劃——起源于經(jīng)濟危機中的英國PPP。長期以來，英國政府一直朝國有化的道路前行。1657年，英國政府成立郵政總局，由政府直接經(jīng)營郵政業(yè)務(wù)，［2］（P46）由此開始了英國政府國有化的開端。政府掌控國家的一切在二戰(zhàn)期間得到更加明顯的體現(xiàn)，艾德里政府通過了八個國有化法令，包括：銀行、電力、煤炭、國內(nèi)運輸、郵電、鋼鐵等。這些法令并沒有改變英國當(dāng)時的經(jīng)濟狀況。因此，長期以來借助國有化來解決經(jīng)濟危機的英國政府開始尋求新的解決方法。1979年撒切爾夫人開始執(zhí)政，受到凱恩斯主義的影響，開始對政府進行改革。撒切爾夫人強調(diào)國家權(quán)力邊界的收縮：大規(guī)模地私有化國有企業(yè)、在政府內(nèi)部引入市場競爭機制、由市場規(guī)范企業(yè)的行為、強調(diào)成本——收益分析，這些措施都是與英國之前所進行的國有化背道而馳?？颂m菲爾德大學(xué)（Cranfield University）榮譽教授帕克（David Parker）說，私有化并非她領(lǐng)導(dǎo)的保守黨競選宣言的一部分，撒切爾夫人最初也對此舉可能帶來的政治成本持謹(jǐn)慎態(tài)度。帕克曾撰寫官方認(rèn)可的兩卷本英國私有化史。他說，撒切爾夫人厭惡“私有化”一詞，她喜歡說“去國有化”。［3］在撒切爾夫人看來，政府與社會合作只是在部分領(lǐng)域改變完全由政府直接經(jīng)營的局面，通過政府與社會合作來共同經(jīng)營提供公共服務(wù)。雖然被很多人批評是在賤賣國有資產(chǎn)、剝奪國庫資金、獎勵投機者，但是撒切爾夫人的私有化行為實際上還是緩解了英國政府的經(jīng)濟危機。從撒切爾夫人對于“私有化”一詞的厭惡也可以看出，在基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的提供方面，政府部門不是將一些國有資產(chǎn)出售給私人部門，而是通過私人部門巨大的融資能力，保障公共服務(wù)的提供。這與我國正在實施的PPP模式理念是一致的。私有化的本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)變更，在于生產(chǎn)關(guān)系的變化。

撒切爾夫人執(zhí)政期間在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本，被正式以PFI（Private Finance Initiative）命名，主要用于公路、水務(wù)、國防、教育、衛(wèi)生等部門以及政府辦公和業(yè)務(wù)用房等方面。英國私人融資計劃是一項鼓勵公共部門向私人部門購買基本公共服務(wù)或產(chǎn)品的政策。［4］1992年財政大臣諾曼·拉蒙特（Norman Lamont）在財政部的秋季匯報中宣布政府將正式啟動“私人融資計劃”，以鼓勵私人部門參與投資公共服務(wù)來提供“高質(zhì)量和更具成本效益的公共服務(wù)”。［5］PFI的提出使得英國政府在經(jīng)濟困境中仍能滿足公共基本需求。后來在首相托尼·布萊爾的積極倡導(dǎo)下，英國開展了如火如荼的PPP項目建設(shè)。到2006年，英國PPP投資占英國公共服務(wù)年度總投資的10%到14%之間。［6］

英國PPP項目已經(jīng)發(fā)展了幾十年，有著較為成熟的法律規(guī)定以及機構(gòu)設(shè)置。PPP模式解決了經(jīng)濟危機給英國政府帶來的發(fā)展困境，促進了英國經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

2.財政壓力下的政策工具——起源于減稅需求中的美國PPP。美國因資金不足而采用公私合作模式，率先在公路領(lǐng)域采用特許經(jīng)營模式。美國公私合作的興起是在20世紀(jì)70年代末，經(jīng)濟學(xué)家Katharine Lyall說“需求是發(fā)明的動力”，［7］美國當(dāng)時的經(jīng)濟背景決定了公私合作的興起。公共部門一直面臨著政府減少項目投資的壓力，不得不提高公共產(chǎn)品服務(wù)的價格，國家石油輸出組織于1973年將石油價格提高了四倍。［7］政府同時還面臨稅收減少的壓力，各州都要求政府減稅，限制政府預(yù)算。加利福尼亞1978年第13項提議是最早要求政府減稅、限制預(yù)算的文件。［8］以聯(lián)邦資金為支持的城市建設(shè)由于經(jīng)濟僵局變得非常不穩(wěn)定。許多州處于財政違約的邊緣，出現(xiàn)了公共服務(wù)不到位，市政工程被推遲的情況。

針對這些問題，總統(tǒng)吉米·卡特在1978年國家城市政策報告中提出要為私人投資城市建設(shè)提供新的機會，呼吁聯(lián)邦政府減少對城市建設(shè)資金支持，鼓勵地方政府投資，要求以公私合作的方式加快發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及工程復(fù)興。［7］公私合作成為一種新的政策工具?？ㄌ剡€通過修訂聯(lián)邦規(guī)章來為社會資本投資提供便利。1978年美國國家城市政策報告中重申了有關(guān)合作責(zé)任的重要原則，提出社會部門參加解決社會福利問題既是一種權(quán)利也是一種義務(wù)，這種合作既是雙方合意的契約也是一種可持續(xù)關(guān)系的開始。這種關(guān)系要求合作伙伴之間定期互動并且能夠考慮到公共政策和規(guī)章。［9］

公私合作在美國最大的改變就是使得社會資本進入學(xué)校、圖書館、污水處理等公共領(lǐng)域并得到社會認(rèn)可。政府還成立專門的組織來發(fā)展公私合作，1981年里根總統(tǒng)建立了關(guān)于公私合作的特別小組。特別小組有兩個主要宗旨：第一是確認(rèn)現(xiàn)有的成功的或有潛力的私人創(chuàng)新項目，同時給予這些項目以全國性關(guān)注來促進其更廣泛推廣。第二是鼓勵社會部門與政府合作，按照社會需求程度優(yōu)先安排適當(dāng)?shù)娜肆拓斄Y源。［10］通過公私合作政府解決了基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足的問題，社會部門通過提供公共服務(wù)也履行了其社會責(zé)任。此后，公私合作模式在美國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了巨大作用，芝加哥天際公路（伊利諾伊州）、JFK機場4號航站樓都是運用公私合作模式建立的。

3.城市建設(shè)中的政策指引——起源于政府推動的印度PPP。在印度，伴隨近年來人口的增加，經(jīng)濟的快速發(fā)展以及城市化水平的提高，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供與需求之間的矛盾日益突出，基礎(chǔ)設(shè)施落后這一問題已經(jīng)成為制約印度未來發(fā)展的一大障礙。［11］印度的“一五規(guī)劃”中就提出要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，之前的“十一五規(guī)劃”中，政府也對公路、鐵路、港口、機場、能源等領(lǐng)域提出建設(shè)目標(biāo)。經(jīng)過這些年的發(fā)展，印度國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然比較落后，政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)注與日俱增。

印度新一任莫迪政府在接管印度經(jīng)濟時，政府財政報告強調(diào)政府將加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，并且貫徹在印度公布的第十二個五年規(guī)劃（2012～2017）中。在規(guī)劃中，政府對電力、公路、鐵路、機場、港口等基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)都提出了詳細的方案，強調(diào)政府要引入社會資本。印度政府鼓勵采取PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵社會資本參與。為此，政府還采取了很多措施，包括將海外投資者為基礎(chǔ)設(shè)施項目融資所獲得利息稅從20%降至5%，外國公共機構(gòu)投資者投資尤其以基礎(chǔ)設(shè)施為目標(biāo)的企業(yè)債券的限額從之前的50億美元上調(diào)至250億美元。［12］

目前整個印度推出了很多PPP項目，政府也出臺了一系列政策。印度PPP模式是通過政策指引由政府主導(dǎo)的，印度政府財政赤字嚴(yán)重，政府為了改變落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進經(jīng)濟發(fā)展，滿足人們基本需求，鼓勵私人資本與政府進行合作。

二、PPP產(chǎn)生的價值與效應(yīng)

隨著社會的發(fā)展，政府普遍面臨財政赤字，采取PPP模式可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，使得政府以較少的資金投資更多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP項目建設(shè)創(chuàng)造了眾多工作崗位，可以解決就業(yè)問題，提高社會就業(yè)率，拉動經(jīng)濟增長。國家引入社會資本參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可以調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟，為社會資本提供新的投資渠道。最重要的是引入社會資本參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是具有經(jīng)濟性的，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面低效、高成本的不足正是社會資本的優(yōu)勢。社會資本的專業(yè)性、創(chuàng)新性、高效性等可以實現(xiàn)雙方合作共贏，為社會提供高水平的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

公私合作模式是為了解決20世紀(jì)70年代經(jīng)濟危機情況下持續(xù)增加的公共債務(wù)而改變政府采購模式發(fā)展起來的。［13］PPP主要是解決了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上資金不足問題，隨著運用范圍越來越廣，PPP在社會發(fā)展中作用越來越大。

1.有限政府——“小政府，大作為”?，F(xiàn)代國家治理體系視角下，轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵就在于處理政府與市場以及政府與社會的關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能必須以從“全能政府”到“有限政府”的觀念轉(zhuǎn)換和制度設(shè)計轉(zhuǎn)換為目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)政府直接控制生產(chǎn)、交換、分配的每一個環(huán)節(jié)，幾乎壟斷了資源配置、收入分配等方面所有職能的狀況。［14］政府應(yīng)該“有所為，有所不為”，市場可以進行調(diào)節(jié)或者市場調(diào)節(jié)效率更高的，政府就應(yīng)該讓市場來進行資源配置。在政府進行職能轉(zhuǎn)變后，引入社會資本，與社會資本相互合作，有利于減輕政府行政負(fù)擔(dān)，精簡政府機構(gòu)，降低管理成本，緩解財政壓力。將社會資本引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕政府財政壓力，政府可以將更多財政投資于健康、教育等社會問題以提供更廣泛、更高質(zhì)量的公共服務(wù)。

2.效率優(yōu)先——從國家壟斷到自由市場。采取PPP模式中至關(guān)重要的理由就是其高效與經(jīng)濟。相對于政府部門，社會部門可以更有效地提供某些服務(wù)或運營某些基礎(chǔ)設(shè)施。激烈的競爭和自由市場鼓勵社會部門提供高質(zhì)量的服務(wù)，努力降低成本并且不斷技術(shù)創(chuàng)新。社會部門的高效率會引導(dǎo)政府部門提高效率、注重質(zhì)量。政府可以通過特許協(xié)議等形式要求私人部門在維持、運行項目過程中必須達到一定標(biāo)準(zhǔn)或者對項目等作出一定改進、承擔(dān)指定項目的擴建等內(nèi)容。政府也可以要求社會部門實行技術(shù)升級，如采用電子收費形式等。

引入社會資本不僅為社會資本提供更多的投資機會，而且有利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一直是國家壟斷，引入社會資本，讓市場發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，提高資本運作效率，避免政府資源浪費，可以推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。在經(jīng)濟危機中，將資本投入基礎(chǔ)設(shè)施還可以解決就業(yè)問題，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供大量勞動崗位，提高社會就業(yè)率，有助于社會穩(wěn)定。

3.以人為本——滿足基本生活需求。PPP模式得到推廣的重要原因就是政府資金有限以及公共基礎(chǔ)設(shè)施落后。這是因為經(jīng)濟基礎(chǔ)和公共服務(wù)提供之間有著歷史的必然的聯(lián)系。落后的基礎(chǔ)設(shè)施維修狀況及費用會對公共安全和社會經(jīng)濟等產(chǎn)生影響。加之市政債券市場不景氣、政府不愿意提高稅收等原因，用于修護基礎(chǔ)設(shè)施的費用極度短缺。PPP模式允許政府利用私人部門的資金優(yōu)勢來滿足社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。

PPP項目主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、投資大，成本回收較慢，隨著社會的發(fā)展，政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投資已經(jīng)不能滿足基本需求，人們的教育、出行、住宅、娛樂生活等都需要國家投資來改善。政府需要改變現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施投資模式，引入社會資本來更好地為人民服務(wù)。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時間跨度大、周期長的特征也可以更好地發(fā)揮社會資本的優(yōu)越性。很多政府基礎(chǔ)設(shè)施項目在立項初期規(guī)劃得很好，但是因為周期長，在建設(shè)過程中，經(jīng)常發(fā)生后期不注重項目質(zhì)量，應(yīng)付了事的情形。而社會資本具有營利性，對于投資的項目，會進行謹(jǐn)慎研究與規(guī)劃，關(guān)注質(zhì)量與成本，從而使得整個周期中項目質(zhì)量得到保障。由社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供，政府可以通過向其購買服務(wù)等形式來滿足其職能需求。在市場經(jīng)濟條件下，社會資本之間進行充分競爭，市場的調(diào)節(jié)使得政府可以以較低價格購買更高質(zhì)量的公共服務(wù)。由市場來進行資源配置，社會資本可以更好了解、挖掘人們需求，根據(jù)需求差異，投資不同領(lǐng)域，不僅及時、高效滿足了人們的需求，還能最大限度地降低資源浪費。

4.物有所值——以公共利益為核心。凱爾在1998年說過：“公私合作可以提供一把廣泛的保護傘，從社會部門帶來潛在的投資和經(jīng)濟價值時也可以遮蔽和保護公共利益?！保?5］公私合作是公共部門借助社會部門的優(yōu)勢，利用物有所值原則來進行風(fēng)險分配而不是簡單地為了減輕政府財政負(fù)擔(dān)。公共部門在與社會部門合作時可以更多地注重公共管理，而社會部門則可以更多地注重項目的效率與執(zhí)行。引入社會資本進行公私合作具有極大優(yōu)勢，社會資本投資方會更注重項目的生命周期，關(guān)注鼓勵創(chuàng)新來降低成本、提高投資回報率，在公共產(chǎn)品的分配上也具有更高的效率。［16］

在目前投資環(huán)境不景氣的情況下，采用PPP可以降低政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的成本，提高政府投資回報率。英國國家審計署（2003）認(rèn)為，從廣義上講PFI（Private Finance Initiative）合同為社會部門提供了物有所值的投資，紹烏爾（1998）發(fā)現(xiàn)最開始的12家采用公私合作的醫(yī)院的平均投資回報率達到了58%。公私合作的優(yōu)點在交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施方面也是很明顯的，蒂明斯和懷頓（1998）表明，最初的英國四條采用PFI模式修建的道路通過研究相比傳統(tǒng)的采購方式節(jié)約了大約13%。［17］

PPP模式必須遵循物有所值原則。物有所值（Value for Money，VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。［18］物有所值原則作為國際上普遍采用的評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品由政府與社會部門合作來提供是否更有效，是在PPP項目運行中必須要嚴(yán)格遵守的。通過評估可以預(yù)見是否采用PPP模式，相對于傳統(tǒng)提供方式，PPP模式可以使得政府產(chǎn)生低投入高回報的效用。

三、PPP發(fā)展趨勢及展望

PPP已經(jīng)在全球范圍內(nèi)受到了重視，PPP的經(jīng)濟效益已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，國際上也已經(jīng)出現(xiàn)適合發(fā)展PPP的大環(huán)境。PPP可以應(yīng)用的領(lǐng)域也在逐漸擴大，PPP模式不是僅僅局限于某一行業(yè)，實際上，正在被私有化的服務(wù)行業(yè)或工業(yè)規(guī)模是巨大的，包括交通運輸、衛(wèi)生保健、教育、監(jiān)獄、福利、工作培訓(xùn)、日常護理、電信、公園維護、防御培訓(xùn)等。PPP只是一個總稱，包括廣泛的政府和社會部門之間關(guān)于向公共提供基礎(chǔ)社會或服務(wù)的協(xié)議。［19］PPP模式內(nèi)容龐大，政府與社會資本的合作會更加廣泛。

1.PPP模式的泛化。PPP概念有廣義和狹義之分，廣義的PPP包括BOT、PFI等各種模式，狹義的PPP概念僅是指公私合作。目前，PPP的概念正在被泛化，公共部門與社會部門的合作基本上都可以納入到PPP模式的范圍內(nèi)。

PPP模式的主要作用領(lǐng)域是公共領(lǐng)域，因為公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，要求由政府來提供公共產(chǎn)品。政府提供公共產(chǎn)品的主要范圍包括國防、外交、路燈、供水、供電等，這些基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系著國家安全以及人們的基本生活需求。如果完全由私人來提供，就有可能效率低下或者產(chǎn)生“搭便車”的現(xiàn)象。PPP具體適用于哪些領(lǐng)域，不同國家有不同的規(guī)定，主要集中在自然資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，具體包括以下幾類：（1）自然資源開采，如采礦、油、氣及其加工處理或輸送儲存設(shè)施等；（2）電廠、供暖或廢水、廢物處理廠；（3）通信；（4）公路、隧道或橋梁；（5）鐵路、地鐵；（6）機場、港口；（7）學(xué)校、醫(yī)院、文化體育、警崗、監(jiān)獄等。［20］（P5）英國較為成功地將PPP模式運用于學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄和防御設(shè)施、道路等領(lǐng)域；美國將PPP模式運用在交通、技術(shù)、水務(wù)、監(jiān)獄、醫(yī)療、福利、城市重建等領(lǐng)域；印度“十二五規(guī)劃”中也將PPP模式應(yīng)用于公路、港口機場等。美國政府問責(zé)局（U.S.Government Accountability Office）已經(jīng)確認(rèn)了許多PPP項目的形式，包括BOO（Build-Own-Operate），即社會部門為了公共使用或者為了公共利益建立和經(jīng)營一項基礎(chǔ)設(shè)施，但是不將設(shè)施的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給政府部門的一種形式。DBO（Design-Build-Operate）即政府與社會部門簽訂合同，由社會部門來設(shè)計、建設(shè)、運營一項基礎(chǔ)設(shè)施，雖然基礎(chǔ)設(shè)施是以政府的名義來運營、維護、管理，但是實際上是由社會部門來完成的。［21］

PPP模式現(xiàn)在被較多發(fā)展中國家應(yīng)用于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，工業(yè)革命以來的的經(jīng)濟社會發(fā)展史表明一國要成功實現(xiàn)現(xiàn)代化，在工業(yè)化發(fā)展的同時必須注重城鎮(zhèn)化發(fā)展。［22］在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，要注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是人民生活的基本保障。政府要優(yōu)先發(fā)展公共交通，增加基本公共服務(wù)供給，建設(shè)安全高效便利的生活服務(wù)和市政公用社會網(wǎng)絡(luò)體系，努力提高農(nóng)村居民生活水平，讓其共享現(xiàn)代化成果。印度第二個五年規(guī)劃中要求引入社會資本來進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，印度對基礎(chǔ)設(shè)施的投資資金有三分之二都來自于社會資本。在發(fā)展中國家引入PPP項目很大一部分原因都是為了加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展中國家一般都是走在城市化道路上，國家基礎(chǔ)設(shè)施雖然得到一定改善，但主要局限在城市地區(qū)，城市與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平相差較大，政府財政收入有限，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入比例比城市小。因此，在農(nóng)村進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，引入社會資本可以加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高農(nóng)村人民的基本福利。公共服務(wù)具有普遍性，PPP可以普遍提高國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強城鎮(zhèn)化建設(shè)，縮小城市與農(nóng)村的差距。

2.以制度理性引領(lǐng)PPP可持續(xù)發(fā)展。我國目前PPP項目的管理部門與法律規(guī)制都不是很完善。財政部和發(fā)改委都對這一項目發(fā)布了相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)定。由于兩個部門都進行管理，兩者之間規(guī)定如果發(fā)生沖突，就會影響PPP項目的運作。

許多國家的公私合作的經(jīng)驗表明，無論在哪里，普遍地都需要規(guī)章制度通過部分安排來保障公共利益和私人利益的平衡（卡爾森，1983；薩特曼和費卡洛斯，1998）。規(guī)章制度應(yīng)該被用來保護公共福利，保證公平競爭以及促進市場自律，而不應(yīng)該采取不必要和不切實際的控制遏制市場（朗迪勒里，1991；薩瓦斯，2000）。［16］隨著社會部門通過合作提供越來越多社會服務(wù)，政府的相關(guān)規(guī)章制度應(yīng)該減少，這似乎是應(yīng)該符合邏輯的（羅瑟諾，1999）。不過實際上，這種合作關(guān)系導(dǎo)致相反的情況，在許多案件中，公私合作需要有效的政府規(guī)章，這種合作是基于穩(wěn)定的、可信的、可預(yù)測的法律。法律內(nèi)容涉及財產(chǎn)權(quán)、合同、爭議和責(zé)任等方面，一個清楚的立法框架明確了公共部門和社會部門的角色，兩者之間的關(guān)系以及合作的領(lǐng)域，這對實質(zhì)合作關(guān)系的建立是至關(guān)重要的。［16］

針對我國目前的PPP項目運行的實際情況，管理部門過多，每個部門都出臺政策文件，導(dǎo)致PPP項目顯得很繁榮但是實際上卻失去了正確的指導(dǎo)方向。目前我國PPP還未出臺較高層次的立法，只有一些部門出臺了指導(dǎo)性文件。法律作為行動的指南，PPP項目缺少相關(guān)法律的指引，操作起來就會遇到很多困難。在PPP運作過程中應(yīng)該努力做到有法可依，不能漫無目的、隨心所欲進行PPP項目，對于項目的立項、審批、監(jiān)督、執(zhí)行等過程法律都應(yīng)當(dāng)作出具體規(guī)定，應(yīng)該通過完善立法，保障PPP項目的穩(wěn)定與可持續(xù)性。

以制度理性引領(lǐng)PPP可持續(xù)發(fā)展，不僅要注重制度的建設(shè)，還要關(guān)注可持續(xù)發(fā)展。政府在進行PPP項目時，應(yīng)該總攬全局，對于項目的規(guī)劃要符合經(jīng)濟性，在項目過程中要注重生態(tài)環(huán)境保護。可持續(xù)發(fā)展是復(fù)雜的和多方面的，涵蓋廣泛的主體，包括棲息地保護、能源消耗、利益相關(guān)者的滿意度、財務(wù)結(jié)果等。［23］政府在項目規(guī)劃中，要合理分配社會資本在運作過程中的使用，不能前期過度寬松，使得項目到后期因為資金問題而終止。在采取PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，要特別注重城市規(guī)劃和環(huán)境保護，基礎(chǔ)設(shè)施的布局可以決定一個城市未來的發(fā)展，既要保證人們可以普遍享受到公共服務(wù)，也要考慮到城市的發(fā)展，對未來作出預(yù)估，使得基礎(chǔ)設(shè)施可以滿足城市的可持續(xù)發(fā)展。

政府在提供基礎(chǔ)設(shè)施時也要考慮科技的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)盡量采用先進科技，基礎(chǔ)設(shè)施的使用非一朝一夕，如果采用落后的科學(xué)技術(shù)，那么基礎(chǔ)設(shè)施的作用就無法滿足人們的需求，很可能被淘汰。在項目過程中，政府也要督促社會部門在進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，盡量環(huán)保，盡可能降低對環(huán)境的影響。PPP項目周期都很長，政府不能局限于短暫的經(jīng)濟增長而不顧長遠的公共利益，在PPP運行的整個過程中，政府與社會部門始終都應(yīng)當(dāng)貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念。

3.PPP模式在中國的發(fā)展路徑。中國在進行PPP模式時，應(yīng)結(jié)合我國的基本國情，注意路徑選擇與制度優(yōu)化。由于，我國政府財政壓力較大，政府負(fù)債嚴(yán)重，決定了我國的基礎(chǔ)設(shè)施由政府來投資已經(jīng)無法滿足人們的基本需求。在采取PPP模式過程中，我們可以借鑒英國等國家的經(jīng)驗，引入PPP模式評估機制，監(jiān)督機制，以及權(quán)利義務(wù)分擔(dān)機制等。

一要設(shè)立專門性PPP機構(gòu)。我國是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟發(fā)展的，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是由政府主導(dǎo)的，政府由上而下進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，很多決定需要層層報批，手續(xù)繁多，效率低下。引入社會資本后，社會資本高效率要求政府有一套高效的決策機制，遇到問題，雙方必須協(xié)商，共同解決。因此在我國采取PPP模式過程中，可以向陳婉玲提出的那樣，將決策者、實施者、監(jiān)督者等進行分開，設(shè)立專門的PPP機構(gòu)來提高我國PPP模式的效率，使它更符合市場經(jīng)濟的要求。［1］

二要建立科學(xué)的PPP分類機制。我國政府目前推出了許多PPP項目，但是沒有注重項目的質(zhì)量。PPP項目適合那些政府資源受到限制而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在相當(dāng)不足的國家，如果政府財政充足，就沒有必要進行本身存在私有化風(fēng)險的PPP項目。［24］我們不能只求立項，對于基礎(chǔ)設(shè)施不加區(qū)分就引入社會資本。要理性看待PPP模式，雖然引入社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是政府仍然要履行其基本職能，在PPP項目中，政府應(yīng)當(dāng)是主導(dǎo)，公共服務(wù)或產(chǎn)品的提供最終應(yīng)該由政府來確定，對產(chǎn)品或服務(wù)的定價，政府也應(yīng)當(dāng)以公共利益為首位，不能任由社會資本提供方來確定。

三要提升政府信用。政府對PPP的政策不能朝令夕改，在PPP項目中要加強政府信用。社會部門在進行公私合作時，會擔(dān)憂政府是否會濫用行政權(quán)力侵害其利益，政府應(yīng)當(dāng)通過立法將相關(guān)PPP政策進行確認(rèn)，減輕社會資本的擔(dān)憂。對于政府的政策，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守，不能擅自改變，提高政府的信用，會吸引更多社會資本參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。社會部門經(jīng)過競爭變激烈，政府的可選擇范圍也變大，從而降低政府的投資成本，提高社會效益。政府如果朝令夕改，社會資本會持觀望態(tài)度，不敢參與公私合作。政府的信用是國家信用的核心，是國家信用環(huán)境創(chuàng)造的前提。［25］良好的社會環(huán)境，穩(wěn)定的法律，誠信的政府，可以促進資本市場的發(fā)展，使得私人資本投資更有保障。

四、結(jié)語

在我國，政府和社會正在如火如荼進行各種PPP項目，立法方面也正在跟進，可以預(yù)見不久的將來公私合作模式將會提高公共服務(wù)的質(zhì)量，改善人們的生活。政府與社會資本合作共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以相互取長補短，利用對方的優(yōu)勢，更好地促進社會發(fā)展。

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責(zé)任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.05.04