刑事檢察部門架構問題探究

馬文靜

(天津市南開區(qū)人民檢察院，天津 300100)

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【檢察建設】

刑事檢察部門架構問題探究

馬文靜

(天津市南開區(qū)人民檢察院，天津 300100)

檢察機關內(nèi)設機構設置關乎檢察機關辦案組織形式及檢察權運行機制問題，是新一輪檢察改革面臨的重大課題。“大部制”弱化行政性縱向關系，在組織結(jié)構上實現(xiàn)檢察管理的扁平化、集約化和專業(yè)化，有利于提高司法工作效率。試點過程中，偵查監(jiān)督部門與公訴部門由于同質(zhì)特征被整合劃分為同一大部門成為普遍模式，但是否實行捕訴合一、刑事訴訟監(jiān)督職能如何歸屬則出現(xiàn)了幾種不同操作方式。理論界與實務界認識上存在著一定分歧與爭論，而分歧的背后則隱藏著對我國檢察工作現(xiàn)實狀態(tài)的不同判斷以及對檢察改革的不同主張和期待。

司法改革；內(nèi)設機構；大部制；捕訴合一；捕訴分立

黨的十八屆三中全會發(fā)布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，以強化司法責任制為重心啟動新一輪司法改革，其中一項重要內(nèi)容是健全司法權力運行機制。檢察機關內(nèi)設機構是檢察權的運行載體，檢察權運行機制改革必然需要檢察機關內(nèi)設機構加以體現(xiàn)和承載。最高人民檢察院在全國試點檢察官辦案責任制改革的一項重要內(nèi)容就是整合內(nèi)設機構，旨在弱化“三級審批”模式，構建適應主任檢察官司法屬性的辦案組織及工作模式。試點過程中，大部門體制(以下簡稱“大部制”)模式成為內(nèi)設機構整合的普遍操作模式。其中，作為檢察機關主要業(yè)務部門的刑事檢察部門如何科學整合，各方面意見并不一致，各地的試點方案也不盡相同。實踐操作中出現(xiàn)了“捕訴合一”、刑事訴訟監(jiān)督自刑事訴訟活動剝離等引起一定爭議的探索和嘗試，引起了學術界及理論界的廣泛爭議及探討。這些分歧與差異的背后隱藏著對我國檢察制度定位乃至司法制度的不同認識與主張。

一、檢察機關刑事檢察部門建構改革試點模式

改革試點過程中，檢察機關內(nèi)設機構整合基本形成“業(yè)務部門”與“綜合部門”兩大板塊。業(yè)務部門被劃分為刑事檢察部門(批捕公訴部門)、訴訟監(jiān)督部門、職務犯罪偵查部門。審查逮捕、審查起訴職能同屬刑事司法權屬性，由于同質(zhì)特征在試點過程中合并設立是大勢所趨。但各試點單位刑事檢察部門建構在操作模式上出現(xiàn)了不同的探索與嘗試，主要有三種模式：

(一)“直接合并”模式

該模式將偵查監(jiān)督部門、公訴部門直接合并為刑事檢察部門，且繼續(xù)行使刑事偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督職能，是試點改革中最多采用的模式。如上海市閔行區(qū)人民檢察院將業(yè)務部門整合為刑事檢察部、訴訟監(jiān)督部(監(jiān)所檢察、駐監(jiān)獄檢察、民事行政檢察、控告申訴檢察)、反貪污賄賂局。重慶市人民檢察院將業(yè)務部門整合為刑事檢察局、訴訟監(jiān)督局、職務犯罪偵查局。吉林省人民檢察院將業(yè)務部門整合為刑事檢察部、民事行政檢察部、刑事執(zhí)行檢察部、職務犯罪檢察部、控告申訴部。

(二)“捕訴合一”模式

該模式將偵查監(jiān)督部門、公訴部門合并為刑事檢察部門，且繼續(xù)行使刑事偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督職能。在合并的基礎上，案件審查逮捕、審查起訴由同一檢察官(團隊)辦理，實行捕訴合一。如廣東省深圳市順德區(qū)檢察院公訴局實行“捕訴合一”和“分干包片”的工作模式，將前期引導偵查、批捕、起訴全部交由一個辦案組團隊負責到底。河北省邯鄲市峰峰礦區(qū)檢察院在刑事訴訟檢察部推行“捕訴合一”辦案模式，一般刑事案件從審查批捕到出庭公訴，都由一名主任檢察官完成。

(三)“監(jiān)督剝離”模式

部分檢察機關基于行使訴訟職能的審查逮捕、審查起訴與訴訟監(jiān)督職能是不同性質(zhì)的檢察職能，探索嘗試將訴訟監(jiān)督職能與訴訟職能相分離，將偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督職能自刑事檢察部門剝離，由專門的訴訟監(jiān)督部門行使。如湖北省黃石、宜昌等檢察院將業(yè)務部門整合為批捕公訴部、訴訟監(jiān)督部、職務犯罪偵查部，批捕公訴部只負責批捕公訴職能，訴訟監(jiān)督部專門行使偵查活動與審判活動的法律監(jiān)督職能。實踐中審查逮捕、審查起訴部門行使的訴訟監(jiān)督職能屬于制約型監(jiān)督方式，該類監(jiān)督權不能主動行使，必須以前一訴訟環(huán)節(jié)的提請和移送為前提。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，審查逮捕與審查起訴是發(fā)現(xiàn)訴訟監(jiān)督素材的重要渠道，檢察官必須通過深入訴訟程序，通過審查案件事實與證據(jù)發(fā)現(xiàn)偵查機關移送案件是否符合捕訴條件，有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人，偵查活動、審判活動是否違法等問題。將訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能分離，但發(fā)現(xiàn)尋找違法線索還是要回到具體案件、具體訴訟環(huán)節(jié)中，訴訟監(jiān)督效果有待驗證。

二、檢察機關恢復重建后我國刑事檢察部門建構制度變遷

檢察機關內(nèi)設機構的設置與檢察組織的性質(zhì)、地位、職能與社會政治環(huán)境具有不同程度的聯(lián)系，往往是多種因素綜合作用的結(jié)果。我國檢察機關刑事檢察部門暨捕訴關系的變化自檢察機關恢復重建以來，隨著檢察工作的發(fā)展和檢察機關內(nèi)設機構設置的不斷變遷，大體經(jīng)歷了三個階段。

(一)檢察機關恢復重建階段——“捕訴合一”模式

1978年，我國檢察機關在文革后恢復重建。1979年8月，最高人民檢察院根據(jù)《人民檢察院組織法》設立刑事檢察廳，主管審查批捕、提起和支持公訴，以及對公安機關偵查活動和人民法院審判活動是否合法進行監(jiān)督等工作。各級檢察機關根據(jù)實際情況分別設立相應的刑事檢察處、刑事檢察科，實行審查逮捕、審查起訴一體的刑事檢察工作模式。“捕訴合一”模式下，刑事檢察部門統(tǒng)一負責刑事案件的審查逮捕、審查起訴工作，并對公安機關的偵查活動及法院的審判活動進行監(jiān)督，但實踐中出現(xiàn)了權力過于集中、內(nèi)部監(jiān)督缺失、偵查監(jiān)督乏力等問題。

(二)檢察機關機制方式改革階段——“捕訴分立”模式

1996年，我國《刑事訴訟法》修改導致刑事訴訟制度與機制發(fā)生變革，完成內(nèi)設機構改革成為“推進檢察改革”的六大改革舉措之一。1999年，最高人民檢察院從加強內(nèi)部監(jiān)督制約的角度出發(fā)，將刑事檢察廳分設為審查逮捕廳(2000年更名為偵查監(jiān)督廳)和審查起訴廳(2008年更名為公訴廳)，此后全國各級檢察機關參照此模式分別設立了獨立的偵查監(jiān)督部門和公訴部門，這種“捕訴分立”的格局一直沿用至今?！安对V分立”模式下，公訴部門負責對各類刑事案件的審查起訴、出庭公訴、抗訴工作，并負責對公安機關偵查活動與人民法院刑事審判活動的監(jiān)督；偵查監(jiān)督部門承擔對刑事犯罪嫌疑人批準逮捕、決定逮捕和立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督工作?！安对V分立”將批準(決定)逮捕和公訴職能由兩個部門分別獨立承擔，防止權力過于集中導致的監(jiān)督失衡，達到檢察機關加強法律監(jiān)督的目的。但訴訟效率方面，出現(xiàn)由于兩部門分別對相同的犯罪事實和證據(jù)進行審查，分別制作審查文書，影響檢察職權行使整體效率狀況。

(三)檢察機關體制改革階段——試點“大部制”模式

2012年，修訂后的刑事訴訟法賦予檢察機關更多的訴訟監(jiān)督職能，對《檢察機關辦案》質(zhì)量、效率提出了更高要求。面對檢察機關內(nèi)設機構設置過多，檢察職權被過度細分的新形勢，最高人民檢察院提出在現(xiàn)有法律框架下弱化行政化審批模式，實現(xiàn)主任檢察官集約化、專業(yè)化，從組織體系、責任體制和運行機制方面啟動司法改革。最高人民檢察院決定在全國7省17個檢察院試點檢察官辦案責任制改革，其中改革的一項重要內(nèi)容就是整合內(nèi)設機構，探索設立相應的檢察官辦公室，“大部制”成為內(nèi)設機構改革的普遍模式?！按蟛恐啤蹦Ｊ街荚谡蠙z察職能內(nèi)部門類中同質(zhì)的職能，基本將業(yè)務部門整合為刑事檢察部(批捕起訴部)、職務犯罪偵查部、訴訟監(jiān)督部。審查逮捕與審查起訴由于專業(yè)化上基本圍繞刑事犯罪構成要件展開，被重新合并在一個機構。

三、檢察機關刑事檢察部門建構中捕訴關系設置價值考量

目前,檢察機關內(nèi)設機構設置中偵查監(jiān)督部門、公訴部門作為檢察機關的主要業(yè)務部門，是按照二者在刑事訴訟進程中的不同環(huán)節(jié)和階段劃分而成的。改革試點過程中，刑事檢察部門架構中二部門合并后是否實行“捕訴合一”模式，即審查逮捕、審查起訴兩項業(yè)務是否適宜由同一檢察官承辦，引起了學術界及理論界的廣泛爭議與探討。

(一)“捕訴合一”的實行具有積極意義

1.有利于提升刑事訴訟效率。案件事實與法律問題在審查批捕階段與審查起訴階段由兩名檢察官分別審查改為由一名檢察官先后審查，能保證工作的連續(xù)性。檢察官在公訴階段可重點審查捕后證據(jù)事實的變化，減少重復閱卷，避免因兩個部門分別審查證據(jù)、撰寫審查報告而造成的司法資源浪費。

2.有利于統(tǒng)一追訴標準。案件批捕、起訴由同一檢察官辦理，檢察官在決定是否批捕時，必然考慮捕后是否能提起公訴的問題，在批捕時對證據(jù)的把握上會更加慎重嚴格，以免出現(xiàn)捕后不訴的訴訟風險，可有效降低錯捕率及捕后三類案件的發(fā)生，保障案件質(zhì)量。

3.有助于檢察引導偵查機制。審查批準逮捕環(huán)節(jié)通常處于案件偵查工作的發(fā)端，捕訴合一有利于在審查逮捕階段以公訴的證據(jù)要求提早與偵查機關溝通并提前介入引導偵查方向。同時，在公訴階段可檢驗批捕中向偵查機關提出的諸如證據(jù)薄弱等問題，彌補捕后訴前偵查監(jiān)督的盲區(qū)，有助于增強檢察機關法律監(jiān)督的效率，確保監(jiān)督效果落在實處。

(二)“捕訴合一”的實行遭到了廣泛質(zhì)疑

1.不符合羈押審批中立、獨立的司法屬性和價值設定。審查逮捕權作為最嚴厲的刑事強制措施，屬于憲法權利保障范圍。在我國，強制措施的司法審查權由人民檢察院行使，與世界上多數(shù)國家由法官行使司法審查權不同。有學者認為，由兼具偵查、起訴職權的檢察機關實施羈押審批，在保持客觀中立性方面本就存在一定難題。公訴部門作為控辯審三方中承擔控訴義務的一方，其訴訟價值的實現(xiàn)系通過有效的追訴及打擊犯罪。一旦案件進入起訴階段，控訴職能決定了公訴人為盡力贏得訴訟，可能會產(chǎn)生漠視犯罪嫌疑人的辯解、對證明犯罪嫌疑人無罪的證據(jù)或線索視而不見等消極心態(tài)。實行“捕訴合一”會更明顯削弱羈押審批權的中立性、獨立性，一定程度上悖離了檢察法理和司法規(guī)律。

2.損害了檢察機關內(nèi)部監(jiān)督和制約，可能導致權力濫用。出于前述審查批捕、審查起訴價值追求的區(qū)別，實行“捕訴合一”可能導致三種妨害檢察機關內(nèi)部監(jiān)督的不利情形：第一，可能導致出于追訴目的，為避免防止妨礙證據(jù)和翻供，忽略逮捕的羈押必要性條件，對不應當批準逮捕或者無逮捕必要的犯罪嫌疑人適用逮捕措施；第二，可能出現(xiàn)出于考慮案件能否起訴，相對嚴格的把握審查逮捕的構成犯罪要件，對有些需要逮捕的案件因擔心逮捕后無法起訴或者起訴后出現(xiàn)無罪判決而不適用逮捕措施；第三，可能產(chǎn)生先入為主定罪量刑的理念，一些案件一旦批捕，即使因證據(jù)標準達不到起訴的要求，也會為防止出現(xiàn)捕后不訴等案件質(zhì)量風險、承擔錯捕責任而冒險起訴，使本應在內(nèi)部監(jiān)督中糾正的錯誤延誤到法庭審判階段，給案件質(zhì)量帶來隱患。

四、刑事檢察部門架構之現(xiàn)實路徑——“捕訴分立”前提下實現(xiàn)有效銜接

檢察機關內(nèi)設機構“大部制”改革過程中，作為檢察機關主要業(yè)務部門的審查逮捕、審查起訴職能，出于同屬刑事司法權屬性特征而合并設立是大勢所趨。其中，在捕訴合一上如何處理，體現(xiàn)公正與效率權衡，實際上是一個價值考量和選擇的問題。筆者認為，在程序公正前提下適度兼顧效率是刑事檢察部門內(nèi)設機構改革的現(xiàn)實選擇。

(一)刑事訴訟正當程序要求秉持公正優(yōu)先原則，“捕訴分立”模式是必然前提

訴訟行為必須遵守訴訟規(guī)律，檢察官辦案一定要體現(xiàn)程序價值。檢察改革應體現(xiàn)理性的改革思路，不能以犧牲程序公正為代價，不能為了提高效率而提高效率?！按蟛恐啤蹦Ｊ较峦ㄟ^橫向上將多層級模式壓縮為扁平化模式，以辦案組為主體實現(xiàn)檢察管理的扁平化、集約化和專業(yè)化。內(nèi)設機構在縱向上必然要采用一定手段保證不同的訴訟環(huán)節(jié)、訴訟階段的相互制約與彼此制衡。“捕訴分立”更為符合刑事訴訟法對于加強訴訟環(huán)節(jié)之間相互制約的要求，體現(xiàn)程序公正的訴訟價值。

1.我國的檢察機關作為法律監(jiān)督機關和司法機關，與域外檢察機關相比，增加了一部分法律監(jiān)督的職能，由于檢察機關職能與檢察權運行自身的特殊性，檢察主體的地位更高、獨立性更強、監(jiān)督制約國家權力的功能更明顯。檢察機關與公安機關在組織結(jié)構和職權上相分離，通過審查批準逮捕對公安的偵查活動進行監(jiān)督和制約，有利于保障偵查活動的合法性、公正性，有利于切實保障公民的人身自由。有鑒于此，檢察機關行使刑事案件羈押審批權具有完全的正當性。

2.我國審查逮捕權長期以來由偵查監(jiān)督部門行使，近年來通過審查過程中落實應當訊問犯罪嫌疑人、聽取律師意見等措施，不斷推進審查批準逮捕在審前程序的司法化，目前基本形成以偵查和辯護為兩翼而檢察官居中的“司法審查”程序。審查批捕與審查起訴職能由不同檢察官分別行使，一定程度上可以起到積極地過濾、篩選“錯案”的作用，避免檢察環(huán)節(jié)走過場。實踐證明，審查批捕與審查起訴職能分別行使，在十余年的檢察實踐中實現(xiàn)了制度價值，逮捕措施的適用標準不斷嚴格，審前羈押率逐年減少；公訴案件質(zhì)量不斷提高，無罪判決案件逐年降低；立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督不斷強化，監(jiān)督立案、糾正違法、檢察建議量逐年上升；檢察機關刑事檢察監(jiān)督的職能作用得到充分發(fā)揮，犯罪嫌疑人、被告人的合法權利得到切實保障。

(二)在刑事檢察部門內(nèi)部實現(xiàn)“捕訴銜接”，提升訴訟效率

由于審查逮捕環(huán)節(jié)與審查起訴環(huán)節(jié)在辦案程序上具有承繼性，在刑事檢察部門內(nèi)部，不同主任檢察官辦案組之間建立并完善“捕訴銜接”具有現(xiàn)實可行性。所謂捕訴銜接，指在大部制前提下刑事檢察部門內(nèi)部，為提高審查逮捕階段與審查起訴階段的協(xié)同配合能力，解決在辦案質(zhì)量、辦案效率、監(jiān)督效果上存在的問題，在兩環(huán)節(jié)間建立案件信息通報、案件信息文書共享、立案監(jiān)督、引導偵查取證和偵查活動監(jiān)督適時聯(lián)系溝通等一系列工作機制?！安对V銜接”機制通過改變訴訟環(huán)節(jié)信息“分段切割、部門所有”的狀況，在辦案組織之間建立情況通報、信息共享、線索移送、結(jié)案反饋等制度，實行互聯(lián)互通、信息共享。建立并完善捕訴銜接，既可以起到整合大部制內(nèi)部審查逮捕階段與審查起訴階段辦案資源，提高案件質(zhì)量、辦案效率及監(jiān)督能力，規(guī)避“捕訴分立”弊端，同時避免“捕訴合一”所帶來的權力過于集中、缺乏有效監(jiān)督等問題，是現(xiàn)行法律制度框架下的最優(yōu)選擇。

(三)在適度范圍內(nèi)探索實施“捕訴合一”，兼顧訴訟效率

筆者認為，司法改革應結(jié)合我國的國情及司法實際考慮方案的可行性，未成年人犯罪案件、輕微刑事案件由于案件主體及性質(zhì)特殊性，可以探索在保證檢察官秉持客觀公正義務的前提下實行“捕訴合一”，進一步提升訴訟效率。

1.未成年人犯罪案件?；谖覈淌略V訟中對未成年人犯罪特殊保護的刑事司法理念和“教育為主、懲罰為輔”的原則，未成年人犯罪案件辦理體現(xiàn)從寬從輕，辦案模式上由專人辦理，并大力推進專門機構建設，集犯罪追訴與犯罪預防職能于一身。很多省市設立了獨立編制的未成年刑事檢察機構，部分地區(qū)探索實行捕訴監(jiān)防一體化工作模式，取得了很好的效果，具有成熟的經(jīng)驗。針對未成年人案件實現(xiàn)捕訴合一具有先天優(yōu)勢。

2.可適用刑事速裁程序辦理的輕微刑事案件。2014年6月，全國人大常委會授權“兩高”試點刑事速裁程序，程序適用范圍及條件為“對事實清楚、證據(jù)充分，犯罪嫌疑人自愿認罪，當事人對適用法律沒有爭議的危險駕駛、交通肇事、盜竊、詐騙、搶奪、傷害、尋釁滋事等情節(jié)較輕，依法可能判處一年以下有期徒刑、拘役、管制或單處罰金的案件”。此類案件犯罪嫌疑人情節(jié)較輕，且事實清楚、證據(jù)充分，適用法律無異議，審查逮捕階段一般無逮捕必要，審查起訴階段可適用簡易程序，可探索針對此類型案件采用捕訴合一方式，提升訴訟效率。

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(責任編輯：宋 潔)

2016-09-18

馬文靜(1986-)，女，天津市南開區(qū)人員檢察院助理檢察員，研究方向：刑法和刑事訴訟法學。

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