制度變遷與城市住房弱勢群體形成

武中哲

（山東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南250014）

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制度變遷與城市住房弱勢群體形成

武中哲

（山東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南250014）

摘要：制度變遷是住房弱勢群體形成的重要原因。其“弱勢”主要表現(xiàn)在住房獲得能力的低下與住房獲得機(jī)會的缺乏，其形成過程受到社會轉(zhuǎn)型背景下時間因素、結(jié)構(gòu)因素和制度因素影響。住房保障制度應(yīng)當(dāng)從住房弱勢群體的制度化成因出發(fā)進(jìn)行改革創(chuàng)新，不僅要面對低收入群體，而且要從制度源頭上和制度空白地帶關(guān)注住房弱勢群體，充分反映住房保障制度的公平理念。

關(guān)鍵詞：住房弱勢群體；制度變遷；住房保障；結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

一、住房弱勢群體概論

住房是一種特殊商品，在使用時間上具有持久性，在獲得渠道上具有多元性。住房的使用周期長。因此，在一個人的生命歷程中，只要在一個節(jié)點上獲得住房，該住房的使用價值就幾乎可以延續(xù)其終生，而不受隨后的收入等因素影響?；谶@些特性，住房領(lǐng)域的弱勢群體與其他領(lǐng)域的弱勢群體并不完全重合，與收入水平并不嚴(yán)格對應(yīng)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，較高收入可以承擔(dān)購買商品住宅或租賃住房的費(fèi)用，但收入較低者也可擁有較好居住條件。收入較高者也可能難以找到理想居所。住房的獲得與家庭成員構(gòu)成、社會網(wǎng)絡(luò)、工作組織、信息資源等都有一定關(guān)系。特別是在中國市場轉(zhuǎn)型過程中，某些時段的制度性和結(jié)構(gòu)性因素可能會為社會成員的住房提供不同機(jī)遇。住房的獲得機(jī)會并不完全取決于個人稟賦，而是受許多客觀因素制約。因此，在理解住房弱勢群體的問題上，應(yīng)當(dāng)與一般意義上的社會弱勢群體做出區(qū)分。

我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是一場以經(jīng)濟(jì)體制改革為突破口、為直接動力的全面而深刻的社會轉(zhuǎn)型。它表現(xiàn)為一系列制度變遷過程，同時又是一個社會經(jīng)濟(jì)資源重新配置、社會利益結(jié)構(gòu)重新組合的過程。在這個過程中，由于社會成員所屬組織的性質(zhì)不同，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的個人能力不同，在住房獲得方面必然會存在較大差異。

基于上述分析，住房弱勢群體可以界定為目前住房困難，并且沒有能力獲得住房的人，或現(xiàn)有住房條件較差，且沒有能力和渠道改善居住條件的人。首先，應(yīng)當(dāng)區(qū)分現(xiàn)有住房狀況與獲得住房的渠道。其中一個是靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，另一個是動態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。總體上，住房弱勢群體應(yīng)當(dāng)是動態(tài)的，因為現(xiàn)有住房狀況是一個問題，是否有機(jī)會或能力改善是另外一個問題。只有這兩方面都不具備，才稱得上是真正意義上的住房弱勢群體。住房的獲得渠道有多種，如果低收入者有條件從家庭成員那里繼承住房，獲得饋贈，或者有暢通的渠道獲得政府提供的保障房，將有效解決住房困難。另外，住房弱勢群體還有絕對弱勢與相對弱勢的區(qū)分。隨著社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們的住房條件不斷得到改善。在這個過程中，那些住房條件不能得到改善的家庭或個人就會在住房方面產(chǎn)生“落后”的感覺，會體會到住房困難。這種困難是來自于社會發(fā)展過程中的真實感受，是一種基于社會成員之間的比較產(chǎn)生的心理感覺。人的本質(zhì)屬性是社會性，住房是人們社會生活的基本條件，也具有社會性。其社會性與群體認(rèn)知以及個體相對感受有關(guān)。在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和不同社會結(jié)構(gòu)背景下，人們對住房的認(rèn)知和需求存在差別。這種差別正是我們認(rèn)識一個特定時期住房弱勢群體的必要條件。鑒于此，對于居住困難的理解，隨著時代變遷會不斷發(fā)生變化。廣義上的住房困難群體，應(yīng)當(dāng)界定為現(xiàn)實生活中的居住水平處于社會平均水平以下的群體，并且他們在未來一定時間內(nèi)存在無法改善住房現(xiàn)狀的可能。這些群體在社會、政治、經(jīng)濟(jì)生活中也往往處于弱勢地位，表現(xiàn)為缺少社會網(wǎng)絡(luò)資源，缺乏政治權(quán)利，經(jīng)濟(jì)收入較低。

住房弱勢群體在最基本層面是指缺乏解決住房問題能力的群體，這種能力主要是經(jīng)濟(jì)能力。一般來說，在一個完備和穩(wěn)定的市場經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)，經(jīng)濟(jì)能力主要與個人天賦及努力程度有關(guān)。但就處在中國改革發(fā)展過程中的城市居民而言，這兩者的作用更多被體制和制度因素所遮蔽，客觀制度因素更為關(guān)鍵。處在制度變遷過程中，不同的人可能因在不同單位工作獲得不同住房待遇，而這種待遇與個人能力不再直接關(guān)聯(lián)，幾乎形成了一種“運(yùn)氣型”的住房機(jī)會。在這個過程中，一部分人因家庭背景差或工作單位差而存在住房困難，加之后來市場化的連帶效應(yīng)，成為當(dāng)下的住房弱勢群體。

二、住房制度變遷與住房產(chǎn)權(quán)獲得

對于產(chǎn)權(quán)的獲得方式，學(xué)術(shù)界已有多種結(jié)論，除了古老并原始的先占原則之外，產(chǎn)權(quán)一定是一個制度性規(guī)定，并依此界定產(chǎn)權(quán)的合法性。就市場經(jīng)濟(jì)中的住房而言，產(chǎn)權(quán)的獲得大致有市場購買、贈予、繼承、抵押等幾種方式。然而，中國城市社會經(jīng)歷了長期計劃經(jīng)濟(jì)過程，這期間除了歷史傳承下來的私人住房，大部分人居住的是租賃的公房，也即大多數(shù)的城市住房產(chǎn)權(quán)實際上是屬于組織的，總體上又屬于國家。住房市場化改革是在這個基礎(chǔ)上進(jìn)行的，市場化的目標(biāo)就是改變這種產(chǎn)權(quán)單一配置的格局，搞活房地產(chǎn)市場，改善廣大人民群眾的住房條件，讓市場在住房資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

在改革初期，我國很多改革舉措是按照漸進(jìn)模式進(jìn)行的，屬于“摸著石頭過河”模式，總體表現(xiàn)為制度的探索性，繼而導(dǎo)致不穩(wěn)定性。在改革過程中，新制度大多以政府法規(guī)或法律條文的形式確定。因此，對于社會成員來說，改革的時間點是個非常重要的因素。我國經(jīng)濟(jì)體制改革總體上是漸進(jìn)式模式，但某些個別制度則是激進(jìn)式變革的。住房制度改革即是其中之一，表現(xiàn)為很明確的時效特征，我國住房保障制度改革經(jīng)過了幾個關(guān)鍵節(jié)點。1991—1993年，是房改全面推進(jìn)階段，改革的主要內(nèi)容有：繼續(xù)推行提租增資，建立住房公積金制度，積極推進(jìn)公房出售，鼓勵職工集資建房、合作建房，建立住房公積金等。1993—1998年，是房改攻堅階段。這一階段的主要工作是：在住房供給、分配、管理體制、產(chǎn)權(quán)交易等各個方面提出改革措施。1998—2003年，初步建立了新型住房制度。實行住房分配貨幣化，建立私有產(chǎn)權(quán)為主、其他產(chǎn)權(quán)形式并存的多元化產(chǎn)權(quán)制度。2003年至今，改革的核心是完善住房保障制度。完善供應(yīng)政策，調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)，改革住房制度，健全市場體系，建立和完善以市場分配為主體的、社會保障為補(bǔ)充的住房供應(yīng)體系。在房改的不同階段，改革的力度以及對人們的影響各不相同。九十年代中期以前，改革是比較緩慢的。九十年代后期的改革政策則比較激進(jìn)。1998年7月以后，國務(wù)院文件明確指出全國城鎮(zhèn)停止福利分配住房，并且明確規(guī)定將原來屬于單位的公房賣給職工的政策。短短幾年之內(nèi)，城市就從公有住房為主體的社會轉(zhuǎn)變?yōu)樗接凶》繛橹黧w的社會。［1］因此，1998年的房改時間點非常重要，是城市居民住房變革的“分水嶺”。在此之前分到公房的職工，支付一定量的貨幣買下單位住房，實現(xiàn)了住房由共有產(chǎn)權(quán)向私人產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變。而代表這種轉(zhuǎn)變的合法性的標(biāo)志是國務(wù)院的文件。購買的形式是，各單位根據(jù)具體情況將職工的工齡、職稱、職務(wù)等綜合因素考慮在內(nèi)，作為抵扣住房價格的依據(jù)。具體操作過程中，各單位差別較大，同一單位不同級別的職工之間的差別也較大。總體上，大多數(shù)職工花費(fèi)少量費(fèi)用就將公房買下來。一套兩室一廳的住房，在當(dāng)時可能花費(fèi)一萬元或者幾千元就能買下。有些工齡高、級別高的職工不但完成住房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化，而且按照政策還要單位“倒找錢”。這些住房在后來住房市場上，價格增長幾十倍、甚至上百倍。這就等于1998年的房改將此前的住房狀況固定化，并且在此基礎(chǔ)上使其獲得了后來住房市場中的莫大收益。這也說明，此前擁有住房的職工，借激進(jìn)的住房改革機(jī)會獲得了較大財富，成為改革的受益者。而此前沒有分到住房的職工，在以后通過市場獲得住房的過程中只能支付大量費(fèi)用。1998年后，真正進(jìn)入住房市場，能夠購買商品房的人中很少有普通職工，大部分是在改革中首先致富的個體戶和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、政府官員。［2］一些普通職工之所以也能夠在后來的住房市場中購買商品房，主要是將原來買的公房賣掉，獲得相當(dāng)數(shù)量的貨幣以后，再加上自身積蓄，才有能力購買價格不菲的商品房。從這個意義上講，作為普通人，在后來的住房市場中獲得商品房，也與原來自己擁有的公房有密切關(guān)聯(lián)。因此，以國務(wù)院要求停止福利分房為時間標(biāo)志，此前和此后買房的職工付出的代價存在天壤之別。雖然此后職工工資中增加了住房補(bǔ)貼，也實行了住房公積金政策，但這些措施在高昂的房價面前，所起的作用還是有限的。

除了在改革前是否擁有公房，擁有什么樣的公房影響到人們住房資源外。購買商品房的時間也非常關(guān)鍵。在單位福利分房終止的九十年代后期，住房商品化剛剛開始起步，商品房的征地、建設(shè)和銷售等方面還處在探索階段。同時，這個時期城鎮(zhèn)職工的工資收入還處在比較低的水平，人們的購買力還沒有得到實質(zhì)性提高。早期商品住房市場所面臨的政策和較低收入環(huán)境，導(dǎo)致商品房市場價格較低。隨著人們收入水平的提高，住房需求相應(yīng)發(fā)生變化。而在住房尚未實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的過渡階段，住房市場化引起建材、土地、燃料和勞動力價格上升，投機(jī)因素滋生，從而造成住房價格飚升。［3］以濟(jì)南市為例，九十年代后期至2003年，市中心商品房價格在每平方2000元左右；2005年后，價格開始翻倍增長，同樣的商品住房，目前價格在每平方萬元左右。除去房屋折舊因素，平均價格增長4到5倍。當(dāng)時有能力買進(jìn)商品房的人，無論是自住還是以后出售，都從房產(chǎn)中獲得了很大收益。商品房價格暴漲將社會成員分為兩個群體，即抓住機(jī)會購進(jìn)了商品房的群體和沒有在低價時期購進(jìn)商品房的群體。這個時期的選擇直接影響到當(dāng)時和以后的住房改善。正如有學(xué)者提出的：住房市場價格暴漲的結(jié)果是，城市形成了兩種居民，僥幸早買商品房的人擁有了一批巨大的財產(chǎn)，而沒有買商品房的人就有被歷史的車輪甩到下層階級的感覺。低價格時期買進(jìn)商品房的人突然身價百倍，而沒有買房子的人則一落千丈。［4］

綜上，時間因素對于住房獲得的意義與住房制度變遷的階段性和時效性密切關(guān)聯(lián)。在住房制度變遷的過程中，一部分人獲得較大利益，而另一部分人則利益受損。改革攪起來的泥沙在經(jīng)過沉淀之后，形成住房領(lǐng)域的社會分層。一部分社會成員因沒從改革中得利，在住房方面呈現(xiàn)弱勢。反之，抓住改革機(jī)會的社會成員在住房領(lǐng)域進(jìn)入良性循環(huán)軌道。早期資本積累和個人對于市場的判斷和把握，也對于后來住房資源獲得具有重要作用。越是較早在優(yōu)勢單位中工作的職工，或較早擁有較高收入的群體，越是容易通過購買商品房從房地產(chǎn)市場中獲得較大收益。反之，越是在劣勢單位中工作，缺少前期經(jīng)濟(jì)積累的群體，在后來的商品房市場中被甩得越遠(yuǎn)。在住房價格漲速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收入增速的情況下，這些群體被排斥在商品房市場之外。結(jié)果是群體之間在住房方面差距顯著拉大，有的居住條件越來越好，有的住房條件越加惡化，成為住房弱勢群體。

三、制度變遷中的結(jié)構(gòu)因素與住房獲得

一般而言，住房來源有三個途徑：購買、繼承、福利；對應(yīng)三種結(jié)構(gòu)：市場、家庭和國家。市場是嵌入于社會當(dāng)中的，是一種社會結(jié)構(gòu)。市場的結(jié)果不僅僅取決于市場本身，也取決于與市場相關(guān)的其他制度和機(jī)制。［5］住房制度改革前，國家在住房供給中發(fā)揮主要作用；住房是一種國家福利，單位分房是主要模式。住房制度改革后，國家開始逐步從住房領(lǐng)域退出，同時培育住房市場，開始由福利分房向市場化轉(zhuǎn)變。國家的職能是為住房困難群體提供保障性住房。在這個過程中，作為城市社會結(jié)構(gòu)基本單元的工作組織與家庭對于住房的擁有都起著關(guān)鍵作用。從最初的單位分房到改革后的住房商品化，單位辦社會的功能開始大大弱化，家庭開始承擔(dān)此項功能。與此同時，改革過程中不同屬性的單位組織構(gòu)成了性質(zhì)不同的勞動力市場，利益的結(jié)構(gòu)化特征愈加明顯，導(dǎo)致無論在商品房市場上還是在保障房領(lǐng)域，都受到結(jié)構(gòu)性因素影響。

（一）對商品房獲得能力的影響

結(jié)構(gòu)性因素對商品房獲得能力的影響，主要體現(xiàn)在社會結(jié)構(gòu)與市場結(jié)構(gòu)之間的錯位。改革開放以來，中國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著分化。有學(xué)者采用國際社會經(jīng)濟(jì)地位指數(shù)的方法分析“五普”數(shù)據(jù)，并描述了這種社會結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)了一個巨大的社會經(jīng)濟(jì)地位很低的群體，該群體內(nèi)部的分值是一致的，在形狀上類似于倒過來的漢字倒“丁”字的一橫，而丁字型的一豎代表一個很長的直柱型群體，是由一系列處在不同社會經(jīng)濟(jì)地位上的階層構(gòu)成。［6］這種社會結(jié)構(gòu)的特征是，富裕階層占很小比例，卻掌握著絕大部分財富；貧困階層占絕大多數(shù)，卻只擁有少量財富。在窮人和富人之間缺少一個龐大的中間階層，并且富裕階層和貧困階層之間的差距拉得過大。其后果是，只有一小部分富人有足夠購買力，但他們的需求基本達(dá)到飽和狀態(tài)。另外的大多數(shù)人只擁有整個社會的小部分財富，這部分人需求旺盛，但他們?nèi)鄙佻F(xiàn)實購買力。

住房制度改革以來，市場供給的住房總量在不斷增大，但并沒有解決眾多城市居民的住房問題。近年來，這種住房困難反而有愈加嚴(yán)重的趨勢，住房領(lǐng)域存在短缺與過剩并存的局面。一方面，在收入結(jié)構(gòu)中處于中下層的大多數(shù)居民“一宅難求”；另一方面，高檔商品房超額供應(yīng)，導(dǎo)致住房市場中供應(yīng)結(jié)構(gòu)和居民收入結(jié)構(gòu)錯位，形成消費(fèi)斷層。其根源在于住房制度與收入分配制度之間的交互作用。在住房商品化的背景下，房地產(chǎn)商的投資選擇對市場結(jié)構(gòu)的形成格局具有決定作用。商品房的消費(fèi)主體是高收入階層，而高收入階層購買商品房的主要動機(jī)是改善生活條件，提升生活質(zhì)量。因此，大戶型、豪華型的住宅在市場中有較好的需求。傳統(tǒng)城市住房，大多為一室一廳、兩室一廳或三室一廳。這些戶型的客廳面積較小，整個設(shè)計以滿足基本需要為依據(jù)。而市場化以后的住房在設(shè)計方面主要以滿足家庭更高層次需要為依據(jù)，有面積較大的會客室、書房、雙衛(wèi)等功能分化區(qū)域。另外，住房市場結(jié)構(gòu)也與社會成員的心理狀態(tài)相對應(yīng)。在中國的傳統(tǒng)文化中，好面子、重氣派的因素根深蒂固，而住房恰恰在很大程度上能表現(xiàn)這種面子和氣派。所以，家庭在購買住房的選擇上，會傾其所有購買大的住房，大多數(shù)家庭靠貸款購買商品房。一方面，住房市場中商品房的開發(fā)急劇增長，且大都為大中戶型；另一方面，社會中大量的中低收入階層無力購買商品房，因此勢必造成商品房供應(yīng)和需求的“錯位”。商品化改革初期，商品房價格沒有大幅上漲，同時商品房需求還沒有被充分激發(fā)出來。對中低收入家庭而言，工資增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上房價提高的程度。有些家庭無力購買商品住宅，按照收入標(biāo)準(zhǔn)也沒有資格申請經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房、公租房，成為商品住宅與社會保障住宅之間的“夾心層”。住房商品化并沒有帶來實質(zhì)性的社會公平。那些亟待改善居住條件，又沒有能力改善的家庭成為住房弱勢群體。

另外，大量農(nóng)民工和大學(xué)畢業(yè)生是當(dāng)前城市化的主力軍，但這兩個群體在融于城市生活的過程中都面臨居住困難和問題。由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，農(nóng)民工在城市很難擁有自己的住房。大學(xué)畢業(yè)生在高等教育制度改革和住房制度改革的綜合作用下，有相當(dāng)一部分成為“飄族”、“蟻族”。正如有學(xué)者提出的，雖然弱勢群體形成的原因是多方面的，但體制轉(zhuǎn)軌過程中一系列現(xiàn)行制度安排是造成現(xiàn)階段我國弱勢群體問題積聚、社會矛盾突出的主要原因。［7］

（二）對保障房獲得能力的影響

保障房是在城市獲得住所和改善居住條件的又一重要渠道。保障房的建設(shè)和分配都要由地方政府來組織完成，在實施過程中，地方政府很難直接針對具體個人，而是需要通過各類組織，并以家庭為單位來獲得居住信息并提供保障房。因此，城市社會中的組織結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)以及保障對象的甄選內(nèi)容都會影響到保障房的獲得。

首先是組織結(jié)構(gòu)因素對保障房獲得能力的影響。在我國城市住房保障制度實施過程中，單位以自有土地建房、單位與開發(fā)商博弈獲得較低價格商品房、單位自建經(jīng)濟(jì)適用房等現(xiàn)象都非常普遍。《半月談》2011年第8期透漏：一些資金雄厚的大型國企利用自有用地自建保障房，成為地方政府完成軍令狀的新辦法。企業(yè)自建房雖然在某種程度上也解決了本企業(yè)低收入職工的住房問題，但這顯然并不面向社會上所有住房困難的低收入家庭。有的壟斷性國企自建房中，最小戶型也是四室一廳。［8］由此可見，單位組織在保障房建設(shè)和分配中都發(fā)揮著重要作用。而單位組織在改革過程中分化演變，已經(jīng)與計劃經(jīng)濟(jì)時代的組織格局大相徑庭，在市場化過程中分化整合。一方面，眾多企業(yè)在與市場接軌；另一方面，國有企業(yè)的壟斷愈加嚴(yán)重，部門利益、壟斷利益成為不爭事實。

2011年，中央制定了建設(shè)1000萬套保障房的宏觀任務(wù)。各級政府逐級分解指標(biāo)，作為任務(wù)最終執(zhí)行者的地方政府采用多種渠道，運(yùn)用多種手段，動用多種資源完成上級任務(wù)。有媒體報道：1998年房改后逐步停止審批的單位自建房，如今也變身為保障房。2011年1月21日，北京市住建委新聞發(fā)言人表示，該市將鼓勵機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位、高校、科研院所等社會單位利用自有國有土地建設(shè)公租房，鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)公租房向園區(qū)內(nèi)企業(yè)職工出租，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用存量建設(shè)用地建公租房。這說明，在我國城市社會，以單位組織為單元的城市社會結(jié)構(gòu)仍然在住房獲得中發(fā)揮作用。當(dāng)保障房建設(shè)作為一種政府目標(biāo)得以貫徹的時候，政府會動員行政系統(tǒng)內(nèi)的一切資源參與其中。這個過程中，結(jié)構(gòu)性因素就會發(fā)揮關(guān)鍵作用。結(jié)構(gòu)性因素在社會中是最現(xiàn)實、最基礎(chǔ)的。在市場化過程中，單位分割并沒有消除，在關(guān)鍵性利益獲得方面，這種分割表現(xiàn)得更加明顯和突出。這就導(dǎo)致在住房市場中，以單位組織為載體的社會結(jié)構(gòu)成為不平等競爭的根源之一。一部分社會群體缺少組織資源，保障房的獲得只能依靠地方政府。然而，地方政府面對大量住房困難家庭，在資源有限的條件下很難解決所有家庭的住房困難。況且在住房困難家庭的認(rèn)定方面也存在現(xiàn)實困難，于是只能依靠搖號的辦法來進(jìn)行保障房分配。實際上，這種模式導(dǎo)致許多住房困難家庭失去了依靠保障房獲得住房改善的機(jī)會。

其次是家庭結(jié)構(gòu)因素對保障房獲得能力的影響。因為住房是以家庭為單位的，家庭成員之間的住房是可以繼承的，所以家庭結(jié)構(gòu)在住房支持領(lǐng)域發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前，人口的代際更替與住房制度改革之間呈現(xiàn)重合態(tài)勢。1998年住房制度改革，此時第一代獨(dú)生子女已經(jīng)開始進(jìn)入上大學(xué)的年齡。2003年住房制度改革基本成熟，此時正是畢業(yè)工作，并開始結(jié)婚的年齡。對住房的需求非常迫切。然而，剛畢業(yè)的大學(xué)生能夠自己有能力在商品房市場上買房的人極少。實際上大多依靠家庭中父輩的積蓄為后代購買住房。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家易憲容指出的：目前購買的主力基本上是25—35歲的年輕人，這些人既沒有趕上福利分房的末班車，又處在城市人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，以獨(dú)生子女為主導(dǎo)之時。他們蠶食父母的積蓄，購房款項支付大多依靠父母。［9］另外，還有很多年輕人在結(jié)婚之后，與父輩住在一起。有的父母寧可自己住小房或者出去租房，也要為后代提供結(jié)婚生子的空間。無疑，在住房方面，家庭是最基礎(chǔ)的保障。當(dāng)家庭保障的鏈條斷裂時，就會出現(xiàn)住房困難。許多家庭曾經(jīng)通過房改政策獲得了住房。在當(dāng)時住房條件尚過得去，但隨著家庭人口增多，特別是子女結(jié)婚，在又無力買房的情況下，家庭住房就變得困難。

此外，家庭成員在申請保障房中也具有連帶性。保障房的申請和購買都是以家庭為單位的。家庭成員的工資收入、工作單位、戶口都會是影響因素。例如，在保障房購買環(huán)節(jié)中，戶口就非常重要。深圳市規(guī)定，申請租賃保障性住房的家庭，需至少一名家庭成員具有本市戶籍；而對于申請購買保障性住房的家庭，則要求全部家庭成員應(yīng)具有本市戶籍。由于受到財政承受能力和土地資源承載能力有限的制約，對于可申請購買保障性住房的對象必須嚴(yán)格限定在一個較小范圍內(nèi)，其他人群的住房問題完全可通過租賃保障性住房或者領(lǐng)取貨幣補(bǔ)貼加以解決。戶籍身份在住房獲得能力上仍然發(fā)揮著關(guān)鍵作用。戶口與住房之間的關(guān)聯(lián)在保障房和商品房兩大領(lǐng)域有著不同邏輯。戶口是獲得保障住房的條件，而購買商品房是獲得城市戶籍的條件。住房市場化改革前，城市福利房的獲得與城市居民身份資格有關(guān)。市場化改革后，城市商品房成為外來移民獲得本地戶籍的重要條件。住房部分產(chǎn)權(quán)（使用權(quán)）向住房全部產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）的轉(zhuǎn)變意味著，住房從再分配制度下政府對社會成員的政治控制功能，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋贫认碌胤秸慕?jīng)濟(jì)增長功能。［10］

最后是保障房甄選內(nèi)容對保障房獲得機(jī)會的影響。我國現(xiàn)有住房保障政策的保障對象主要是城市低收入群體。由于低收入群體并非與住房弱勢群體完全對應(yīng)，所以在住房保障制度實踐過程中導(dǎo)致保障對象的錯位。真正需要保障的可能得不到保障，有些住房條件較好的人或家庭反而會享受住房保障政策。住房保障對象不明確，導(dǎo)致社會資源不公平分配，并且影響到未來保障房的建設(shè)和規(guī)劃。為了把握住房困難者的群體特征，保證住房保障的公平和效率，就需要探索制度變遷和社會轉(zhuǎn)型的過程中影響住房弱勢群體形成的各項因素。

四、結(jié)論與未來政策取向

居住是人們的基本生存需要，住房既體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值，也反映社會價值。人們的居住水平受多種因素影響，所以住房弱勢群體不完全等同于一般意義上的低收入群體，應(yīng)當(dāng)將其納入到社會發(fā)展和制度變遷的大背景之下，從現(xiàn)有住房條件和改善住房的能力兩個方面來認(rèn)識和把握這個群體。住房弱勢群體的形成既有個體原因，也有制度原因。在中國的社會轉(zhuǎn)型期，住房弱勢群體被賦予了制度化特征。制度因素造成社會成員住房條件和住房獲得能力分化。這種分化在很大程度上并不完全取決于個體能力和稟賦，而更多受制度因素影響。制度變遷給部分社會成員帶來機(jī)遇，同時也給另一部分造成風(fēng)險和挑戰(zhàn)。處在改革不同時間段的人在住房方面擁有了不同的制度報酬，從而導(dǎo)致了住房分化。這種分化的結(jié)果在很大程度上超出了個體努力所能達(dá)到的程度。此外，轉(zhuǎn)型過程中，社會結(jié)構(gòu)的分化與商品住宅市場的發(fā)育形成錯位，眾多中低收入者缺少購買商品住宅的能力和機(jī)會。商品房市場在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)背景下很難體現(xiàn)公平，眾多中低收入階層被排斥在市場之外。

即便在發(fā)達(dá)國家，也有很多城市居民沒有能力購買完全產(chǎn)權(quán)的住宅，需要政府提供公共住宅。與許多發(fā)達(dá)國家相比，中國城市居民的住房自有率目前還處于較高水平。這給我們的啟示是，如果社會中有足夠的保障性住房資源和暢通的分配渠道，社會成員的居住問題就會得到有效解決。因此，保障房的獲得能力和獲得機(jī)會對社會成員非常重要。在我國城市社會，不同類型的工作組織具有為其成員提供保障性住房的不同能力，在其成員申請保障房過程中也發(fā)揮不同作用。單位組織在改革過程中仍存在較強(qiáng)制度慣性，在保障房建設(shè)和分配過程中發(fā)揮重要作用。以組織為載體的住房保障制度實踐造成不同組織成員之間獲得保障房機(jī)會的巨大差別，使一部分社會群體難以獲得政府提供的保障性住房，居住條件難以得到有效改善。除組織因素外，家庭因素和社會網(wǎng)絡(luò)因素對于個人或家庭住房能力的獲得也至關(guān)重要。這些因素相互交織，形成交互作用，結(jié)果是一些社會群體在住房方面被邊緣化。主要體現(xiàn)在當(dāng)前社會階層之間流動機(jī)會減少，階層之間的壁壘開始形成并固化，職業(yè)和社會地位、社會關(guān)系等諸多因素形成疊加效應(yīng)。國家是保障房的提供者，在住房保障系統(tǒng)中，單位利益如何與國家政策相一致，如何做到局部利益服從于全局利益，眼前利益服從于長遠(yuǎn)利益，這成為保障性住房建設(shè)和分配公平公正的關(guān)鍵問題。要解決這個問題，無疑需要通過繼續(xù)深化改革才能實現(xiàn)。在制度變遷過程中，制度靜態(tài)化與社會生活動態(tài)化之間的矛盾必然導(dǎo)致一部分群體無法享受現(xiàn)有住房福利政策，進(jìn)而成為住房福利領(lǐng)域的邊緣群體。為了給住房弱勢群體提供更多支持和完善住房保障功能，應(yīng)從制度源頭上為社會成員創(chuàng)造公平機(jī)會，應(yīng)當(dāng)區(qū)分改革的受益者與受損者；關(guān)注改革過程中形成的新住房弱勢群體。根據(jù)他們對居住需求的特點，制定有針對性的住房保障政策，避免這些群體在住房保障體系中被邊緣化，最終實現(xiàn)不同階層社會成員都有尊嚴(yán)地居住的目標(biāo)。

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編輯：李學(xué)迎

作者簡介：武中哲（1967-），男，山東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，研究方向為社會保障。

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目（11YJA790168）階段性成果。

收稿日期：2015-07-02

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.01.010

中圖分類號：F293

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2095-7238（2016）01-0054-07