協(xié)商民主視域下基層政府治理研究

王　巖，潘友星

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協(xié)商民主視域下基層政府治理研究

王巖，潘友星①

摘要：伴隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的加快，我國社會(huì)改革也進(jìn)入到深水區(qū)，各種社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)，各種社會(huì)問題日益凸顯，使得我國基層政府治理面臨諸多困境。協(xié)商民主蘊(yùn)含了平等、寬容、理性、法治等內(nèi)在特質(zhì)，在化解政府治理的現(xiàn)實(shí)困境中發(fā)揮著重要的作用。協(xié)商民主必將作為一種重要的政治選擇和有效的治理路徑應(yīng)用于我國基層政府治理的實(shí)踐當(dāng)中，并進(jìn)而成為一種具有中國特色的治理形式。這對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層政府治理的“法治”“共治”和“善治”具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；基層政府治理；治理目標(biāo)

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為我國全面深化改革的總目標(biāo),這一方面宣告了中國社會(huì)改革和發(fā)展的愿景，另一方面也昭示著中央對(duì)未來政府治理藍(lán)圖的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。在我國的現(xiàn)實(shí)情況下，基層政府治理水平的高低將直接關(guān)系到國家治理戰(zhàn)略能否順利實(shí)現(xiàn)。只有找到一條凸顯“法治”“共治”和“善治”目標(biāo)的治理路徑，才能有效地走出基層政府治理的現(xiàn)實(shí)困境。協(xié)商民主因其蘊(yùn)含著平等、寬容、理性、法治等內(nèi)在特質(zhì)，可以作為一種有效的民主治理選擇應(yīng)用于我國基層政府治理的實(shí)踐當(dāng)中。

一、協(xié)商民主及其內(nèi)在特質(zhì)

民主走向協(xié)商是民主理論的新創(chuàng)造和社會(huì)發(fā)展的新趨勢。如何在協(xié)商的視域下探究民主的深刻內(nèi)涵，并努力找到協(xié)商與民主的契合點(diǎn)，曾經(jīng)是中外政治學(xué)界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問題，“協(xié)商民主”理論的誕生，使關(guān)乎協(xié)商與民主的反思和討論暫時(shí)告一段落，協(xié)商民主開始作為一種新近興起的民主理論廣泛傳播開來。與西方語境中的協(xié)商民主有所不同的是，它在中國的興起和發(fā)展有其獨(dú)特的社會(huì)背景和前進(jìn)路徑。在我國，協(xié)商民主之所以廣為接受，既是對(duì)公共政策合法性以及多元復(fù)雜的治理難題的積極回應(yīng)，又我國民主政治建設(shè)與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是完善國家治理體系的迫切需求。當(dāng)前，我國正處于深度的社會(huì)轉(zhuǎn)型與快速的現(xiàn)代化進(jìn)程中，多元化的社會(huì)利益主體必將產(chǎn)生不同的利益分歧和利益沖突，影響著我國公共政策的制定和執(zhí)行。與此同時(shí)，由政治系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力主導(dǎo)的治理模式帶來的弊端也初露端倪，很難適應(yīng)治理主體多元化發(fā)展的要求，也不符合民主治理、科學(xué)治理的內(nèi)在精神。在公共政策制定過程中，協(xié)商民主呼喚更多決策主體的加入以及理性公民的參與和監(jiān)督，以此保證決策過程更加自由、平等、公開。更為重要的是，協(xié)商民主不僅是一種民主的決策理論，還是一種調(diào)解分歧、化解矛盾和解決沖突的治理理論。以協(xié)商民主的邏輯來審視我國基層政府治理，可以給我們更多啟迪。多元主體治理下，公共決策不可能由政府單獨(dú)形成，需要一個(gè)與其他基層治理主體的協(xié)商、對(duì)話和討論的“醞釀”過程。協(xié)商民主在“政策醞釀”中的嵌入是十分必要的，在迅速發(fā)展的多元化社會(huì)背景中，“政策醞釀”尤其強(qiáng)調(diào)自我反思的能力和過程，這就潛移默化地影響著政府與其他治理主體進(jìn)行“政策醞釀”時(shí)的立場以及對(duì)問題的認(rèn)識(shí)。因此，中國語境下應(yīng)著重發(fā)掘協(xié)商民主“治理”層面的特質(zhì)和意義。

作為一種現(xiàn)代民主政治的實(shí)現(xiàn)形式，協(xié)商民主蘊(yùn)含著一系列內(nèi)在特質(zhì)，彰顯了當(dāng)代社會(huì)治理對(duì)法治、共治、善治的價(jià)值訴求。

首先，平等是協(xié)商民主得以實(shí)現(xiàn)的邏輯前提。協(xié)商民主追求公共利益，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化是協(xié)商民主的價(jià)值旨?xì)w，在這個(gè)意義上，“民主”和“協(xié)商”契合了時(shí)代對(duì)平等價(jià)值的期待。平等是協(xié)商民主的前提，真正的民主意味著公民權(quán)利的平等，沒有平等的地位和權(quán)利，民主便無從談起。協(xié)商民主中的平等是具體的平等，主要包括協(xié)商機(jī)會(huì)的平等、獲取資源的平等和參與能力的平等。這也就意味著，在公正的程序設(shè)計(jì)和合理的制度安排下，每個(gè)公民都享有平等參與政治決策和社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，以此維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益。

其次，寬容是協(xié)商民主的內(nèi)在價(jià)值訴求。只要我們承認(rèn)分歧是社會(huì)生活的常態(tài)，多元是當(dāng)今世界的特性，那么寬容就必然成為化解矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧的基本價(jià)值原則，必然構(gòu)成協(xié)商民主的內(nèi)在價(jià)值訴求。就中國傳統(tǒng)“和合”文化而言，寬容體現(xiàn)了中華民族“禮之用，和為貴”“和則相生”的傳統(tǒng)倫理精神的精髓，體現(xiàn)為包納兼容的品格，以及追求和諧、注重合作、提倡謙和、寬懷大度的精神。伴隨著我國改革的深入，各種深層次的社會(huì)問題逐漸暴露：利益主體的多元性，利益客體的交互性，利益關(guān)系的復(fù)雜性，利益訴求的多重性，利益沖突的多樣性等等，所有這些，都為協(xié)商民主得以存在與發(fā)展奠定了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。寬容作為協(xié)商民主的內(nèi)在價(jià)值訴求，貫穿于協(xié)商主體表達(dá)訴求、陳述觀點(diǎn)、轉(zhuǎn)換偏好和達(dá)成共識(shí)的環(huán)節(jié)當(dāng)中。包容也有助于打破多元價(jià)值主體、多元價(jià)值分歧和多元價(jià)值沖突的困局，成為多元協(xié)商主體間的粘合劑和化解利益矛盾的催化劑。

再次，理性是協(xié)商民主遵循的基本原則。協(xié)商民主語境里的理性，是指經(jīng)過審慎思考、充分協(xié)商、公開辯論的精致合理的偏好，這種理性是務(wù)實(shí)的、根本的、注重全局的、關(guān)注他人的。理性使協(xié)商民主最大限度地兼容了更多價(jià)值。人們?cè)诶硇赞q論中將民主形式中盲目的、危險(xiǎn)的因素減少到最低程度。在平等而廣泛的協(xié)商對(duì)話中，每個(gè)公民都可以理性自由的表達(dá)自己及其所代表群體的利益訴求，傾聽他人的各種觀點(diǎn)，最終鑄就公共利益的產(chǎn)生、聚合和實(shí)現(xiàn)。

最后，法治是協(xié)商民主得以實(shí)現(xiàn)的基本保障。作為現(xiàn)代民主的重要模式，協(xié)商民主自然也體現(xiàn)出對(duì)于法治文明的內(nèi)在訴求。正如哈貝馬斯所說：“任何民主形式存在的一個(gè)重要的必備條件都是非暴政的法治(no-tyrannous rule of law)，在這種情況下，交往和協(xié)商實(shí)踐才是可能的?！?James S. Fishkin,Democracy and Deliberation ，New Haven: Yale University Press， 1991.借助于法治的力量來建構(gòu)協(xié)商過程的規(guī)范化、確保協(xié)商程序的公正和合法、捍衛(wèi)協(xié)商結(jié)果的公平與權(quán)威，從而強(qiáng)化協(xié)商民主的合法性與穩(wěn)定性。同時(shí)，法治文明在一定意義上體現(xiàn)為制度正義。協(xié)商民主通過建構(gòu)和完善其制度載體，將法治精神升華為制度正義，進(jìn)而內(nèi)化為社會(huì)和個(gè)體的一種價(jià)值理念，形成國家與社會(huì)、政府與人民、權(quán)力與權(quán)利、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的良性互動(dòng)，從而達(dá)到社會(huì)整體結(jié)構(gòu)的平衡與和諧。因此，只有完善的法律制度和文明的法治社會(huì)才能營造和諧的協(xié)商氛圍，從這個(gè)意義上講，法治構(gòu)成了協(xié)商民主得以實(shí)現(xiàn)的基本保障。

二、我國基層政府治理存在的問題

基層政府治理不同于中央等其他層面的治理。

主要是指地方政府作為重要的政治行為者與其它不同的行為主體(包括社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)代表、公民個(gè)人等)，依法、民主、科學(xué)地對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)文化等事務(wù)進(jìn)行的一種規(guī)范性的管理活動(dòng)，這一活動(dòng)的終極目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。*陳家剛:《從政府管理走向政府治理》，《信訪與社會(huì)矛盾問題研究》2014年第1期。

經(jīng)過多年的探索，我國基層政府治理表現(xiàn)出較強(qiáng)的決策實(shí)踐性、廣泛的治理區(qū)域性、有效的“央地”銜接性和相對(duì)的治理獨(dú)立性等特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在治理理念日益先進(jìn)，治理行為日漸規(guī)范，治理能力顯著提高，治理方式向著公開化、民主化和多元化的道路不斷發(fā)展。但伴隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的加快，我國社會(huì)改革也進(jìn)入到攻堅(jiān)克難的深水區(qū)，各種社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)，各種社會(huì)問題日益凸顯。問題和矛盾的交織、權(quán)力與權(quán)利的對(duì)抗給基層政府治理造成了一定的阻礙，使得我國基層政府治理面臨著現(xiàn)實(shí)的困境。

首先，相關(guān)法制建設(shè)的滯后、法治意識(shí)的薄弱在一定程度上影響了法治化進(jìn)程，成為基層政府治理面臨的主要困境。法治是現(xiàn)代政府治理不可或缺的要素，從基層政府治理的法治化建設(shè)來看，國家頒布的法律、中央政府制定的行政法規(guī)以及各地方政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要擬定的行政性規(guī)章，無疑成為評(píng)判和約束基層政府治理行為的制度標(biāo)尺。但是，從我國現(xiàn)行的法律條文和規(guī)章制度中，卻很難找到多元主體參與治理的直接相關(guān)表述。一方面，我國的憲法與基本法律制度雖然對(duì)于公民參與基層治理的范圍和相關(guān)權(quán)利做出了相應(yīng)規(guī)定，但對(duì)于參與行為、參與渠道以及參與實(shí)施保障方面的規(guī)定都較為模糊，這就造成了基層政府在治理過程中常常忽視公民參與的必要性，使公民參與在缺乏具體制度保障下，流于形式*蘇振華:《公民參與地方治理的理論與實(shí)踐機(jī)制》，《陰山學(xué)刊》2011年第1期。。另一方面，也使得基層政府的治理行為經(jīng)常面臨缺少執(zhí)法基礎(chǔ)的尷尬窘境，導(dǎo)致“違法亂治”現(xiàn)象的時(shí)有發(fā)生。特別是治理過程中自由裁量權(quán)的使用，由于缺乏明確的法律規(guī)定，使一些政府官員在行使自由裁量權(quán)時(shí)，出現(xiàn)了以權(quán)壓法、徇私枉法、濫用職權(quán)等不良行為現(xiàn)象。再加上傳統(tǒng)因素的制約和影響，當(dāng)下仍有少量的基層政府官員及其公務(wù)人員法治意識(shí)淡薄，在基層治理中依然存在著“人治”代替“法治”的行為，遇事依賴口頭指令和內(nèi)部文件，由此形成的治理決策也帶有一定的局限性，法治化的治理局面難以形成。

其次，傳統(tǒng)管理理念和管理行為的根深蒂固，客觀上影響了“多元共治”理念的踐行，致使基層協(xié)商治理難以取得實(shí)效。隨著現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性和多樣性，單靠政府作為唯一的權(quán)力中心來實(shí)施有效的基層治理已難以勝任。這是因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的確立和深度的社會(huì)變革，已經(jīng)不可避免地激發(fā)著、培育著公民意識(shí)。公民的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的確立，必然轉(zhuǎn)換為對(duì)主體利益的維護(hù)，在此背景下進(jìn)行的政府治理，必然要兼顧到不同的利益主體，必然需要以寬容的品性來包容不同主體的利益訴求。“多元共治”作為共治理念的新發(fā)展，它要求在基層治理過程中，多元主體在自身所具有的基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，同政府共同參與社會(huì)治理的實(shí)際運(yùn)作。然而，長期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，還有相當(dāng)一部分基層政府習(xí)慣于“權(quán)威政府”或“全能政府”的角色，延續(xù)著“大政府小社會(huì)”或“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的管控思維，在進(jìn)行地方治理時(shí)，也較多采用行政干預(yù)的方式處理基層事務(wù)，“政治權(quán)利可以侵入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)人生活的諸多方面，原則上不受法律、思想、道德的限制?！?張宏偉:《善治視域下社會(huì)組織參與地方治理探析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。在這種理念的支配下，一些基層政府堅(jiān)持傳統(tǒng)的管理理念和管理行為，對(duì)公民、企業(yè)、社會(huì)組織等市場主體放權(quán)的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上時(shí)代要求，尤其在觸碰到政府自身利益時(shí)，基層政府挑選治理主體的過程中就會(huì)嚴(yán)格“排他”，甚至把其他治理主體視為競爭對(duì)手。傳統(tǒng)的治理方式已明顯不能適應(yīng)新形勢下“多元共治”的治理需要，基層治理過程中政府單獨(dú)決策，可能讓城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間、階層之間的利益差異越拉越大，導(dǎo)致多元主體之間的民主協(xié)商、平等參與在形式與內(nèi)容方面脫節(jié)，難以得到廣大人民群眾的認(rèn)可。

再次，過于強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)致使公共服務(wù)的職能弱化。政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要供給者，其公共服務(wù)職能在一定程度上體現(xiàn)著治理效果的優(yōu)劣。回顧30多年來我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本思想指導(dǎo)下，各級(jí)政府更多地把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為首要職能，管理社會(huì)的過程更多地體現(xiàn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程，其行為更加趨向經(jīng)濟(jì)化。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府職能的導(dǎo)向下，GDP為本逐漸成為某些政府官員惟一的績效標(biāo)準(zhǔn)，使得許多基層政府誤將發(fā)展狹隘地定位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，千方百計(jì)發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，并力圖取得積極成效。但是，這種片面的發(fā)展觀所帶來的負(fù)面效果是非常明顯的：出于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈偏好，有些基層政府為了體現(xiàn)政績，把財(cái)政預(yù)算幾乎都用在了驅(qū)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，對(duì)除此以外的其他事務(wù)卻缺乏興趣和意愿，甚至采取選擇性策略來弱化非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共服務(wù)職能。隨之帶來的問題就是地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給不足，地方就業(yè)、醫(yī)療、義務(wù)教育、社會(huì)保障等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，政府的身份還沒有從“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”，官民矛盾和社會(huì)沖突不斷產(chǎn)生，繼而成為地方政府治理的難題，加大了地方治理的難度。此外，基層政府治理決策的執(zhí)行不到位，決策執(zhí)行時(shí)的人、財(cái)、物資源不夠充足，中央的治理決策難以在各地方得到有效的貫徹和落實(shí)等也容易造成基層政府治理“上有政策，下有對(duì)策”的治理亂象，難以保證基層政府公共服務(wù)落到實(shí)處。

三、我國基層政府治理的基本目標(biāo)

近年來，協(xié)商民主應(yīng)用于我國政府治理的實(shí)踐已經(jīng)逐步從宏觀層面向微觀層面擴(kuò)展，從國家治理向地方治理擴(kuò)展，從單純的維穩(wěn)向法治、共治、善治的優(yōu)化目標(biāo)擴(kuò)展。挖掘協(xié)商民主的內(nèi)在特質(zhì)并服務(wù)于基層政府治理是一種政治藝術(shù)，運(yùn)用協(xié)商民主的方法來解決基層政府治理困境是一種治理創(chuàng)新，透過協(xié)商民主的價(jià)值視域探尋基層政府治理的目標(biāo)是一種新的思路和方向。協(xié)商民主作為一種全新的民主治理理念和手段，在幫助基層政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型的過程中，借助于協(xié)商民主所固有的法治、寬容、平等、理性的內(nèi)在特質(zhì)，化解治理的困境，實(shí)現(xiàn)法治、共治和善治的目標(biāo)。

其一，尊重協(xié)商民主的法治特質(zhì)，引導(dǎo)基層治理走向法治。法治是協(xié)商民主得以實(shí)現(xiàn)的基本保障。如同民主決定了權(quán)力在來源意義上的正義性、法治決定了權(quán)力在運(yùn)作意義上的正義性，協(xié)商民主中的法治特質(zhì)奠定了政府治理的法治文明基礎(chǔ)。法治的目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。從這個(gè)意義上說，法治與人治相對(duì)立，它既規(guī)范公民的行為，更制約政府的行為?；鶎诱卫硭?gòu)的法治文明，囊括了民主之治和科學(xué)之治的應(yīng)有之義，主張通過文明、理性的協(xié)商過程和公開、透明的制度規(guī)則，保障參與治理的多元主體對(duì)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。法治化背景下的基層政府治理，要接受參與治理的多元主體的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和反饋，受到法治的約束和規(guī)范，這就必然使基層政府擔(dān)當(dāng)起與權(quán)力相匹配的責(zé)任，避免在治理過程中出現(xiàn)越位、錯(cuò)位或不到位的狀況，恪守法律底線，從而提高治理的合法性。這就是說，基層政府治理需要弘揚(yáng)法治精神、踐行法治理念，法治是治理現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)和必由之路?！胺杀仨毐恍叛觯駝t它將形同虛設(shè)”*[美]伯爾曼:《法律與宗教》，梁治平譯，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1991年，第14頁。。協(xié)商民主所蘊(yùn)含的“法治”特質(zhì)內(nèi)化為基層政府所應(yīng)有的法治精神和法治意識(shí)，轉(zhuǎn)化為廣大民眾所應(yīng)有的公民意識(shí)和守法意愿，升華為多元治理主體所應(yīng)有的法治觀念和法治品格，力求在弘揚(yáng)法治、追求正義的過程中，逐步形成整個(gè)基層社會(huì)穩(wěn)定有效的法治認(rèn)知，為基層政府治理的法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提供穩(wěn)固的法治價(jià)值觀的支持。除了要將法治精神內(nèi)化為公民的自覺、自律以外，協(xié)商民主對(duì)于基層政府“法治”邏輯的規(guī)范，還可以進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，并且建立有效的法律監(jiān)督和制約機(jī)制。正所謂有了民主，公民才能以不同的形式充分享有并切實(shí)行使當(dāng)家作主的權(quán)利；有了監(jiān)督和制約，才能把法治的威嚴(yán)震懾到基層政府治理的每一環(huán)節(jié)，通過嚴(yán)格遵守和規(guī)范執(zhí)行法律來約束和規(guī)范基層政府的治理權(quán)力和治理行為，減少公共權(quán)力機(jī)關(guān)和部門違法亂治現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)基層政府治理的“法治”愿景。

其二，秉承協(xié)商民主的寬容特質(zhì)，促使基層治理走向共治。寬容體現(xiàn)在治理過程中就是包納兼容和注重合作的精神品格。趨向于多元化發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，客觀上要求政府治理必須從“一元之治”走向“多元之治”，公正平等地對(duì)待不同利益群體的合理訴求與合法權(quán)益。鑒于此，基層政府治理的多元之治就是多元主體共同參與基層治理，通過溝通與協(xié)商搭建起來的、依靠集體行動(dòng)達(dá)成的合作秩序。遵循協(xié)商民主的“寬容”特質(zhì)進(jìn)行基層政府治理，就是要在政府、公民與社會(huì)之間建立一個(gè)對(duì)話、交流、合作的平臺(tái)，通過治理前的廣泛協(xié)商和有序溝通，聽取各方意見，獲取事實(shí)真相；對(duì)存在的利益分歧，依托寬容、共存的價(jià)值理念，促進(jìn)不同治理主體之間的意見整合，實(shí)現(xiàn)多元主體參與下政府與社會(huì)協(xié)同治理的無縫對(duì)接。可見，多元之治的邏輯前提就是要充分發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主的寬容特質(zhì)，聚攏多元治理主體，傾聽多種建議看法，表達(dá)不同利益訴求，實(shí)現(xiàn)共同價(jià)值追求。實(shí)際上，在共同價(jià)值導(dǎo)向和理性原則的規(guī)范下，參與表達(dá)建議看法、傾訴利益訴求的人數(shù)越多，所產(chǎn)生的“治理規(guī)則”就愈加公正，由此形成的治理決策也就更加科學(xué)。

隨著全球化的發(fā)展和信息化時(shí)代的到來，當(dāng)代社會(huì)始終處于快速發(fā)展和深度變遷之中。社會(huì)的各個(gè)系統(tǒng)要保持生機(jī)和活力，就必然要和外界的環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換。同理可言，基層政府治理作為治理系統(tǒng)下的子系統(tǒng)要保持效率和活力，也必須具備開放和寬容的心態(tài)，這既是對(duì)現(xiàn)代公民知情權(quán)和參與權(quán)的尊重，也是鼓勵(lì)基層政府從“單邊治理”走向“多元共治”的價(jià)值需求?！肮駞⑴c是民主的希望”*[美]文森特·奧斯特羅姆，羅伯特·比什，埃利諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》，井 敏等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第186頁。，要提高基層政府治理的有效性就必須要有“寬容”的心態(tài)，包容兼納多元主體參與到基層治理過程之中，建立健全公民同基層政府共同參與基層治理的運(yùn)作機(jī)制，積極拓寬公民參政議政的渠道，提高基層政府治理中的民主參與程度。特別是在現(xiàn)代社會(huì)治理模式變革的新形勢下，要求基層政府治理具備更高的效率性、靈活性和回應(yīng)性。傳統(tǒng)的基層政府權(quán)力集中，反應(yīng)滯后的治理形勢已無法滿足現(xiàn)代社會(huì)的需求，引進(jìn)開放、透明、互動(dòng)及適度分權(quán)的制度安排，強(qiáng)化公民參與基層公共事務(wù)的自主管理，是政府與公民合作進(jìn)行基層治理的應(yīng)有之義。以“寬容”的心態(tài)促進(jìn)基層政府治理，要求基層政府在治理過程中有所為、有所不為，科學(xué)定位政府的角色，簡政放權(quán)，將部分治理權(quán)力逐級(jí)下放至公民、市場、社會(huì)或其它治理組織，變無所不能、無所不管的政府的一元之治為政府與其他主體的多元之治，實(shí)現(xiàn)基層政府治理的“共治”愿景。

其三，堅(jiān)持協(xié)商民主的理性和平等特質(zhì)，實(shí)現(xiàn)基層治理走向善治。協(xié)商民主中的理性和平等特質(zhì)是基層政府治理善治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提條件?！吧浦巍奔戳己玫闹卫恚侵卫韮?nèi)涵的理性衍生，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)還政于民的過程。俞可平曾經(jīng)概括指出了善治的十個(gè)基本要素*俞可平:《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期。，其本質(zhì)特征就是通過一種溫和、柔性的協(xié)商式治理方式，對(duì)公共生活中出現(xiàn)的問題進(jìn)行廣泛的討論、爭辯、妥協(xié)與協(xié)商，本著理性與平等的原則，秉承民主的精神，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。公共利益作為善治的終極目的，它實(shí)質(zhì)上是不同主體之間的共同利益進(jìn)行對(duì)話協(xié)商的結(jié)果，而非個(gè)人利益的簡單聚集。它意味著部分人甚至有時(shí)是多數(shù)人的偏好需要，在理性精神和平等訴求的作用下實(shí)現(xiàn)一定程度的轉(zhuǎn)換。蘊(yùn)含著理性特質(zhì)和平等精神的協(xié)商民主，致力于在基層政府治理中，把理性與平等發(fā)揮到極致，它以公共利益為目標(biāo)，以程序公正為原則，以合作共贏為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)的是平等而非有差別的公民參與，理性而非情緒化的訴求表達(dá)；要求多元協(xié)商主體通過對(duì)話實(shí)現(xiàn)共識(shí)，通過寬容實(shí)現(xiàn)共融，通過合作實(shí)現(xiàn)共贏；厘清權(quán)利，明確責(zé)任，權(quán)衡利害，著眼未來。最終基于偏好聚合，做出得到普遍認(rèn)同的決策，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。

善治目標(biāo)的背后，涌動(dòng)的是一場國家、社會(huì)、公民從以往的潛在對(duì)抗到當(dāng)下的交互聯(lián)動(dòng)，再到致力于通過合作共贏實(shí)現(xiàn)和諧善治的思想革命；是一次政府、市場、社會(huì)從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實(shí)的功能性變化再到民主參與的主體性變化的制度型塑。*江必新:《實(shí)現(xiàn)國際治理的現(xiàn)代化》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月3日。善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以法治與共治的實(shí)現(xiàn)為前提，這是因?yàn)榉ㄖ问巧浦蔚幕A(chǔ)，共治是善治的應(yīng)有之義。如前所述，協(xié)商民主中的“法治”特質(zhì)讓基層政府能夠做到“法無授權(quán)不可為”，讓公民可以“法無禁止即可為”，最大限度地保障了法治意義上普通公民參與基層政府治理的合法權(quán)益。而協(xié)商民主中的“寬容”特質(zhì)則更進(jìn)一步為基層政府治理的多元主體共同參與敞開了大門，促進(jìn)著“共治”局面的形成。在法治與共治的基礎(chǔ)上，再以理性和平等特質(zhì)為核心，利用公共理性尋求公共利益最大化的善治目標(biāo)就成為必然。協(xié)商民主追求的是理性民主，作為一種實(shí)踐訴求，它最終的價(jià)值指向是實(shí)現(xiàn)基層政府治理的公共利益最大化。它要求基層政府在治理過程中要有公開的態(tài)度，不做沉默型政府，及時(shí)公開政府信息，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”；要有溝通的能力，不做命令型政府，主動(dòng)與公民、社會(huì)和市場主體交流互動(dòng)，提高公共服務(wù)化水平；要有包容的精神，不做權(quán)力主導(dǎo)型政府，有容納不同意見的胸襟，做到“集權(quán)治理”向“分權(quán)共治”的轉(zhuǎn)變，以最終實(shí)現(xiàn)基層政府治理的“善治”愿景。

在國家著力改進(jìn)與完善治理體系的大背景下，基層政府治理的重要性日益凸顯，其治理狀況直接影響著國家治理體系現(xiàn)代化的實(shí)踐，是推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的必要前提。伴隨著我國改革開放的深入進(jìn)行，市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革，基層人民群眾的利益訴求更加多元化，潛在的社會(huì)矛盾和利益沖突也日益增多，人民群眾的權(quán)利意識(shí)和民主素質(zhì)也逐步增強(qiáng)，這就必然提高了對(duì)基層政府治理水平和質(zhì)量的要求。鑒于此，基層政府面對(duì)當(dāng)前治理過程中出現(xiàn)的困境、矛盾和挑戰(zhàn)，要積極正視并理性應(yīng)對(duì)，不斷加強(qiáng)法治、共治和善治建設(shè)，提升其品味和層次，這是基層政府實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新的必然走向，也是協(xié)商民主治理功用有效發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)路徑。作為民主治理形式的協(xié)商民主，在本質(zhì)上以公共利益為取向，主張通過多元主體的協(xié)商對(duì)話、平等交流達(dá)成共識(shí)，讓和諧善治、互利共贏成為基層政府治理的價(jià)值訴求，讓寬容貴和、合作共治成為基層政府治理的基本通則，讓理性參與、法治約束成為基層政府治理的合法保障,必將在基層政府治理過程中發(fā)揮出巨大的現(xiàn)實(shí)功用。

(責(zé)任編輯張健)

作者簡介：王巖，上海交通大學(xué)特聘教授、博士生導(dǎo)師；潘友星，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院研究生(江蘇 南京，210042)。

基金項(xiàng)目：①國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“學(xué)術(shù)思想理論動(dòng)態(tài)與意識(shí)形態(tài)建設(shè)方略研究”階段性成果(15AKS014)；江蘇省社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“社會(huì)主義協(xié)商民主理論與實(shí)踐研究”階段性成果(13A002)