論民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的法制路徑

王志鑫

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★經(jīng)濟(jì)·管理★

論民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的法制路徑

王志鑫

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)重要且復(fù)雜的工程，需要法制強(qiáng)有力的保障。在民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，法制有利于生態(tài)文明建設(shè)理念制度化、長(zhǎng)期化和保障少數(shù)民族群眾生態(tài)權(quán)益，但也存在著生態(tài)文明立法不健全、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力、司法介入存在制度缺失等一系列問(wèn)題。在總結(jié)一些民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法制保障經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出完善民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法制路徑的構(gòu)想：建立和完善生態(tài)文明法律體系，加強(qiáng)生態(tài)文明執(zhí)法力度，健全司法機(jī)制，進(jìn)而有力保障民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的順利推進(jìn)。

民族地區(qū)；生態(tài)文明建設(shè)；法制路徑

【Abstract】The construction of ecological civilization is an important and complicated project, which requires a powerful legal guarantee. In the process of ecological civilization construction in minority areas, the legal system is conducive to the construction of ecological civilization and it can protect the ecological rights and interests of the ethnic groups. But there also exist some problems, namely, imperfect legislation of ecological civilization, ineffective law enforcement of ecological environment, and inefficient judicial intervention. On the basis of summarizing the experience of the construction of ecological civilization construction in some minority areas, the author puts forward the ideas of improving the legal system of ecological civilization construction in minority areas: to establish and perfect the legal system of ecological civilization, to strengthen law enforcement of ecological civilization, and to better judicial mechanism; thus it effectively ensures the smooth progress of the construction of ecological civilization in minority areas.

【Key words】minority areas； construction of ecological civilization； legal path

由于歷史、地理及文化因素，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較滯后，致使生態(tài)環(huán)境保護(hù)正逐漸陷入困境：一方面因不合理的開(kāi)發(fā)與利用，民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的破壞，生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱；另一方面民族地區(qū)大部分處于我國(guó)生態(tài)保護(hù)區(qū)，亦是我國(guó)天然的生態(tài)屏障區(qū)，面臨來(lái)自中央及其他地區(qū)的環(huán)保壓力巨大。民族地區(qū)所處的這種兩難境地，集中表現(xiàn)為發(fā)展與環(huán)保的相互博弈，在一定程度上反映了我國(guó)大部分地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中所遭遇到的問(wèn)題。因此，黨中央適時(shí)提出“生態(tài)文明”理念，期以生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，這對(duì)于面臨發(fā)展與環(huán)保雙重壓力的民族地區(qū)意義重大。但生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)涉及復(fù)雜利益的艱巨工程，特別是民族地區(qū)更有其特殊性，所以必須把其納入法治化的軌道。同樣，法治是民族地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明的重要保障，民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)只有堅(jiān)持走法治化道路，才能真正實(shí)現(xiàn)。

一、民族地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明的必要性

(一)民族地區(qū)處于我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的前哨

我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，民族地區(qū)約占我國(guó)國(guó)土總面積的64.2%，且大部分處于邊疆內(nèi)陸或靠近邊疆的地區(qū)。而我國(guó)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和石漠化、荒漠化地區(qū)大多數(shù)也分布在民族地區(qū)，客觀上致使民族地區(qū)的環(huán)境保護(hù)和治理壓力要超過(guò)我國(guó)其他地區(qū)。從地理位置上看，青海、西藏及四川西部構(gòu)成了我國(guó)地形的第一階梯——青藏高原，青藏高原是我國(guó)藏族的主要聚居區(qū)，也是長(zhǎng)江、黃河及瀾滄江的發(fā)源地，它的生態(tài)狀況直接決定了這幾大流域乃至全國(guó)的生態(tài)狀況，生態(tài)重要性不言而喻，國(guó)家在此設(shè)立了三江源自然保護(hù)區(qū)便是佐證。云貴高原地處我國(guó)地形的第二階梯上，這里聚居了南方的眾多少數(shù)民族。[1]該地區(qū)地形崎嶇，溶巖發(fā)育強(qiáng)烈，屬典型的喀斯特地貌，水土流失嚴(yán)重，石漠化程度較深，生態(tài)環(huán)境比較脆弱；但該地區(qū)民族習(xí)俗保存較好，生態(tài)資源較為豐富。新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅等省區(qū)位于我國(guó)干旱半干旱地區(qū)，是我國(guó)農(nóng)牧業(yè)和林業(yè)的過(guò)渡地帶，該地區(qū)草原、荒漠的生態(tài)狀況對(duì)東西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有很大的影響，如我國(guó)華北地區(qū)的沙塵暴天氣主要是因該地區(qū)環(huán)境惡劣所導(dǎo)致。該地區(qū)少數(shù)民族的宗教信仰、飲食習(xí)慣與其他地區(qū)有明顯的差異，同時(shí)該地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，如石油、煤炭、鐵礦等。

(二)有利于民族地區(qū)脫貧致富

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，貧困人口大幅減少。但因歷史、地理及自然因素，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，已處于全國(guó)貧困程度最深、貧困面最廣、貧困發(fā)生率最高的地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年我國(guó)民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口為2205萬(wàn)人，占八省區(qū)總農(nóng)村人口的14.7%，占全國(guó)總農(nóng)村人口的31.4%，扶貧形勢(shì)依然不容樂(lè)觀。許多地區(qū)水土流失嚴(yán)重，石漠化和荒漠化問(wèn)題突出，自然環(huán)境惡劣，已嚴(yán)重影響到少數(shù)民族群眾的居住和生活。當(dāng)前，民族地區(qū)的貧困問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和民族問(wèn)題交織在一起，構(gòu)造出一副復(fù)雜的社會(huì)局面，如不及時(shí)解決這些問(wèn)題，不僅會(huì)影響民族地區(qū)的繁榮與團(tuán)結(jié)，更會(huì)影響國(guó)家與社會(huì)的穩(wěn)定。為此，國(guó)家針對(duì)民族地區(qū)實(shí)施了眾多的扶貧項(xiàng)目，取得了一定的效果。黨和國(guó)家也根據(jù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整扶貧理念，無(wú)論是早期的單純性“輸血”，中期的培養(yǎng)“造血”功能，到現(xiàn)如今提倡的“精準(zhǔn)扶貧”，都反映出黨和國(guó)家對(duì)民族地區(qū)貧困問(wèn)題的重視。但由于少數(shù)民族群眾自身存在的文化、習(xí)俗、宗教信仰等特殊性，造成了利益訴求的多樣性，扶貧政策難以全部企及；同時(shí)貧困地區(qū)多處于民族地區(qū)的深山區(qū)、石山區(qū)及高寒偏遠(yuǎn)區(qū)，扶貧難度比較大，不少地區(qū)面臨“保護(hù)生態(tài)”和“加快發(fā)展”的雙重矛盾。因此民族地區(qū)應(yīng)選擇一條既符合黨和國(guó)家扶貧理念，又能夠在本地區(qū)實(shí)行的扶貧道路。代表社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和人與自然和諧相處的生態(tài)文明理念無(wú)疑是最符合條件的，它提倡循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而有利于提高少數(shù)民族群眾的收入和生活水平；它提倡綠色發(fā)展方式，通過(guò)加大自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，全面促進(jìn)資源節(jié)約，進(jìn)而有利于保護(hù)民族地區(qū)所蘊(yùn)含的豐富水資源和礦產(chǎn)資源，改變民族地區(qū)惡劣的自然環(huán)境，真正把民族地區(qū)打造成“青山綠水”的宜居地方。

(三)有利于保護(hù)少數(shù)民族文化資源

民族地區(qū)聚居著我國(guó)眾多的少數(shù)民族，他們?cè)跉v史歲月的長(zhǎng)河中創(chuàng)造了豐富多彩的民族文化，這其中既有衍生于他們?nèi)粘Ｉa(chǎn)和生活的生存經(jīng)驗(yàn)，又有脫胎于他們的宗教信仰和生活習(xí)俗的生態(tài)智慧。這些少數(shù)民族文化是中華民族傳統(tǒng)文化的重要組成部分，以國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目為例，至2011年底，在國(guó)務(wù)院已公布三批1219項(xiàng)國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目中，少數(shù)民族項(xiàng)目占34.9%；在已公布的三批1488名國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人中，少數(shù)民族傳承人占26%。中國(guó)目前建立了15個(gè)文化生態(tài)保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)，其中就有6個(gè)建在民族地區(qū)。[2]雖然國(guó)家采取了眾多保護(hù)措施以傳承和延續(xù)少數(shù)民族文化，也取得了一定的成效。但因受到外來(lái)文化的沖擊、保護(hù)資金投入不足、傳承人年老力衰等一系列因素的影響，我國(guó)少數(shù)民族文化仍處于不景氣的狀態(tài)，急需轉(zhuǎn)變保護(hù)觀念，加大保護(hù)力度。同時(shí)，少數(shù)民族文化資源自身也蘊(yùn)含了豐富的生態(tài)思想及生態(tài)制度文化。[3]這些思想不僅和生態(tài)文明在理念、內(nèi)容上有許多共通之處，更重要的是它們已在民族地區(qū)實(shí)行多年，早已融入到每個(gè)少數(shù)民族群眾的生產(chǎn)生活之中，深得他們的尊重和信仰，如能對(duì)其采擷，勢(shì)必可對(duì)生態(tài)文明建設(shè)理論提供“有益營(yíng)養(yǎng)”，為在民族地區(qū)倡導(dǎo)和推行生態(tài)文明建設(shè)理念打牢思想基礎(chǔ)。而縱觀各種文化形態(tài)，唯生態(tài)文明理念對(duì)另一種文化既能達(dá)到保護(hù)又能達(dá)到吸收及反哺的目的：一方面，生態(tài)文明本質(zhì)上反映的是人與自然和諧相處之道，提倡的是尊重自然和自身的文化，通過(guò)發(fā)揮激勵(lì)和教化作用，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族群眾對(duì)本民族文化的認(rèn)同，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)民族文化資源的目的；另一方面，生態(tài)文明理念是一種代表現(xiàn)代文化融合的先進(jìn)理念，善于將不同文化類型整合優(yōu)化，少數(shù)民族文化在其整合優(yōu)化下，亦能發(fā)揮出更大的價(jià)值。

二、法制是民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障

(一)生態(tài)文明建設(shè)理念需制度化、長(zhǎng)期化

黨的十七大報(bào)告首次提出要“建設(shè)生態(tài)文明”，并逐步優(yōu)化我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和消費(fèi)方式，增強(qiáng)生態(tài)文明觀念。十八大報(bào)告則把“美麗中國(guó)”作為生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，并與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)構(gòu)成“五位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義總體結(jié)構(gòu)。雖經(jīng)兩次重要會(huì)議的宣揚(yáng)和傳播，但生態(tài)文明建設(shè)目前還未形成一種制度化的事物，相對(duì)于社會(huì)各界尤其是少數(shù)民族群眾還稍顯陌生，這必然不利于生態(tài)文明理念在民族地區(qū)的傳播與踐行。由于宗教信仰和民俗習(xí)慣的不同，少數(shù)民族地區(qū)自有一套人文價(jià)值觀念和社會(huì)生活準(zhǔn)則，生態(tài)文明建設(shè)理念要想獲得少數(shù)民族群眾的認(rèn)同，僅僅依靠宣傳和教化是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需獲得某種權(quán)威的認(rèn)定：即國(guó)家在法律上對(duì)其的認(rèn)可，正如少數(shù)民族習(xí)慣法一般。只有讓生態(tài)文明建設(shè)理念成為一種常態(tài)化的制度，兼具法律所具有的權(quán)威性特征，才能更好地讓生態(tài)文明建設(shè)理念融入到社會(huì)各個(gè)階層的思想觀念之中，才能更好地得到少數(shù)民族群眾的接受和認(rèn)同，進(jìn)而順利保障生態(tài)文明建設(shè)在民族地區(qū)的實(shí)行。反過(guò)來(lái)說(shuō)，法律作為最重要的社會(huì)控制手段，也應(yīng)適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要，完成對(duì)生態(tài)文明的法律確認(rèn)。[4]生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的工程，需要我們一代人甚至是幾代人的不懈努力才能實(shí)現(xiàn)，客觀上需要持久的制度保障。生態(tài)文明建設(shè)雖然在我國(guó)提及次數(shù)較多，但其終歸還是一種戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)質(zhì)上是黨和國(guó)家推行的一種政策。但政策具有變動(dòng)性，容易受到來(lái)自各方因素尤其是政府自身行為的影響，這顯然不利于生態(tài)文明理念的長(zhǎng)期貫徹實(shí)施。因此，除了急需發(fā)揮政策的作用外，我們還應(yīng)加強(qiáng)法制的保障作用。眾所周知，穩(wěn)定性是法律的基本特性之一，只有保持法律的穩(wěn)固，才能把法律的預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、指引、教育及強(qiáng)制功能發(fā)揮出最大效果。

(二)少數(shù)民族群眾生態(tài)權(quán)益需保障

權(quán)益指的是公民受法律認(rèn)可和保障的權(quán)利與利益。權(quán)益的保障既是法律要體現(xiàn)的基本目的，更是法治社會(huì)建設(shè)的重要目標(biāo)。[5]基于權(quán)益的重要性，許多國(guó)家在制定憲法和實(shí)施憲政的過(guò)程中都強(qiáng)調(diào)對(duì)少數(shù)民族群眾權(quán)益的保障。我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，國(guó)家歷來(lái)重視公民尤其是少數(shù)民族群眾的權(quán)益保障工作，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策等方面對(duì)民族地區(qū)和少數(shù)民族群眾都有所傾斜。在法律方面，我國(guó)《憲法》第四條明確規(guī)定：“國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系”。從利益紛爭(zhēng)的原因來(lái)看，權(quán)益沖突多源于強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)弱勢(shì)群體的侵害，客觀上作為強(qiáng)勢(shì)群體的國(guó)家、政府的某些行為容易侵害作為弱勢(shì)群體的公眾的權(quán)益，因而強(qiáng)調(diào)公眾權(quán)益的保障是合理且必要的。在民族地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明，除了有限的自發(fā)性民間行為，大部分是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府必然處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，而少數(shù)民族群眾則處于被領(lǐng)導(dǎo)地位。在某些民族地區(qū)“人治”色彩濃厚，一旦在某些具體問(wèn)題上政府決策或行政行為出現(xiàn)偏差，容易導(dǎo)致少數(shù)民族群眾的權(quán)益受損，顯然不利于維護(hù)團(tuán)結(jié)友善的民族關(guān)系。因此，我們應(yīng)把民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)引入法治化的軌道，用“法治”代替“人治”，依法建設(shè)生態(tài)文明，才能有效避免因行政行為的固有缺陷而導(dǎo)致的對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和少數(shù)民族群眾的不利影響，把生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)到良性發(fā)展軌道上來(lái)，進(jìn)而有力保障少數(shù)民族群眾的切身利益。雖然在民族地區(qū)法律不是保護(hù)少數(shù)民族權(quán)益的唯一途徑，還有村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等規(guī)范，但不可置否，法律是最為有效、最為重要的途徑。

三、民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法制化存在的問(wèn)題

(一)生態(tài)文明立法不健全

從國(guó)家層面上看，我國(guó)目前尚未出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)的綜合性法律，也未專門制定針對(duì)民族地區(qū)的法律法規(guī)。生態(tài)文明建設(shè)大多散見(jiàn)于環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)及部門規(guī)章之中，這必然不利于從宏觀全局性的角度指導(dǎo)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。從地方層面上看，目前民族八省區(qū)只有貴州省出臺(tái)了生態(tài)文建設(shè)相關(guān)法規(guī)，分別是《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》和《貴陽(yáng)市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》。在出臺(tái)這兩部條例后，貴州省生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的軌道，近年來(lái)生態(tài)文明建設(shè)亮點(diǎn)頻頻；反觀其他生態(tài)法規(guī)還不完善的民族地區(qū)，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程明顯滯后于貴州省，這也充分地說(shuō)明了法律對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的推動(dòng)作用。在立法思想上，民族地區(qū)大多遵循的是人本主義價(jià)值觀，致使在生態(tài)環(huán)境立法時(shí)比較強(qiáng)調(diào)人的經(jīng)濟(jì)利益，雖然有利于民族地區(qū)脫貧致富，但一味注重經(jīng)濟(jì)利益容易導(dǎo)致人們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的輕視，顯然與生態(tài)文明建設(shè)所提倡的人與自然和諧相處的理念不相符合。在立法內(nèi)容上看，當(dāng)前民族地區(qū)生態(tài)文明立法還存在照搬照抄的情形，援引東部地區(qū)出臺(tái)的生態(tài)文明法律法規(guī)內(nèi)容，卻忽視了本地區(qū)的基本情況，沒(méi)有突出民族地區(qū)特色。在立法中比較重視機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障、環(huán)境權(quán)力配置等內(nèi)容、而忽視公民的環(huán)境利益。[6]同時(shí)，民族地區(qū)生態(tài)立法工作創(chuàng)新性不夠。生態(tài)文明是一項(xiàng)新事物，但許多民族地區(qū)立法人員仍以固有思維去看待它，這顯然不利于生態(tài)文明立法質(zhì)量的提高。

(二)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力

目前，民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是生態(tài)執(zhí)法力量薄弱。一直以來(lái)，環(huán)保部門承擔(dān)了民族地區(qū)大部分的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法任務(wù)，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了一定的作用，但也面臨著諸多問(wèn)題，特別是隨著民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)范圍的擴(kuò)大，傳統(tǒng)的由環(huán)保部門主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展。雖然新《環(huán)保法》明確賦予環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中卻遭遇到許多問(wèn)題，如執(zhí)法人員知識(shí)涵養(yǎng)不高，基層執(zhí)法能力不強(qiáng)，來(lái)自政府的壓力較大等，嚴(yán)重削弱了民族地區(qū)生態(tài)執(zhí)法力量。二是各執(zhí)法部門協(xié)作性不強(qiáng)。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的事物，包含了民族地區(qū)社會(huì)生活的方方面面，因此它需要各職能部門的合力助推才能前行。但事實(shí)上，在民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，執(zhí)法部門“各自為政”和“相互推諉”的現(xiàn)象還普遍存在，有些部門的執(zhí)法工作更是以利益為先導(dǎo)，只對(duì)那些獲益較大的事務(wù)才進(jìn)行執(zhí)法，而對(duì)那些收益微弱的小事情卻采取聽(tīng)之任之的態(tài)度。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)本就不發(fā)達(dá)，一直存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，執(zhí)法部門受到各方面干預(yù)尤其來(lái)自行政主管部門的干預(yù)較多，致使執(zhí)法工作常常難以開(kāi)展。三是執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)待加強(qiáng)。隨著民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)逐步推進(jìn)，執(zhí)法部門獲得的權(quán)力也隨之增加，但在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中有些力不從心，如基層執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)欠缺，執(zhí)法人員鍛煉不足；生態(tài)文明知識(shí)掌握不夠，基本法律了解不清；編制有限，一線執(zhí)法部門人手較缺等。

(三)司法介入存在制度缺失

正所謂，司法是解決糾紛的最后一道防線。在民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，司法卻難以有效介入生態(tài)糾紛之中，主要在于相關(guān)司法制度缺失。一是現(xiàn)行司法制度在應(yīng)對(duì)生態(tài)問(wèn)題時(shí)存在某些局限。我國(guó)現(xiàn)行訴訟制度設(shè)計(jì)之初的目的在于解決人身和財(cái)產(chǎn)糾紛，并沒(méi)有考慮到生態(tài)糾紛，之后雖然增加了對(duì)生態(tài)糾紛的規(guī)定，但實(shí)際效果卻不明顯。二是環(huán)境公益訴訟存在問(wèn)題。新《民事訴訟法》第五十五條和新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條分別確立了環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定對(duì)于污染環(huán)境的行為，符合有關(guān)條件的社會(huì)組織可依法向人民法院提起訴訟。但通過(guò)分析不然發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟制度可操作性不強(qiáng)，即它雖然在法條上獲得“認(rèn)可”，但對(duì)于現(xiàn)實(shí)中采用何種審判制度、是設(shè)立新的審判機(jī)構(gòu)還是沿用以前的審判習(xí)慣等方面，法律對(duì)此并未明確規(guī)定，使得在具體的法律適用過(guò)程中容易出現(xiàn)無(wú)法可依的局面。在原告資格方面，法律明確規(guī)定個(gè)人沒(méi)有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家人人都可以作為環(huán)境污損的訴訟主體的做法，我國(guó)還是有一定的差距。[7]三是環(huán)境糾紛的專業(yè)性難題。由于環(huán)境糾紛往往蘊(yùn)含了專業(yè)性、復(fù)雜性和多變性，環(huán)境訴訟大多需要經(jīng)過(guò)污染情況評(píng)估、損害結(jié)果鑒定及證據(jù)收集等專業(yè)性程序，但現(xiàn)實(shí)中具備這樣訴訟能力的公益組織少之又少，一旦社會(huì)組織難以提起訴訟，意味著當(dāng)?shù)厝罕姷纳鷳B(tài)權(quán)益得不到最后的救濟(jì)。同時(shí)，由于環(huán)境訴訟的高專業(yè)性，使得民族地區(qū)基層法官難以勝任此類案件的審理。

四、構(gòu)建民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法制路徑

我國(guó)當(dāng)前的法律體系對(duì)民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)正發(fā)揮著一定的作用，但隨著民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)方向及內(nèi)容的變化，現(xiàn)行法制體系恐怕難以全部企及。除了繼續(xù)完善法律制度外，還應(yīng)善于尋找和吸收有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)有些地區(qū)推行的先行先試的制度，只要經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)可行，國(guó)家就應(yīng)加以鼓勵(lì)和推廣。如貴州省在生態(tài)文明法制建設(shè)方面就積累了不少卓有成效的經(jīng)驗(yàn)，如出臺(tái)了生態(tài)文明建設(shè)綜合性法規(guī)，構(gòu)建了較為完善的司法保障機(jī)制等。因此，結(jié)合貴州省的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法制路徑應(yīng)做好幾下方面：

(一)建立和完善生態(tài)文明法律體系

首先，應(yīng)將“生態(tài)文明”入憲。早在2003年，生態(tài)文明就出現(xiàn)在中央有關(guān)文件中，而到如今全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正如火如荼的今天，生態(tài)文明依然未能寫入憲法，造成了生態(tài)文明在我國(guó)根本大法中地位的缺失。因此，在憲法中應(yīng)確立生態(tài)文明制度，并賦予如政治文明、經(jīng)濟(jì)文明及社會(huì)文明同等重要的地位，以我國(guó)根本大法為載體，以人與自然和諧相處為發(fā)展理念，進(jìn)而有利于保證我國(guó)民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的方向。其次，出臺(tái)綜合性法律。鑒于當(dāng)前國(guó)家和民族地區(qū)兩個(gè)層面上都未出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)綜合性的法律，因此有必要在國(guó)家和地方兩個(gè)方面著手相關(guān)立法工作。一是全國(guó)人大及其常委會(huì)積極發(fā)揮職能作用，出臺(tái)《中華人民共和國(guó)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》，將黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的方針、政策上升到國(guó)家法律的層面，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指揮我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)工作，保障生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性；進(jìn)一步明確生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、原則、具體措施等方面，確保生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)效功能；讓政府的生態(tài)文明建設(shè)工作真正有法可依，把行政權(quán)力從決策到執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)都納入法制化軌道。[8]二是民族地區(qū)要發(fā)揮先行先試的精神，積極運(yùn)用立法的能動(dòng)性，出臺(tái)本地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)綜合條例。特別是許多民族自治地區(qū)本身就享有特殊的立法權(quán)，具有其它地方所不具備的立法優(yōu)勢(shì)，所以更應(yīng)積極發(fā)揮這種優(yōu)勢(shì)。作為生態(tài)文明建設(shè)第一線的民族地區(qū)，在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中自身也積累不少的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所以立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中要善于把經(jīng)驗(yàn)上升為法律，但同時(shí)要考慮到民族地區(qū)文化多樣性的問(wèn)題。再次，要確立科學(xué)的生態(tài)倫理立法指導(dǎo)思想。[9]生態(tài)文明綜合性法律的出臺(tái)是為了更好地保障民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，所以它必須遵循科學(xué)的生態(tài)倫理立法思想。在立法過(guò)程中，要擯棄過(guò)去那種一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的思想，堅(jiān)持尊重和善待自然的倫理思想，理順經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益的關(guān)系，注重從人類和環(huán)境的整體利益思考問(wèn)題，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族群眾生態(tài)權(quán)益的維護(hù)。

(二)加強(qiáng)生態(tài)文明執(zhí)法力度

眾所周知，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，由于政府的多個(gè)部門的管理職能與之相關(guān)，并且存在著事實(shí)上的利益關(guān)系，必然存在著權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。[10]因此，我們必須整合執(zhí)法資源，優(yōu)化配置生態(tài)執(zhí)法權(quán)。必須明確環(huán)保部門在民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中處于執(zhí)法體制的核心部門，讓環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督和管理本地區(qū)的生態(tài)文明事務(wù)，加強(qiáng)對(duì)其他部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；法律也應(yīng)明確政府其它部門在生態(tài)文明建設(shè)中的管理職能，進(jìn)一步規(guī)范它們的行政行為，處理好各部門之間的利益關(guān)系，真正把各部門的力量擰成一股繩。要改變過(guò)去那種執(zhí)法部門“單打獨(dú)斗”和“各自為政”的局面，高度重視和加強(qiáng)在民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中各部門之間的配合和協(xié)作。如當(dāng)執(zhí)法部門有需要時(shí)，稅務(wù)部門應(yīng)及時(shí)提供相關(guān)主體的稅務(wù)繳納情況，國(guó)土資源部門應(yīng)提供相關(guān)主體的土地使用狀況文件等。政府作為民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施者和推動(dòng)者，也是許多執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)者，就必須在生態(tài)執(zhí)法過(guò)程中堅(jiān)持中立和公正的原則，不偏不倚；做好帶頭作用，更不能以有礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由干預(yù)執(zhí)法部門的工作，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，把以前的“不愿執(zhí)法”逐漸變?yōu)椤案矣趫?zhí)法”；要合理調(diào)整優(yōu)化各執(zhí)法部門的資源與利益，加大對(duì)環(huán)保執(zhí)法部門的扶持力度；提高生態(tài)執(zhí)法工作的透明度，定期公開(kāi)生態(tài)執(zhí)法工作情況。最后，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)執(zhí)法部門的支持力度，從執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、人員及管理等方面加大對(duì)生態(tài)執(zhí)法部門的投入。各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)環(huán)保執(zhí)法部門的財(cái)政投入力度，優(yōu)先保證執(zhí)法部門的工作經(jīng)費(fèi)，新增或更新執(zhí)法部門的執(zhí)法裝備，積極促成生態(tài)執(zhí)法隊(duì)伍向科技化、信息化等方向發(fā)展；改革生態(tài)執(zhí)法部門的編制，選派高素質(zhì)、高學(xué)歷人才進(jìn)入生態(tài)執(zhí)法隊(duì)伍，增加執(zhí)法隊(duì)伍特別是一線執(zhí)法力量的人手；加大對(duì)生態(tài)執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)力度，通過(guò)開(kāi)展內(nèi)容豐富、形式多樣的學(xué)習(xí)活動(dòng)，增強(qiáng)執(zhí)法人員的法律和生態(tài)知識(shí)，從而進(jìn)一步提高提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和案件處理能力。

(三)健全司法機(jī)制

與傳統(tǒng)資源相比，生態(tài)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用的程序更趨于復(fù)雜，造成了生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)工作障礙重重，這也決定在司法處理生態(tài)糾紛上需采用不同于過(guò)往的做法，那就是生態(tài)保護(hù)司法專門化。生態(tài)保護(hù)司法專門化指的是把普通法院、檢察院處理的生態(tài)糾紛案件交予經(jīng)特殊程序成立、專門處理生態(tài)糾紛的生態(tài)法庭、檢察院等機(jī)構(gòu)。通過(guò)賦予環(huán)保法庭跨地區(qū)的審判權(quán)限和執(zhí)行能力，從而為解決地區(qū)環(huán)境糾紛，加強(qiáng)環(huán)境司法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，突破地方保護(hù)主義提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。[11]2007年以來(lái)，貴州貴陽(yáng)、云南昆明等民族地區(qū)先后成立了專門處理生態(tài)環(huán)境糾紛的環(huán)保法庭，取得了良好的社會(huì)反響。環(huán)保法庭的設(shè)立不僅有效地打擊了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，而且也妥善地解決了跨地域污染和行政人員不作為的現(xiàn)象，更重要的是，這一審判機(jī)制的改革亦能為其他民族地區(qū)提供借鑒參考。貴州省在設(shè)立環(huán)保法庭的基礎(chǔ)上，還成立了生態(tài)保護(hù)檢察院和生態(tài)保護(hù)公安局，形成了較為完備的生態(tài)文明司法保障機(jī)制，有力地震懾了生態(tài)環(huán)境違法犯罪活動(dòng)。因此，在借鑒貴州司法實(shí)踐基礎(chǔ)上，建議國(guó)家加強(qiáng)民族地區(qū)生態(tài)司法機(jī)制建設(shè)，從中央到地方建立各級(jí)生態(tài)保護(hù)法院，檢察院及公安局，形成一整套責(zé)任明確、定位清晰、相互協(xié)作、保障有力的生態(tài)文明建設(shè)司法機(jī)制。要進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度。可通過(guò)修改《民事訴訟法》，在其中明確環(huán)境公益訴訟的審判方式、舉證原則等內(nèi)容，并把普通公民列為環(huán)境污染的原告之一。通過(guò)修改《環(huán)境保護(hù)法》，適當(dāng)放寬社會(huì)公益組織的原告主體資格，即不需要一定資質(zhì)即可提起環(huán)境公益訴訟。針對(duì)許多環(huán)保公益組織面臨的問(wèn)題(資金缺乏、人手不夠、管理散漫等)，國(guó)家要在資金、人員、政策等方面加大環(huán)保公益組織的扶持力度，使其真正具備提起環(huán)境公益訴訟的能力。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)司法人員尤其是基層司法工作人員生態(tài)和法律知識(shí)的培訓(xùn)力度，使其能在熟知生態(tài)相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，對(duì)生態(tài)環(huán)境知識(shí)有一定的了解，進(jìn)而破解環(huán)境訴訟的專業(yè)性難題。

[1]房文雙.民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的研究[J]. 前沿,2011年第1期，p195-197

[2]新華網(wǎng).中國(guó)少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)得到及時(shí)搶救和保護(hù)[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2014-08/13/c_1112065798.htm,2014-08-13/2016-03-15

[3]姚霖.生態(tài)文明建設(shè)不應(yīng)忽視對(duì)少數(shù)民族生態(tài)文化的采擷[J]. 云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2014年第6期，p78-82

[4]顧向一、蘇勝利.生態(tài)文明的法律確認(rèn):困境與出路[J]. 西藏大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2011年第4期，p176-180

[5]廖小明.馬克思主義公平觀視域下少數(shù)民族的生態(tài)權(quán)益保障[J].云南社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2014年第3期，p31-35

[6] 賈德榮.民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治保障研究[J]. 理論建設(shè),2013年第6期，p30-34

[7]王志鑫.生態(tài)文明視野下的環(huán)境權(quán)研究[J]. 中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015年第6期，p97-105

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[10] 呂忠梅.生態(tài)文明建設(shè)的法治思考[J]. 法學(xué)雜志,2014年第5期，p10-21

[11]趙成.論生態(tài)文明建設(shè)的法制保障及其建構(gòu)[J]. 渤海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2012年第1期，p27-31

[責(zé)任編輯：陳光軍]

On the Legal Path of the Construction of Ecological Civilization in Minority Areas

WANG Zhixing

王志鑫，遵義醫(yī)學(xué)院黨政辦科員，助理統(tǒng)計(jì)師，法學(xué)碩士。(貴州遵義，郵編：563006)

F205

A

1674-8824(2016)04-0060-07

本文系貴州省教育廳高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(青年項(xiàng)目)的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2015QN26。)